制度修复理论下武汉电视问政的监督效用论析

闫曼悦

摘要：武汉电视问政，是中国地方政府监督的一项创新之举。以武汉市电视问政为考察对象，通过分析电视问政的背景、发展过程及主要特点，从制度修复的角度探讨武汉地方政府如何通过电视问政为平台，将本来相对孤立的监督制度联系起来，使各监督主体参与其中。重点考察了地方政府如何在政治实践中促进既有制度修复，以及更加有效运转制度的做法，并通过对电视问政的效用和影响进行客观评估，提出了若干思考与建议。电视问政有别于一般电视政治，其特点是党内监督为主导，公民的积极参与为主体，职能机关协调行动为核心的特殊联动机制。这种机制对原有的监督制度修复起到了一定的正面作用，然而也存在着不少需要改进的问题。

关键词：电视问政；制度修复；监督机制；监督创新

中图分类号：D63-3

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.02.0013

维持制度的正常、高效运转需要有力的监督机制和手段，所以，强调制度修复比制度建构更加重要。国内学者桑玉成认为[1]，许多被描述为制度不完善的问题，实际上是没有将制度的作用发挥出来。制度修复理论是针对制度构建理论提出的，有学者认为，中国面临的问题是很多好制度并没有产生好的绩效，人们一方面将制度束之高阁，另一方面又因为需要更多的制度供给，而生产更多新的制度[2]。如果将中国现有的政治制度分为正式制度和非正式制度两个部分，正式政治制度是非常稳定的。新制度往往在非正式制度中大量产生。然而，非正式政治制度的临时性使其缺乏信度，并且构建新制度的速度往往比不上制度衰朽的速度[3]。

我国监督制度可以分为制度内監督和制度外监督，制度内监督包括人大监督、行政监督、司法监督和党内监督，制度外监督包括媒体监督和社会监督。在过去，一些监督制度并没有在实践中发挥其应有的作用，制度内监督体现出权力不均衡的状态，行政监督和党内监督处于比较强势的地位，而人大监督、民主监督和司法监督则没有充分行使其监督权力。这也反应出法定的监督制度与实际监督运作过程中所产生的矛盾之处。比如，在法定监督制度中，人大具有最高权力，“一府两院”都向人大负责并受人大监督。然而在实际监督过程中，人大监督长期缺位[4]；民主监督应该履行日常责任，但民主监督处于一种“松散”状态，民主监督只能通过两会召开的时候进行监督[5]。因此，如何修复既有的监督制度，并且发挥出制度的有效作用，是从中央到地方都面临的重要现实问题。

在中国不断深化政治改革的今天，武汉电视问政可以被视为地方政府对监督制度修复创新的积极尝试，而这一创新案例，又在地方政府政治实践中得到不断检验和改进，其内容和形式仍在蓬勃发展之中，因而具有研究的现实意义。

一、武汉电视问政的背景、发展过程与特点

（一）背景

武汉市坐拥中部枢纽地理位置，自近代发展至今奠定了雄厚的工业基础，人力、资金、资源丰富，非常适合经济发展。但是改革开放后，武汉的经济发展和城市建设相对东部沿海地区却明显落后。针对这种局面，武汉市政府曾在2011年专门组织调研，调研结果认为投资环境不佳和相关机构存在的庸、懒、散等问题是制约武汉发展的重要因素，究其本质而言，乃是现有制度的运转效率远远达不到设计要求，不作为、不会作为的问题亟需得到解决[6]。对此，武汉市领导以“治庸问责运动”为基本出发点，加强政府机构思想观念、服务意识、行政能力的建设，并通过一些监督和惩罚的手段，打击不良风气。电视问政就是配合“治庸问责运动”而举行的公开问政活动。在电视问政的活动中，公民反映和投诉的各种城市治理问题会以电视直播的形式曝光，而有关部门的领导则要在媒体和大众面前接受面对面的质询，并做出整改承诺的具体措施和期限，以切实解决问题。

