兵团团场土地承包和经营权流转调查研究

杜庆九李季鹏（兵团党委政研室，新疆乌鲁木齐83000；新疆财经大学工商管理学院，新疆乌鲁木齐8300）



兵团团场土地承包和经营权流转调查研究

杜庆九1李季鹏2
（1兵团党委政研室，新疆乌鲁木齐830002；2新疆财经大学工商管理学院，新疆乌鲁木齐830012）

［摘要］当前兵团团场土地承包政策和承包经营权流转现状主要表现在：土地流转形成一定规模；土地流转的活跃程度呈现出南低北高；各师团对土地流转的管理方式和组织形式有所不同；职工土地流转原因多样等。调研中发现的主要问题有：承包职工年龄结构不合理，职工数量呈快速减少趋势；“五保三费”增长过快，影响职工增收和团场增效；团场的定额承包地总面积和职均定额地面积逐年减少；签订的土地承包合同存在不规范现象等。鉴于此，为了规范土地承包和促进土地流转需统一思想认识；规范团场土地承包合同；适当扩大职工的土地管理定额；规范土地流转程序等。

［关键词］土地承包；经营权；流转；团场

土地承包政策是团场农业基本经营制度的基础。实行职工家庭土地承包经营，统分结合的双层经营体制，极大地调动了职工积极性，有力地促进了农业生产力发展。随着兵团“三化建设”不断加快，农业物质技术装备水平不断提高，职工管理土地规模不断扩大，二三产业的就业机会不断增加，各师都出现了职工流转土地的现象，为了解团场职工土地承包与经营权流转情况，笔者深入团场和连队进行调研，通过与干部职工面对面地进行座谈，发放调查表，统计整理和分析数据信息等方式，初步掌握了兵团土地承包办法及经营权流转的现状、存在的问题，并提出了基本的意见和建议。

一、团场土地承包政策和经营权流转现状

（一）土地流转已形成一定规模

2014年，团场土地流转面积达到86．04万亩，占承包面积的5．59%，流转土地职工30604人，占土地承包职工总数的11．46%，职均流出土地28．11亩。其中，大田劳动力转移到二三产业就业12821人，占土地承包职工总数的4．8%。亩均土地流转费基本在400－600元之间。

（二）土地流转的活跃程度呈现南低北高

北疆团场土地流转较为活跃，其中第六师、第八师人数最多，而南疆团场并不普遍，其中第一师、第三师、第十四师人数最少。其主要原因有：一是北疆团场土地产出效益不高，承包职工收入中来自土地的不高，土地对职工的吸引力不大，而南疆团场适宜种植棉花和林果，收入较高，承包职工不愿离开土地。二是北疆非农以外的产业较为发达，有更多的就业渠道，职工愿意流转到二三产业就业。三是各师在师的层面上对土地经营权能否流转持不同态度。南疆各师基本不赞成流转，第一师严禁流转，第二师也反对流转，他们一致认为兵团承包职工不同于农民，兵团的土地性质不同于农村，职工没有完全的经营权，没有流转的权力，认为流转的主体应为团场而不是职工。而第四师、第六师、第八师等大部分北疆师团出台多项优惠政策鼓励流转。

图1　各师已流转土地人数　单位：人

（三）各师团对土地流转的管理方式有所不同兵团各师团对职工进行土地流转持不同的认识，在管理上出现了三种方式：一是土地流转必须经过团场的同意，在团场履行备案程序后才能进行流转，并且对流转对象有严格的要求，如在本连、本团内部流转。二是团场对职工私下进行土地流转持默许态度，只要原承包职工与团场的承包合同有人履行，团场一般不干涉。三是团场不允许职工土地流转，但实际上虽然职工还再继续与团场签订承包合同，但实际承包人并不是职工本人。有24．1%的土地流转属于这种情况。

