平衡之道:高铁项目的效益和公益

文／周国华 王经略

周国华，西南交通大学经济管理学院教授，中国高铁国际化发展协同创新中心执行主任。

王经略，西南交通大学经济管理学院博士，中国高铁国际化发展协同创新中心研究助理。

高铁是一个“烧钱”的大项目，想在经济效益和社会公益的天平上取得恰当的平衡，不仅需要一个“会算账”的头脑，更需要一个“懂战略”的视角。

交通运输作为国民经济的大动脉，特别是高铁的高速发展，为中国经济总量跃上世界第二做出了巨大的贡献。在经济新常态下，中国高铁建设依然潜力十足。在国家政治层面，高铁逐渐成为中国一张响当当的外交名片；在百姓生活层面，高铁已经成为千万旅客出行的首选；在股市里面，高铁已经变成极具投资参考价值的概念。当人们炙热地将视线集中在高铁项目身上时，高铁火了，可是这火起来的背后盈利情况究竟如何呢？究竟是名利双收还是赔钱赚吆喝呢？

效益与公益：鱼和熊掌能否兼得

目前，我国东部沿海地区高铁，包括京津城际、京沪、沪宁、沪杭、沪深、广深等全面实现盈利，且这些高铁能力已趋近饱和，未来将考虑在重点城市间建第二条甚至第三条高铁。

事实上，早在2015年1月26日，《新京报》就以《京沪高铁运行3年实现盈利》为题报道了京沪高铁的盈利情况。文中引用来自京沪高铁公司的消息：“全年京沪高铁运送旅客超过1亿人次，比上年同期增长27%，首次实现盈利。”要知道，在这之前，世界上唯一盈利的高铁只有日本的新干线。我国东部地区的高铁满足了高铁盈利的三个关键因素：充足的客流量、高铁路线所处的地区经济发展水平较高以及高铁路线处于铁路网络的中间地带。充足的客流量能够带来理想的上座率，较高的经济发展水平可以保证人们能够接受较高的票价，发达的铁路网络能够在更大的范围内聚集更多的客流。

我国东部沿海地区经济发达，人口数量多，人口流动性大，铁路网线发达；而西部地区、边疆地区乃至一些少数民族地区经济欠发达，商业往来少，人员流动性小，铁路网不发达。所以越是东部地区的高铁，赚钱的可能性越大；越是西部地区的高铁，赚钱的可能性越小。因此，从追求经济效益的角度看，更多投资在东部修建高铁是合理的。然而，“经济发展，交通先行”，高铁项目既具有经济性，更具有公益性，其所呈现的公益性在推动社会经济发展均衡中无可替代。因此，无论是东部还是西部，地方政府和老百姓都希望在自己所在地区多修高铁。那么，作为中国唯一一家铁路公司，中国铁路总公司到底是选择东部“经济效益”的项目还是选择西部“社会公益”成份突显的项目呢？

毋庸置疑，作为企业，理应选择能够带来盈利的高铁项目，但作为国务院直属的一家铁路公司，它还得建设一些具有“社会公益”属性的项目。但铁道部改革后，负债累累的中国铁路总公司急需盈利前景好、盈利空间大的项目来解决历史债务问题，维持企业的运营和发展。

如今东部沿海地区的高铁已经呈现全面盈利之势，但处于“四横”线路上的郑西高铁的运营情况显得较为窘迫，相比于京沪每天41个车次，郑西每天仅有29个车次，且郑西的上座率也不及京沪。专家认为“这样的铁路只有在铁路网打通之后才能在客运量上实现好转”——西部地区的高铁要盈利还有待时日。也就是说，西部地区的铁路网络现状和经济发展状况，使西部的高铁项目很难像东部地区的高铁项目那样尽快盈利。同时，在资金筹措方面，由于西部铁路盈利能力相对较差，社会资本进入意愿不强；西部地区地方政府的财政收入也不及东部地区，投入能力也不足。对于选择承建西部地区高铁项目的中国铁路总公司来说，除非获得更多的中央财政支持或政策性资金，否则就需要承担更大的融资和亏损压力。因此对于急需资金解决历史债务问题的中国铁路总公司而言，优选西部地区的项目需要很大的勇气。