（二）发展过程

电视问政至2015年3月底，共举办了34场电视问政活动，先后有17位市领导，48家承诺单位负责人以电视直播的形式集体接受市民代表和特约评论员的提问与评议。电视问政共曝光问题429个，问责557人，督促建章立制65项[7]。武汉电视问政引起了社会各界的广泛关注。《人民日报》、《光明日报》、中央电视台等国家级媒体和各大门户网站纷纷聚焦报道。

当前，电视问政在每年年中和年末分别举办两场。年中的电视问政主要针对官员承诺进行提问和评议；年末的电视问政通报检验官员承诺后的整改情况。节目组织方即武汉市治庸问责办为收集群众诉求，揭露真正问题，通过媒体和出租车滚动屏发布消息，向社会公开征集曝光短片线索，公开选拔市民代表，经过审核筛选数十名市民代表参加了现场问政活动；电视问政举办现场两会代表、中央和省市媒体记者现场参与提问和表决，问政代表和现场观众可以围绕问题充分发言和交锋，而多媒体联动也保证了演播厅外的市民能够实时参与。从问政内容来看，不仅揭露问题，也注重整改效果，问政的所有问题都是围绕年初各责任单位向社会公开承诺整改的突出问题，以此检验各责任单位所承诺的事项是否达到预期目标，承诺解决的具体问题是否有根本性好转。比如，“放心豆腐不放心”问题，反映出在食品生产、准入、流通等不同环节，各相关部门管理能否无缝对接的问题等。这些问题，在问政中通过“原因分析”、“难点探讨”、“专家评论”等环节，进行富有建设性的探讨，寻找解决问题的途径，推动由问题治理向制度建设的转变。在电视问政节目播出后，还有一套严格的督办问责机制，用以推动问题得到解决。电视问政曝光问题后，各相关责任单位会在当晚或次日即赴现场查看具体情况，如市工商局领导在电视问政当晚就召集相关部门负责人研究整改措施，责成相关区局连夜开展整改工作，对豆制品加工销售问题进行突击整治。武汉市治庸问责办也会对照电视问政中的短片认真梳理曝光的问题，明确责任单位，一一下发督办函，要求相关责任单位10天之内完成整改和调查处理工作，一个月之内完成建章立制工作并回告，并将涉及的责任单位、整改时限要求等内容通过《长江日报》向社会进行公示，接受企业、群众的监督。

（三）特点

武汉电视问政作为一种制度修复的创新平台，具有以下鲜明特点：

首先，问政为表，参政为里，引入市民参与作为电视问政的主要动力来源。武汉在全市范围内海选市民代表组成考评团，现场通过提问、质询和举牌的方式进行表决，使人民真切地感受和行使合法的监督权力；媒体通过电视、广播、报纸、网站等途径，广泛征集市民的意见和建议，并在直播现场开通热线电话和网上微博平台，当场受理群众意见、建议和投诉，交由问政领导现场解答，进一步为群众参政议政权利的行使提供了机会。

其次，形式上是媒体搭建监督平台，通过群众问政、政府整改，从而实际上形成监督合力，共同参与监督过程。电视问政在策划时具有高度的开放性，问政代表既参与发问、表决，又提出意见、建议；邀请相关专家作为特约评论员既提前参与问题的分析，又探讨解决的对策；被问政的官员既要承认问题、承诺整改，也要对工作作出解释和说明，通过曝光各方面的问题，以协调更多力量来共同解决问题；电视观众与市民通过与问政对象的广泛互动，也进行自我反思，提高了市民的参政水平和公共事务参与意识。在此过程中，电视问政有效地形成共识，在多方探讨合作的环节中寻求解决问题的办法。

再次，问政有始有终，以问促改，从而提高了政府绩效。要使“政府活动达到良好效果”，就必须对政府进行绩效问责[8]。电视问政通过调整官员的观念、态度和能力，以促使其提高行政效率。通过问责约束和激励公务员以提高其工作效率，并进而提高政府的绩效。四年多来的电视问政实践表明，电视问政的形式不断创新，环节不断调整，依托此平台改进政府机关工作作风、提高办事效率的做法真实有效且效果明显。武汉市政府“坚持从群众最不满意的方面着手，从群众反映最集中的领域改起”的做法得到肯定，而这种依靠群众、依靠社会各方力量提高治理城市能力和水平的做法起到了正面效果