图2　各师土地流转经团场流转与未经团场流转图单位：亩

（四）部分团场有组织地引导职工进行土地流转

一是一些团场将土地产出做为硬性标准，要求承包中低产田的职工退出土地。二是选择人多地少的单位，鼓励能人规模化经营，其他人都将土地流转给他们，转移出来另谋岗位。三是引导家庭贫困、种植能力较差的职工退出土地，给他们提供新的就业岗位，让能人管理后提高土地的产出效益。四是通过清理、收回违规用地规范土地流转。第一师针对团场部分农业退休职工，退休不退地、私下流转土地的现象，进行清理。第二师在焉耆垦区团场探索由土地毗邻的4户或8户、12户承包职工自愿组成联户合作单位，民主推荐1名能人作为联户合作单位的负责人，每年根据团场安排的种植计划，安排相应的职工人数种地，富余人员由联户合作单位的负责人组织外出打工。五是家庭内部“留一退一”流转。团场规定每个职工家庭留一人承包土地，另一人由团或连组织安排进入团场工业或从事设施园艺业、畜牧业、服务业。

（五）土地流转推动团场各类规模经营的发展

一是能人大户带动型。少数职工凭借其技术、资金和项目优势领办农业项目，从其他职工手中流入土地，扩大经营规模。二是农工经济合作组织。职工依托连队组建、股份合作社、专业合作社等集体经济合作组织，承包职工以承包地作股份加入，风险共担，利益共享，推动规模经营。三是龙头企业。以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，实行“公司＋基地＋农工”模式，成片租赁承包职工土地，实现规模经营。四是团场农业公司。采用公司引导、连队监管、职工自愿、流入方承担费用的方式进行土地流转，实现规模经营。较为典型的有第八师石河子总场双泉集、泉水地农业经营公司试行的土地流转方式。

（六）职工土地流转原因多样

一是缺乏生产经营管理能力。承包职工因病、灾等造成无法继续承包，或不能进行生产管理时，会退出承包或进行转包。二是优惠政策鼓励。近年来，各团场都加大了农业内部结构调整，为给团场土地流转增加空间，推行了一系列优惠政策，如职工将承包地流转给团场，团场保留职工身份、免交“五保三费”。三是城镇化带来的就业渠道增多。有的职工居住团场小城镇后，在小城镇从事二三产业，能够取得高于原来承包收入，愿意退出土地承包土地。四是因年龄因素退出。接近退休年龄的职工，由于健康原因不适宜从事农业劳动，将土地流转给他人承包，待达到退休年龄要求时退出土地。

二、土地承包和流转中存在的问题

（一）承包职工年龄结构不合理，职工数量呈快速减少趋势

承包职工年龄老化严重，年轻职工数量少（见图3），职工主要集中在40－50岁，有15．5万人，占职工总数的57．5%；其中，第二师该比重达70%，第三师最高达76%，42团40岁以上的职工占承包职工的79%。40岁以下职工7．8万人，占28．6%；50岁以上的职工2．8万人，占14．1%。10年内，将有10．2万承包职工陆续退休，占承包职工总数的37%，其中：第一师13511人，占现有职工总数的36%；第二师9988人，占职工总数的近50%；第三师6752人，占职工的43．71%。退休将是造成职工数量快速减少的最主要原因。新职工补充较慢也是造成这种现象的重要原因。如第四师在2010－2014年的5年间，一线退休职工近5000人，只补充老职工子女92人。相对于职均占有土地资源较多的第十师，5年间退休职工近1500人，只补充新职工647人。

图3　承包职工年龄构成图

（二）“五保三费”增长过快，影响职工增收和团场增效

定额承包地的收费2005年职均8625元（其中“五保三费”4389元），包括“五保三费”在内的社会保险费、团场补贴的社政公共费、团场管理费、国有农用土地使用费。国务院2006年《关于深化国有农场税费改革的意见》提出“全面落实取消农业税政策”，“免除农工承担的类似农村乡镇五项统筹的收费，对国有农场税费改革予以补助”。2007年负担明显下降，稳定三年后，社会保险费因社会平均工资水平快速增长而上调，到2014年职均最高达到了12000多元，是2007年的2倍多。2014年，兵团已经实现定额承包地除职工自身受益的“五保三费”以外零负担，兵团亩均收费261．1元，经营地收费296．1元。有些师团定额承包地的负担已经超出经营地的收费，第二师、第三师、第十师、第十三师亩均定额地的负担分别高出经营地15元、211元、15．2元、65元。