虽然从国家层面来看，在中西部地区修建更多的铁路甚至高铁是非常有必要的，也是推动中国社会经济平衡发展的重要举措。2013年，我国提出“一带一路”倡议，旨在通过互联互通的基础设施建设促进西部地区对外开放，加强中国与中亚、南亚各国乃至欧洲、非洲各国的紧密合作，实现互利共赢。规划中的泛亚、中亚两条跨国铁路也都是从西部地区出发辐射亚洲各国。再加上，我国当前的经济已经由高速增长向中高速甚至是中速增长转换，“稳增长”已经成为中国经济的迫切需求，而铁路投资一直被视作拉动内需的“急先锋”。《中长期铁路网规划(2008年调整)》发布时，时任铁道部发展计划司司长杨忠民曾在接受《财经界》记者专访时透露一组数据：6000亿元铁路基建投资规模，可以创造600万个就业岗位，需要钢材2000万吨，水泥1.2亿吨，估计对GDP的拉动可以达到1.5个百分点。铁路建设对经济的拉动作用可见一斑。

铁路具有价格低、运力大、全天候的优势，能够极大地带动以交通运输业为代表的第三产业的发展，而高铁的修建能够为货运腾出巨大的运能，促进经济结构的调整和发展方式的转变。李克强总理曾指出，推动中西部铁路建设有助于促进结构调整和加强薄弱环节的重大项目建设，是实施定向调控的重要举措。因而，无论从经济结构调整和发展方式转变的角度出发，还是从平衡区域经济发展的角度出发，国家都更倾向于在西部地区修建高铁。

如果按传统投资建设铁路的模式，在中西部多上项目，意味着中国铁路总公司的负债比率可能会越来越大；而若在东部地区继续大量修建高速铁路，将进一步拉大东西部地区经济发展的落差，不利于社会均衡发展，铁路本身具有的公益性也将褪色。面对企业运营发展与国家战略规划之间的的矛盾，中国铁路的发展似乎陷入了鱼与熊掌不可兼得的窘境。

PPP：突破高铁融资难题

在东部地区修建高铁可以满足公司对利润的诉求，满足经济性；在西部地区修建高铁能够满足国家在宏观调控和国家战略实施的需要，彰显公益性。经济性和公益性的平衡使得中国铁路总公司在项目选择上增加了难度，特别是财政投入式微的情况下，传统铁路投资建设模式已然出现窘境。那么，如何突破高铁融资这一难题？新的高铁融资模式出路在哪里？PPP投融资模式提供了一种有效的解决办法。

以京沪高铁为例，其建设总投资高达2000多亿元。国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣在2007年1月11日接受中国经济网记者采访时就指出，当时常用的几种融资模式都不足以满足京沪高铁的建设需要，京沪高铁唯有寻求突破性融资方式才能解决其庞大的资金需求。而这种“突破性的融资方式”正是PPP。

为筹措资金，京沪客专筹备组在筹备初期就确定了“政府主导、多元化投资、市场化运作”的融资总体思路。最后确定中国铁路建设投资公司作为铁道部代表，持有56.267%的股权，成为最大股东。京沪高铁途经的京、津、冀、鲁、皖、苏（包括南京市）、沪七个省市分别明确指定有关公司作为当地政府出资人代表，将京沪高铁所经过省市涉及到的征地拆迁费用作为京沪高铁公司的资本金计价入股，地方政府总计持有21.124%的股权。平安资产管理有限责任公司和全国社会保障基金理事会共持有22.609%的股权。社会资本投入了160亿元的项目资本金，这不是一笔小数目。