二、武汉电视问政对制度修复发挥的作用

（一）电视问政促进了对现有制度漏洞的修复与改进

制度的运转更是累积的过程。制度最开始往往有不完善的地方，但政治制度是在运转的过程里逐渐完善起来的，制度的漏洞也需要足够的监督作为才能逐渐暴露。选出合适又有代表性的问政问题，是治庸问责的突破点，也是选准所需修复监督制度漏洞的第一步。在过去，地方政府内部长期存在一种说法，即“大错不犯，小错不断”。只要不出现重大失误，即使不升迁也能平稳工作到退休，这种为官不为的现象集中表现为庸、懒、散现象。武汉市治庸问责办搭建由特邀监察员、行评代表、党风政风监督志愿者、新闻媒体记者等参加的暗访组，重点对因干部“庸懒散”和不作为、乱作为、慢作为等行为导致整改不力、久拖不决的问题进行暗访，共组织各类督查950余次，发现问题900余个[9]。纵观几年来的电视问政活动，问政主题主要集中在四类问题上：一是食品安全监管、社区建设和养老服务、湖泊保护与污染治理等民生热点问题；二是违法建设整治、中心城区与新城区结合部的脏乱差等城建和城管问题；三是公务活动奢侈浪费、选人用人不正之风等党风政风建设问题；四是工业、服务业和建设工程项目审批流程、减少审批事项，新城区园区规划和建设的水平等优化投资发展环境的问题。可以说，这些问题集中暴露了制度运转中因各方面原因长期存在的漏洞，而通过电视问政，不仅暴露问题，还倒逼有关部门作出整改，是一种促进漏洞修补的强制做法。这种做法的好处还进一步体现在调整政策和立法上。例如，武汉存在的沿湖违建，向湖体排污等问题被多次曝光后，武汉市政府研究出台了《湖泊保护条例》和《武汉市三边管理规定》等，而相关法律法规和政策的出台，使政府部门在今后遇到同类问题时有法可依。

（二）电视问政很好地调节了政府与社会的制度关系

电视问政修复了政府与社会的制度关系。改革开放以来，地方政府与社会之间的关系积累了较多矛盾，政府与社会之间关系变得紧张。地方政府转变的方向不仅受到经济发展目标的引导，同时还要维护社会和谐稳定，两项工作表面上不存在矛盾，实际上却经常出现冲突，比如以牺牲环境为代价发展工业却影响了民众的生活环境，为改善市容而改造城中村却带来强制拆迁问题，为追求GDP增长而造成了社会收入的贫富不均。这种种问题出现后，政府部分单位一方面要追求业绩，一方面又要自我约束和监督，就难免会顾此失彼，出现一些隐瞒问题、忽视矛盾的心态和做法，使社会监督的制约作用大打折扣，久而久之便成为一种不合理的“常态”，最终导致政府与社会的制度关系失调。

电视问政通过引入舆论监督等制度，在外部形成舆论压力，促进政府与社会的沟通，缓和政府与社会之间矛盾。通过电视问政，政府在内部自我加压，并将监督的評论和打分权力交给社会和媒体，体现出对非正式制度进行整合以求自我完善的魄力和决心。过去，许多地方官员的思想仍停留于传统的“官民思想”观念上，其行为表现是办事态度差、办事效率低和不积极履行责任。电视问政后，社会对官员监督变得更加容易，有足够的机会表达利益诉求，可以让官员意识到手中权力来自于人民。从电视问政中可以看出，官员对公民的诉求反应越来越快，被问政的官员从一开始的冒冷汗，回答不出问题，到后来的思路清晰地解释原因、叙述工作思路和承诺期限，这表明过去的“官民不对称”理念已经在逐渐发生转变。另外，电视问政还可以发挥向公民解释政府工作内容和政策，消除公民对政府的误解，得到社会的理解和支持，这对于构建政府和社会的和谐关系同样重要。比如在一次电视问政中，有市民反映武汉新洲柴泊湖岸存在沿湖边违建情况，经过督察员的调研了解到，建筑实际上建在法定的湖岸线外，并没有违反相关法律法规。这个例子说明，政府与社会之间存在因沟通不畅而产生的误解，可以通过公开管道消除公众疑虑，缓和政府与社会之间的矛盾。