团场和职工的增效难度大。在“五保三费”刚性增长的情况下，很多团场考虑到职工的承受能力，为了减少职工负担，承担了部分应由职工承担的自身受益负担，导致团场承担的社会保险费也一年比一年重。第四师自2007年起，承包职工应承担的“五保三费”费用一直没有上调，2014年，承包职工应承担11167．79元，实际只承担4320元。一些团场和职工已经到了承受不起或不愿承受的地步，对稳定职工队伍产生了一定影响。

（三）团场的定额承包地总面积和职均定额地面积逐年减少

2007年兵团党委提出“确定两个限额、实行两费分离”，提出定额地和经营地的概念。这几年定额承包地总面积在逐年减少，到2014年，定额承包地已经从1212万亩减少到861万亩，职均定额承包地面积也从40亩下降到32亩，同时经营地面积从173万亩增加到686．6万亩（详见表2）。

定额承包地减少的原因主要有：一是职工退休后，团场将原职工承包的定额承包地收回后变为经营地，扩大收费面积。二是团场通过结构调整，减少职工的定额地面积。将果园、设施大棚等土地集约型的高效作物种植面积调整为定额承包地，将棉花种植地作为经营地。如第一师通过种植结构调整推行“田＋园”承包模式，实现“多数人种少数园，少数人种多数田”。调整定额承包地与经营地面积，定额地由棉花地调整为果园地，面积由40亩左右调整为20亩以下。其中14团职均定额承包地8亩。事实上两种地的划分政策已经不能适应现实的需要。表现在：一是虽然定额承包地上已经实现了自身收益以外的零负担，但随着“五保三费”的上涨，仅由定额承包地来承担“五保三费”已经很困难。二是一些团场为了便于管理，或者是为了避免职工对定额承包地负担过重产生不满，只在账面上区分两种地，实际上在承包、收费上并不区分这两种地。

表1　　承包地亩均收费情况调查表　　单位：元

表2　各年度定额承包地与经营地面积变化

（四）签订的土地承包合同存在不规范现象

一是承包期限不规范。土地承包合同短期的多，长期的少，大多是一到三年的合同，费用也随着合同的重新签订进行调整。二是承包职工土地地块不固定，随种植结构的调整而调整，不利于土地的可持续利用。三是一些团场签订的土地开发合同不上缴费用的优惠期限最长60年，短的十几年，严重违反兵团有关土地开发上缴费用的办法。四是土地承包面积不均衡，个别承包人占有过多土地资源，造成其他职工无法足额承包定额承包地。

（五）团场职工的土地承包经营权不明确，影响土地规范流转

一是对经营权的内容不清晰，不明确。至今为止，职工的承包经营权到底包括哪些权力并没有明确的答案。一些师团认为职工与农民相比，除了职工身份、土地性质、责任义务不同以外，职工为了配合团场规模经营，以及完成粮食、棉花等生产任务，职工在种植品种、种植方式、产品销售、生产资料的购入等方面要服从团场的统一管理，这个方面看，职工没有完全的生产经营权，只有有限的土地承包经营权。因此，禁止职工自行流转土地。如果私自流转，受包人不能完全了解自己的权力义务，容易引起纠纷，缺少纠纷解决机制，增加土地权益风险，职工普遍是“有问题找团场连队解决”方式，给团场土地承包管理、统一生产作业、城镇建设征地、调整产业结构、管理职工队伍带来了难度。二是土地没有长期固定，没有颁发合法的经营权证，对流转造成障碍。大部分职工签订的承包合同都是短期合同，而且面积固定，位置不固定，承包职工手中基本没有土地承包权证，流转大多是口头承诺，受包人对流转的土地没有长期的规划，容易造成短期行为，形成掠夺式生产。一些土地私下多次流转，原合同主体早已换人，职工的义务无法履行。

（六）缺少为职工土地流转、转移就业的服务机构

土地流转没有形成完善的市场体系，缺乏一个由上到下规范的中介服务机构，致使土地供求双方沟通的信息受阻，信息辐射面狭小，土地流转渠道不畅，范围窄，大多只局限于亲戚、邻里、朋友等之间，容易造成土地价值被低估，一些责任义务碍于情面不好明确，限制了土地的流转。有些连队将土地流转仅局限在连队，不能跨区域流动，流转范围小，交易量小，成交的可能性小。没有完善的机构为之服务，如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。团场未建立承包土地流转评估机制，对土地级别、配套设施保护、周边生态保护情况、防护林的种植及完好程度进行评估。对年龄结构偏大、就业技能偏低的职工教育培训服务还不到位。缺乏有效的培训场所、师资、有针对性的培训内容。

