中美大学章程的比较研究

刘灿灿

摘要：大学章程是大学的基本法，在大学规章体系中处于顶层地位。大学章程是大学办学和管理的纲领性文件，为保证大学正常运行，主要就学校职能、办学目标、校管理体制的构建及运作等基本问题作出全面规范的回答。大学章程伴随着大学的建立和兴起，是大学成为独立法人的必备条件，也是合理处理好大学内部成员利益相互关系，社会、大学和政府的地位关系的重要依据。文章通过比较中美大学章程在法律地位、制定程序和章程内容上的差异，提出中国大学章程存在着制定内容和程序上的科学性、实施过程中效力性的隐患。

关键词：大学章程；制定；实施

一、中美章程的比较

（一）章程的法律地位比较

在西方大学的发展历史当中，往往是先有了大学章程，被予以通过之后，才有了相应的大学的建立与兴起。美国的大学章程是由国会或者州议会先法律上认可，也正因为此，美国大学章程具有崇高的法律地位。“一些美国大学章程经过不断的修订和完善，甚至成为美国一些州的教育法的条款。”斯坦福大学，最初源于1885年11月颁布的“创始基金”，该文件被加州立法机关通过之后，才正式着手建立大学。因此，“创始基金”是斯坦福大学章程的雏形，拥有加州议会所批准的法律效力。“美国联邦政府和州政府规定，大学与政府均不能单方面修改或撤销章程”，著名的“达特茅斯学院案”很好地解释了美国私立大学章程的法律地位。1816年起，新罕布什尔州政府通过三项立法变相修改了达特茅斯学院的章程，成立“达特茅斯大学”，此举引发了学院董事会的强烈反对，认为州的立法对学院章程的改变，实际上是对学院的法人身份进行了改变。最高法院对章程进行了解读，认为“达特茅斯学院章程是受宪法保护的合同，而章程所载明的学院的权利因为州政府的立法而被强行削弱”。因此大学章程界定了政府和高校的关系，具体表现为一种契约性，政府在对高校宏观调控之余，高校也有自身独立的法律地位。

在中国，1995年开始实施的《中华人民共和国教育法》清晰地指出：“设立学校及其他教育机构，必须要有组织机构和章程”，并且强调“学校及其它教育机构按照章程自主管理”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，开始为大学章程的建设提出要求，到2011年11月28日发布的《高等学校章程制定暂行办法》和《2013年至2015年部委所属高校章程建设行动计划》，已经明确了目前国家大学章程建设的时间期限、具体任务和要求。这些都是我国大学章程建设的政策性指导。

然而这些诸多的法律法规条文，均对建设大学章程提出了要求和其在学校管理中的地位，而在整个法律管理体系中具有怎样的法律效力未能详尽说明。此外，在现有的章程里虽然对学校的内部成员之间的法律关系有所涉及，但怎样处理好这些法律关系，大学章程很难作为评判的依据。如清华大学章程十六条规定了学生和教职工各自的权利和义务，但学校、学生、教职工等发生利益冲突之时，有怎样的规定条文和机制给予保障，未能详细说明。其次，在与政府的关系上，政府对大学内部管理的参与和管理权未能解释。因此，在大学独立的法人地位与行政力量的博弈中，没有明确的章程条文作依据和法律地位的保障，大学往往是妥协的那一方。

（二）章程制定程序比较

美国高校，董事会均是学校的最高权力机构，是学校的法人，大学章程的设计和制定也由董事会直接决定 。美国大学章程的制定遵循严格的程序，总是学校先列出提案，报批董事会后，经至少三分之二的董事会成员投票同意之后，再由权力机构审核后，最后向社会公布。因此，美国各大高校的大学章程都可以通过它们相应的学校网站查询到。同时，为应对各种条件的变化，大学章程变动的频率也很高。

中国大学章程的编制与修订，也有着自身的特色。北京大学章程第九章附则的五十四条提出“要经学校教代会讨论、校务委员会审议、校长办公会议审议、校党委审定后，由校长签发，报上级核准”。同时在五十五条提出“建立学校章程委员会，享有对章程起草修订，组织实施，解释和监督的权利”。相较美国大学章程制定程序，中国大学章程在内容上并未对程序怎样实施进行详细的说明，只简单说明了制定参与的部门。各个部门参与的人数，决议通过的人数比例，提案提出前的准备工作等都未加以说明。因此，在今后大学章程的实施编写修订过程中，缺少具体的数字依据，是否会带来编写条目科学性的问题，有待商榷。

（三）章程内容比较

大学章程的内容主要包括“学校办学宗旨、内部管理体制、教职工的权利和义务、学生及校友的权利和义务、经费资产和财务制度、社会服务与外部关系”。中美大学章程在内容组织结构上还是有着很大的差别的，各有侧重点。杜克大学的章程，篇幅占总体79.9%，同时将学校的董事会、各委员会、大学官员、校长、教务长、执行副总裁、卫生事务校长等的义务与职责范围都具体指明了。清华、北大章程侧重对校党委、校长、学术委员会和监察委员会的职能阐释。美国大学章程里管理机构各项条目多关注事务性的一些权利，非常具体化。中国大学章程对管理机构体制的叙述侧重于一些纲领性的条文，比较笼统。此外，中国的大学章程相较美国，在大学的职能和办学宗旨目标上花了大量的笔墨，作为章程的开头，可以清晰地感受到大学的责任所在。而在教职工、学生、校友的权利和义务上，美国的大学章程主要体现于学校的各个组织机构中，在这些组织里，他们应该得到怎样的权利，履行怎样的义务，在教学、财务、管理、卫生等方面作出了说明，条目分散，而中国的大学章程主要侧重总结性的描述与归纳，比较抽象。

二、中国大学章程存在的隐患

（一）制定过程中的缺失性

大学章程在制定过程中存在着形式和内容上的缺失性。在内容上，权力运行中，学生、教职工的地位未能很好地体现，同时未能界定好政府官员在大学权力运行中的角色，因此大学和政府的关系就显得非常微妙，行政力量、党委会在大学章程中的地位还是很高。在章程的表述中，多为一些抽象的说明，具体在学校各项事务中，各个部门机构、教师、学生、管理人员的参与比例和职权范围未能详细说明。另外，章程大都千篇一律，未能形成自身的大学特色。而在形式上，外部立法未能给予内部章程明确的法律效力来源，没有内外的相辅相成，大学章程很有可能就会流于形式。再加上，章程制定者类型小、范围窄，制定过程在章程中也只是草草说明，降低了成文的科学性。

（二）实施过程中的缺失性

认识的不到位是章程实施过程中面临的最大挑战。首先，高校领导层和利益相关者，对章程的重要性认识不足。在西方，章程先于大学产生，是大学办学的指导，而在中国，高校的章程建设进度缓慢，领导层对其缺乏重视，因此办学过程中出现的各种问题都缺乏原则性的指导。其次是政府的认知不足。尽管政校分离，去行政化的议题一直是热点，但是政府对高校自主权的实现向来都是阻力之一。虽然国家、政府将建设大学章程提上日程，并给了时间限制，但是行政命令显然没有法律条文来得更正式和稳固。最后，是民众的认识不足。社会上缺少对大学章程建设的关注，有限公布的大学章程也很难在社会上引起讨论的热潮。学生作为高等教育的消费者，也未能认清自身在高等教育中的地位，缺乏对学校建设大学章程的热情。

当然，近几年八校建立起大学章程，以及北大、清华为首的各大高校陆续出台的大学章程，可以说进程加速了，前景是美好的。但是，章程是否真正能承接起它所起的功能，仍有待考证。

参考文献：

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