（三）电视问政一定程度上校正了制度运转的不力

电视问政之后的督办和问责对于恢复制度有效运转发挥了实质作用。围绕电视问政曝光的问题，相关责任单位就各自承担的整改任务逐一细化，明确整改的目标、措施、时限，并通过新闻发布会的形式进行反馈。几年来，共有16名市领导、41名责任单位主要负责人先后作出整改承诺[10]，有效激发了政府各单位的主动作为、责任担当意识，这就使导致制度运转不力的阻力大为减少，而动力则明显增加。以2013年为例，五场电视问政结束的次日，有关机构立即召开电视问政曝光问题整改督办推进会，对电视问政中暴露的涉及33个方面90个典型问题逐一进行梳理分解，向相关责任单位发出督办函[11]。同时，武汉市人大、市政协、市委督查室还对各单位的调查回告进行联合审查，提出审核意见督办整改。电视问政之后的严肃问责也是推动问题有效得以解决并确保问政不流于形式的重要手段。2013年全年武汉市共有包括厅局级、处级和科级及以下干部一百多人被问责，部分被给予了党政纪处分，对于问题整改不到位的，也追究了相关责任人的责任，还不定期组织对各承诺单位整改、调查、问责情况进行回访和评估，凡存在消极应对和整改措施不落实的，会再次严肃追责问责。2014年，武汉市政府还首次将电视问政现场满意度测评计入对各责任单位的考核总成绩，并现场公布最终结果[12]。通过以上强力措施，电视问政的效果不仅在问政现场集中体现，而且在问政之中持续释放，并形成了一种惩前毖后、自律自觉的校正氛围。

三、武汉电视问政对制度发挥修复效用的深层机理

立足于制度修复的角度，电视问政的发展过程及其深层机理可以从理念实践、制度整合、参与机制、和问责处理等层面加以考察。

第一，从理念实践上来说，电视问政以直面问题为导向，以全社会参与、评说、监督为基本形式。在搜集问政问题方面，问政组织者在全市范围内海选市民代表组成考评团，通过电视、广播、报纸、网站、热线电话和网上微博平台等途径，广泛征集市民的意见和建议，随时受理群众投诉。在问政环节策划方面，以市民为主体的问政代表既要参与发问、表决，又提出意见、建议，还邀请相关专家作为特约评论员参与分析并探讨对策，充分发挥电视媒体作为群众、专家与问政对象三者之间对话的平台作用[13]。在问政效果确保方面，以解决问题为最终目标，通过电视问政，使职能部门正视问题、承诺整改，也促进群众进行理性反思和自我约束，以最大限度地形成共识，共同推动各种问题的解决。

第二，在制度整合方面，电视问政实现了正式监督制度与非正式监督制度相互促进。电视问政最初是在武汉市委书记和市长推动下举办的，在形成常态后由武汉市委督办，建立了市人大、市政协、市治庸问责办三方联动的督查机制，各部门要实现信息共享和工作联动，各有侧重开展督查。问政之前，市治庸问责办负责搭建由特邀监察员、行评代表、党风政风监督志愿者、新闻媒体记者等参加的暗访组；问政之中，暗访组重点对因干部“庸懒散”和不作为、乱作为、慢作为等行为导致整改不力、久拖不决的问题进行暗访；问政之后，市人大、市政协负责搭建由人大代表、政协委员等组成的多个督查组，通过法律监督和民主监督，督促检查被曝光问题的整改情况，并监督检查相关部门改进作风、履职尽责的情况。总体上看，电视问政的形式使原来各自为战的监督力量在纪委推动下，协调地行动起来，取得了原来分散条件下所没有的效果。