（七）兵团各级、对于土地流转没有统一认识

一是承包职工有没有经营权，土地经营权能否流转。有的干部认为兵团的承包职工不同于农民，在生产管理的大多数环节职工没有主动权，是团场决定种什么、怎么种，产品统购统销，职工只是在服从管理，基本没有完整的经营自主权，不能进行经营权流转。二是土地承包流转收入应该归团场还是归职工。一些干部认为职工应该将土地无偿交到团场，由团场重新发包，职工在流转中没有收益。一些团场同意职工自主协商流转价格，收益归承包职工。三是土地流转后还能否保持团场的维稳戍边力量。有的师团认为职工大量将土地流转后，转移到二三产业就业，是离开团场到其他地方就业，将会削弱团场力量。也有的师团认为应该创新维稳戍边新形式，不能仅仅认为只有承包职工才有维稳职责。因此，承包职工的数量可以按照农业发展规律逐渐减少，赞同土地流转。

（八）职工向二三产业转移速度缓慢，影响了土地流转

一是随着团场农业机械化率的提高，农业生产成了职工自由度较高、劳动时间短、强度低、劳动环境较好、单位劳动时间报酬较高的职业。由于二、三产业相对承包土地而言，劳动时间长，岗位素质要求高，劳动报酬低，因此职工不愿意向二三产业转移。二是没有明确的配套政策，职工不敢也不愿离开土地。土地流转后团场职工的身份能否保留，“五保三费”谁来承担、职工的福利待遇如何保障等一系列问题没有明确，又无法确定将来的收入能否有保障时，部分职工既不敢也不愿意从种植业中退出。三是缺乏其他的职业技术能力，无法向二三产业转移。农业职工文化水平普遍不高，大多没有经过职业技术培训，没有相关职业上岗证，无法找到满意的职业，只能从事简单的劳动，收入低，劳动强度大。一些有流转意愿的职工年老多病，向其他产业转移也很困难。四是以规模化经营、多元增收为目的的土地流转比例太低，转移劳动力的效果不明显。2013年和2014年，第九师共转移职工1480人，主要是48岁以上女职工和58岁以上男职工，退出承包土地后，主要被安排到公益性岗位。

（九）土地流转短期行为严重，影响了农业的生产管理和可持续发展

由于职工承包合同大多为短期合同，土地承包经营权流转时间较短，大多是一年一签，这就造成了土地流转后经营权受让方的短期行为，增加了管理难度。一是种植户利益至上，对土地的投入不够，易出现掠夺式经营，品种难以改良、土地等级下降、残膜污染严重等，制约了农业的可持续发展。二是土地流转未经招拍挂的公开程序，受让人没有经过竞争筛选，生产技能、文化素质、政治素质、生产技术无法保证，如果包给团场以外的非职工，对兵团的农业生产管理不熟悉，会影响土地产出效益。三是增加管理难度。往往会出现找不到人，不听指挥，不按技术规程生产，作物疾病防治不到位，结构调整无法落实，不服从团连的生产指挥和技术指导等现象。进而导致生产水平下降、组织能力弱化等情况。土地流转后再流转的，这种行为导致不良后果更加严重。

（十）存在违背职工意愿进行土地流转的现象

一些师团没有按照中央关于土地流转要遵照职工意愿，不搞一刀切大跃进的原则，自行设定一些硬性条件，强行要求职工退出土地，同时师团并没有做好有效利用已转出土地的计划，有的团场要求大户承包、能人承包，而这些大户、能人由于不是出于自愿，因此并没有扩大规模，提高收益的准备和信心。

三、规范土地承包和促进土地流转对策建议

（一）统一思想认识

兵团各级要充分认识到土地流转势在必行。土地生产经营权的流转是实现规模经营的关键。规范的流转有利于加强对职工的管理，避免承包纠纷的产生；有利于团场组织结构调整，发挥规模化生产优势。这是职工持续稳定增收的要求，也是“三化”建设的需要。兵团农业的生产技术水平、管理水平和技术装备水平以及职工的生产技术水平都已经具备了实现规模经营的条件，农业机械化率达到85%以上，一些领域已经达到100%。职工持续增收的强烈要求已经形成了一部分土地流转的现实。