事实上，PPP模式在京沪高铁上的成功应用，不仅解决了京沪高铁的资金困境，也为平衡高速铁路的公益与效益树立了一座里程碑。PPP模式中的社会资本是效益追求者的代表，政府是公益传播者的代表，二元性的背后是公益与效益的互补与抗衡。之所以互补，是因为PPP模式下的基建项目往往需要体现出公益性和经济性的双重性质；之所以抗衡，是因为在PPP模式三大特性之一中的利益共享里，政府部门需要与私营部门平衡，以便社会资本获得合理利润。政府部门与私营部门之间的一退一进，即体现了人们在项目融资管理中的智慧，也符合国家经济政策和社会资本投资诉求。

或许有人会说，京沪高铁占得天时地利人和，赚钱只是时间问题，社会资本当然愿意进入，西部地区高铁其公益性本来就大于经济性，社会资本望而却步也是情理之中，那建设高铁的钱又从何而来呢？这就需要政府在国家层面做好融资工作的战略规划。

对于东部沿海地区，社会资本是非常乐意参与到高铁项目建设当中的。这时候，政府就应该制定高铁PPP项目投资指南，吸引社会资本参与到高铁项目的建设中来，设计一些有稳健回报的高铁金融产品投入高铁建设。社会资本参与东部地区高铁建设越多，就可以溢出更多财政资金或政策性资金，投入到经济落后的西部地区、边疆地区以及少数民族地区，那里有大量铁路建设项目需要国家投入财政资金进行建设。

而对于经济较为发达的中部地区，则应该根据具体的项目来选择不同资金组合，对于社会资本主要采取引导性、扶持性和保障性的政策，鼓励社会资本加入到高铁的建设过程中来。财政资金对于那些社会资本愿意进入的高铁项目要少投入，对于那些社会资本不愿意进入的高铁项目要多投入。

事实上，不论是在经济发达的东部，较发达的中部，还是不发达的西部，中央财政的补贴主要承担调节、补贴、引导作用，更多体现公益性，目的是推动社会经济整体均衡发展。

自从2013年3月17日中国铁路总公司成立以来，关于其公益性与经济性的争议就一直没有停下来。有人认为，只有把中国铁路总公司的定位确定清楚，才有可能实现中国铁路的市场化改革。其实是铁路行业本身的特点以及我国的基本国情使得中国高铁永远处于公益和效益的天平之上，而这天平上的砝码就是来自中央财政、地方财政、社会资本和中国铁路总公司的资金。那些偏向于社会公益的高铁项目，秤盘上放得最多的应该是财政资金和政策性资金；而偏向于经济效益的高铁项目，秤盘上应允许放上更多的社会资本。

解决之道：平衡，再平衡

的确，像很多网民指出的那样，高铁是一个“烧钱”的大项目。然而不同的“烧法”其结果是不一样的。有些高铁线路在烧钱之后不但树立了中国高铁的技术标杆，而且很快实现自身盈利，也树起了高铁的经济标杆，如京沪高铁——真是钱越烧越多；有些高铁线路在目前看来不仅在建设过程中烧钱，在运营过程中一段时间内依然可能会亏钱，但高铁项目公司尽管亏了自己，照亮了一方经济。

因此，如何看待“烧钱”的问题不仅需要有“会算账”的头脑，更需要有“懂战略”的眼光。960多万平方公里的版图是一盘大棋，铁路建设项目就是棋盘上的棋子，每一步都需要运筹帷幄。若高铁项目建设只讲经济效益，未免缺失社会公益责任；但若只着眼社会公益，不追求经济效益，则难以吸引社会资本，到头来还是有损公益目标的实现。唯有高瞻远瞩，左右权衡，才能有序建设，持续发展。

相比国内的铁路建设，国外铁路建设需要权衡更多的因素，效益、公益、地缘政治、经贸合作等都需要一一权衡，如何平衡诸多因素，已然成为中国高铁走出去面临的重要问题，也必然成为管理创新中的下一个浪潮之巅。