第三，在参与机制的层面上，电视问政实现了政府、媒体、民众三方的参与与深层互动。电视问政的参与人员主要分为问政嘉宾和问政团两种。问政嘉宾来自市委市政府、各区党委政府，以及相关部门的领导。问政团由党代表、人大代表、司法界代表、政协委员、学界专家、媒体代表、市民等组成。每年年初由市纪委通过各方征集电视问政的备选问题，问政的题目通常通过人大代表、政协委员、市长专线、市信访局、市监察举报投诉中心、武汉行风连线（行政投诉）、媒体以及以万人电话抽访等多种渠道广泛搜集。确立问题后，纪委邀请各方监督主体召开部署会，研究电视问政的思路和设计，确定问政问题和参加单位，再将研究好的方案交给电视台进行策划和准备。电视问政中所讨论的问题皆由人大、司法和政协成立的调研小组进行问题调查和分析，并派督察员暗访并协助媒体进行记录短片的拍摄。各个单位接到参加问政的文件后，要进行认真准备，而且其问政结果要接受考评。问政现场，媒体主持人介绍参与人员、反馈上场电视问政后的情况、宣布问政主题、由问政嘉宾介绍情况，播放暗访记录，向问政嘉宾进行提问，并对他们的回答以举牌和投票的形式作出评价，学界专家也将提供建议对策。除了问政现场，还包括微信、微博、手机客户端和热线电话等四种场外参与方式在问政時进行互动参与。微博等参与内容在电视下方滚动播出。并且对电视问政期间大部分投诉建议都进行了处理和回复。武汉市电视问政将本来相对孤立的监督制度连接起来，并使各监督主体参与进来，需要一个完整的整合机制。在电视问政中人大、司法和政协代表发表建议和意见。制度内监督主体之间相互配合，加强了各监督制度主体之间的互相联系，从而平衡了制度内监督主体的权力关系。

第四，在问责处理方面，电视问政主要突出个人追责和整改措施两方面。党委纪委不仅对违规违纪行为进行处理，同时对监管不到位行为的负责人也进行处理。在个人追责上，党委和纪委监察厅对有关负责人进行处理的主要方式有：对下级纪委没有落实监管的责任人进行诫勉谈话、批评；对违规行为和未尽责任等行为进行警告处分和行政记过处分；对严重违纪行为进行组织调查或免职调离等处理；对绩效考核分数低的地区，上级党委对下级党委书记进行谈话等。在整改措施上，节目中问政嘉宾承诺的具体政策基本上得到了快速的处理。较为长远的影响主要体现在政府对相关部门职能和政策进行了调整，比如将工商管理局和质量监督局的食品监管职能并入食药监，改变过去因为部门职能重叠交叉所带来的管理不力问题。

四、对武汉电视问政的若干思考与建议

（一）电视问政对制度修复的局限性

从总体上看，电视问政对政府职能部门及其履职行为的确可以发挥强力监督作用，对制度修复也有较大的正面效用，但电视问政这种形式还存在一定的局限性。

一是电视问政虽然促进了局部问题的快速解决，但无法消除大量存在的类似问题。对曝光问题的及时处理是电视问政能起到作用的地方。电视问政在每一场都会反馈上一场问政的处理情况，而且问题处理的效率很高，基本上很多问题在当天就可以得到解决，包括连夜拆除违章建筑，退还多收费用等。然而，电视问政中所质询的问题只是众多社会难题中极少的一部分，在日常生活中，如何同样有效率地解决市民投诉，就是制度的长期健康运转问题。比如，电视问政中普遍提到的环境保护、食品安全等问题都需要从总体上调整政策，并经过多方共同的长期治理才会见效。因此，将所有的责任推给一两个责任人，媒体一味追求“眼球效应”和收视率，难免将一些特例或个性问题加以放大，以偏概全，反而会忽视整体问题的根本解决。长此以往，电视问政就会逐渐丧失最初的效果。电视问政中提到不按规章办事、管理失职的问题，虽然在电视问政的平台上得到有效解决，但是如何从根本上减少甚至杜绝这些问题的发生，就需要从最基本的制度建设着手。