（二）规范团场土地承包合同

保护职工的承包权，尊重职工的意愿，坚持平等、自愿、有偿的原则，保证职工的利益不受损害。保障职工长期承包土地的权力。定额承包地承包合同期限可分为一年、五年、十年、十五、二十年、到退休年龄的余年等不同期限。承包职工可根据个人意愿选择承包期限，团场也可根据职工履行合同情况，调整承包期限。职工退休后必须退出土地，对于土地上有设施、果树等长期资产的，应由独立的中介机构进行合理的评估作价，团场有偿收回。

（三）适当扩大职工的土地管理定额

为适应农业生产力水平不断提高需要，以及缓解职工自身受益的“五保三费”压力过大的问题，各师团应当适时适当地扩大职工定额，保障职工基本收入稳定增长。承包地面积在一团或一连应做到统一公平，避免差距过大。经营地应当体现效益为首原则。可通过公开的土地经营市场，由团场农业公司集中经营、租赁给职工或其他经营主体自主经营等各种方式，本团职工有优先租赁权。给在职职工集中连片划分的自用地可转为职工的定额承包地，退休后收回。目前已经与住宅划到一起的，结合城镇化和连队功能转型，用适当的补偿形式加以收回。今后不再划分自用地。

（四）继续贯彻落实国家对农业和团场承包职工的减负政策

坚持定额承包地除自身受益外零负担，对法定的各项社会保障性收费，团场要以单个职工为核算单位，严格按要求和标准计算征收，不能随意提高，但可根据团场的经济实力、土地产出水平和职工收入水平给予适当补贴。团场不能另立名目，增加职工负担。

（五）规范土地承包和流转要与加强职工队伍管理相结合

要适应现代农业发展需要，提高职工队伍的整体素质，优化结构，数量要稳中有降。农业职工数量要根据每年退休人员数量，以及科技进步、规模化生产的需要，维稳的要求，综合考虑职工数量，加以补充。新职工要以转业军人、“双五千”工程、大中专毕业生、老职工子女等

为重点，把好入口，要根据各师团不同的地理位置、任务、“三化”建设的不同条件，对职工提出不同的任务要求，职工要积极履行应尽的责任和义务。要实行实名承包土地制度，新职工不能挂名承包。

（六）尊重和发挥师团的创新能动性

赋予师团较大的自主权，允许根据实际情况探索新的承包形式，制定流转政策。对原有的土地承包政策中不能适应规模化经营、集约化生产、城镇化等发展新形势的部分，可以调整，只要有利团场长远发展，有利于职工群众持续增收，有利于稳定职工队伍，有利于社会长治久安，都应该给予肯定。

（七）规范职工土地生产经营权有序流转

一要从兵团层面出台政策，明确允许和鼓励土地流转，让土地流转从暗处走到明处，并依法依规进行流转。二要规范流转程序，明确职工流转后的权益和义务。各师团根据实际制定相应的土地流转办法。三要坚持自主流转与行政引导相结合，不能违背职工意愿，侵害职工利益。坚持团场经济发展与职工增收相结合。四要坚持转移农业劳动力与创新履行维稳戍边方式相结合。五要坚持职工转移就业与教育培训相结合。六要加强流转服务。以师或团场为单位建立土地流转的管理服务机构，建立土地流转平台，提供法律咨询和合同管理服务。制定配套的政策，在社会保障、教育培训、福利待遇等方面提供支持。

参考文献

［1］关于深化农牧团场改革的意见（试行）（“1＋3”文件）［R］．2001．

［2］关于进一步完善“1＋3”文件若干政策的补充意见［R］．2006．

［3］聂卫国政委在兵团党委2007年减负工作座谈会上的讲话［R］．2007．

［4］关于进一步规范团场职工土地承包与流转的指导意见（征求意见稿）［R］．2015．

（责任编辑：管仲）

［作者简介］杜庆九（1969－），女，河南汲县人，本科，经济师，研究方向：兵团经济；李季鹏（1969－），男，河南舞阳人，博士，副教授，研究方向：企业管理。