二是电视问政常常表现出对问责问题的解决具有急功近利和过分承诺的缺陷。电视问政中经常出现“马上就办”的话，而对解决的方式又往往存在过分承诺的问题。部分电视问政节目往往会以现场直播的压力逼迫领导干部现场表态承诺，忽略了行政实体、程序正当和依法行政原则，让“马上就办”冲击现有制度，形成不可复制的“特事特办”现象。实际上，在诸如乱收费、玩忽职守等小问题上，是非常容易迅速解决的。然而在一些修路、建设大型公共设施的问题上，被问官员如果迫于现场压力而轻易给出承诺，就不符合依法行政的原则了。事实上，公共基础设施建设涉及到政府财政预算、科学论证和集体决策的过程。在电视问政现场轻易给出这种承诺容易造成决策失误，反而造成更多的资源浪费。过分承诺不仅不能使制度发挥其应有作用，反而助长了拍脑袋决策的风气，最终的结果似乎是在试图修复制度之时又破坏了一部分制度。

三是电视问政缺乏发挥长期效用的行政机制及动力。电视问政毕竟只是一个孤立的机制，缺乏配套的对接制度，电视问政是在短时期内大量集中政治、行政权力资源进行强制问责。在一定程度上是“杀鸡用牛刀”，解决挑选出来的问题容易，而更多的无法被选中的问题似乎既没有形成长效解决机制，也缺少资源来解决。而且，问题不是简单的解决一个就少一个，而是新老问题交替重叠出现。当前，电视问政的推动者是地方政府的领导高层，效率因而得到保证，但一旦缺乏地方集中的行政权力的支持，电视问政即使持续进行，恐怕也会失去其应有的效果。电视问政没有法定的权力机构进行主导，就无法保证形成一种常态稳定的机制与动力。

（二）对电视问政的改进建议

电视问政是在修复监督制度并使之更有效地运转方面的一种成功实践，如何使这种问政机制更趋完善，并成为促进制度健康运转的一种有效形式，可以从以下方面着手。

1.深化制度对接，更有效地修复制度。一是尽量避免被动问政。只有明确政府各部门的职责，最大程度地履职尽责，才能尽可能减少被曝光、被质询的机会。将责任落实到各部门和个人，建立完善的规章制度。完善财政预算体系、管理规范和考评体系以及个人的工作细则和奖惩制度，这样才能使各部门在规范下办事，政策和命令才能得到良好的落实。二是健全监督体系。建立常规监督机制，提高人大监督、民主监督和司法监督在日常监督中的比重，合理运用监督制度。通过完善监督过程，改变过去只重事后监督的惯性，加强事前监督和事中监督建设，通过教育、规范和控制，从源头上遏制不正之风。三是修复质询听证等基本制度的功能。我们常说拍脑袋决策缺乏科学性，只有在决策中引入多方参与，对现有政策效果积极反馈，不断修正，才能促进科学、民主地决策。

2.扩大公民参与权，提升参政水平。一是培养公民的参政能力。电视问政中公民对政府提问就是参政议政的能力与技巧的实践，这种能力与技巧只有在与政府的互动中才能培养起来。政府与社会如果长期不互动，就会造成公民非理性地表达自己的诉求，而公民只有在长期的参政实践中，才能学会参政议政的有效技巧。因此政府应该有意识地引导公民参政议政的行为，这样才能使公民有序、理性地进行政治参与。公民也可以在参与中理解和支持政府的工作。二是建立公民参政议政的常态机制。公民参与不是一句空话，不能只有到了电视问政上，公民的问题才能得到回复，诉求才能得到解决。只有在政府每个部门和个人都对公民的问题高度重视，认真处理公民的意见，并长期保持下去，才算建立了公民参与的常态机制。

3.通过网络新媒体等新技术整合，构建更加便捷、高效的问政平台。电视问政是一个政治制度与技术结合的实践案例，但是，电视媒体如今已经不是最高效和最便捷的媒体平台，以电视媒体为主体的问政形式，虽然取得了很大成功，但也存在电视收视率低、参与群体代表性不够广泛、问政间隔周期长等不足。这些问题可以通过整合网络新媒体技术加以改善，比如电视问政中通过微博、微信和手机客户端方式与市民互动，就是网络技术与公民参与的结合。新媒体技术可以克服一些公民问政参与客观条件上的不足，甚至有超越电视媒体的诸多长处。因此，政府要推进电子政务建设，运用日新月异的新媒体技术尤其是移动互联网技术与公民互动和沟通。总之，只有技术与制度的完美结合，才能为制度的运转增添新的生命力。

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（责任编辑 文 格）