司法权介入行政处罚实施权的价值正当性分析

宋宁婕

[摘 要]《行政处罚法》实施以来发挥了良好法治作用，但在实施主体上也存在一些问题，本文以价值正当性分析入手，从人权、权力制衡、法治国、程序正义和国外法律实践等方面论述司法权介入到行政处罚实施权的合理性，以期提高行政处罚的实施水平，完善依法行政。

[关键词]行政处罚实施权；司法权；价值

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）04 — 0081 — 03

经过近几十年的发展，我国行政部门法取得了较大发展，《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政强制法》、《行政诉讼法》相继制定出台，其中《行政处罚法》自颁布施行以来总体上取得了良好法治效果，对制裁行政违法行为，规范行政处罚程序，维护社会稳定发挥了巨大作用，但也存在一些不足和问题。从长远看，对违反公共秩序的行为进行行政处罚的机关应不再仅是行政机关及其授权组织，法院等司法主体成为行政处罚制裁机构有其价值必要性，有利于行政法治的实现，提高行政处罚的法治水平。

一、当下我国行政处罚实施存在的问题

行政处罚权与民众生活息息相关，如何罚，怎么罚掌握在行政主体手中，行政处罚实施实践中存在一些问题：一是实施主体过分分散。《处罚法》规定行政机关和其授权组织拥有行政处罚权，同时又规定，可以在一定条件下委托其他组织实施行政处罚，因此不仅是行政机关，行业协会、企事业单位，甚至政府组建的临时性综合机构、高校、图书馆等等都拥有了一定的处罚权，处罚名目五花八门，依据形态各异；二是实施处罚种类、幅度界限模糊。《处罚法》只笼统规定了处罚的种类，实践中以行政罚款最为常用，但有滥用的情况，行政罚款被当做“包治百病”的灵丹妙药，甚至是部门、单位创收的重要来源，“钓鱼执法”、“养鱼执法”、“罚款包月套餐”等屡见不鲜，由于处罚幅度、种类边界模糊，出现了各式的“态度罚”、“人情罚”、“关系罚”；三是依照法律规定程序办事上执行力度不够。《处罚法》有明确的处罚程序，但实践中不按规定或不执行程序的事件屡有发生，比如在济阳县仁风镇西张村的赵某诉济阳县公安局，请求法院依法撤销济阳公（治）决字〔2008〕第409号行政处罚决定书一案①中，被告县公安局在处罚决定作出前未履行告知义务，使原告丧失了陈述和申辩的权利，且公安机关未复核，就作出了对原告处以行政拘留4天的行政处罚决定，侵犯了赵某的合法权益，这是明显违反程序办案的结果；四是监督机制乏力。我国现有监督机制为行政监察、行政复议和行政诉讼，其中监察和复议属于行政机关内部监督，由于上下级之间存在千丝万缕的隶属关系，有些部门、单位复议机构不独立或没有复议机关，监督效果较差，而法院作为外部监督，属于事后监督，只能受理某些具体行政行为案件，监督范围有限；五是行政处罚执法队伍素质参差不齐，对法律、法规的理解能力有异，也造成处罚效果千差万别。

二、厘清行政处罚实施权和司法权的关系

行政处罚实施权属于行政处罚权，具有积极性、主动性、效率高、扩张性的特点，是指行政机关和有授权的公共组织依法对违反了行政管理秩序的行政相对人适用特定种类行政处罚的权力，其行使遵循特定行政程序，是对特定违法行为的制裁。

司法权具有中立性、被动性、终极性，有广义狭义之分，广义上包括审判权和裁判权，狭义上主要是指裁判权。②本质上来说，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁判权。我国宪法虽未明确承认立法权、行政权和司法权三权分立，但规定了三权由立法机关、行政机关、审判机关和检察机关分属。

行政处罚实施权是行政法上的手段，司法权是司法运用手段，从行使制裁权角度来说，行政处罚和司法制裁具有共通性，都是对实施了违反管理秩序的行为相对人的惩罚，二者并不存在绝对界限。

三、司法权介入行政处罚实施权的价值因素

（一）人权保障观念

人民主权是各国宪法确认的基本原则，能否正确平衡公益与私益是当今行政法面临的主要任务之一，在二者的关系平衡中，“占首要地位的不是国家利益，而是人和公民的权利和自由。”①公权和私权间具有相互消长性，公权的强度、范围越大，私权的强度、范围就越小。“尊重和保障人权”入宪，是我国法治发展的里程碑，但我国长期受“行政至上”传统观念影响，重视行政主体和行政权的主导作用，“官本位”思想仅把行政相对人看做是管理的对象，而非服务的对象，实践中凸显了其作为最能满足行政效率的制裁手段，对行政违法行为的纠正效果，但忽视了对相对人的权利保障，比如上文中提到的赵某诉济阳县公安局案中，原告报案是5月18日，公安局行政拘留的处罚决定也是同日作出，对于最能体现人权的人身自由权，效率的高效不能代替权利的保护。另外，实践中，有些公安机关会将拘留裁决权“下放”，或者是与其他职能机关搞“协作”，允许其他职能机关挂“公安办”、“公安室”的牌子，无论是权力“下放”还是“委托协作”，都有悖于法律原则，且有滥权的可能，也不

是对公民人身自由权的尊重。

司法权被称为是“权利保障的最后一道屏障”，说明它对人权保障的重要性，法官拥有了作出诸如行政拘留、重大资格管控、重大金额罚等的权利，对于当下的、个案中的行政不当和行政违法的控制来得更加直接，且司法性的裁决更具有说服力，减少处罚的随意性，节约处罚纠正的成本，利于人权保障，建设公民社会。

（二）权力制衡

现代意义上的权力分立理论首创人为洛克和孟德斯鸠。洛克在他的《政府论》中提出了两权分立，孟德斯鸠在此基础上前进了一步，明确提出三权分立，并融入了制约平衡思想，“一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力，一直到遇有界限的地方才休止。”②权力制约的有效办法之一就是分权、权力制衡。俄罗斯学者列维尼提出，“分权本身是国家法律制度体系……某一机构有对抗另一机构的能力，阻碍另一无权机构代替自己执行决定。”③“在权力不受限制的社会制度中，发展趋势往往是社会上的有实力者压迫或剥削弱者。”④限制权力，一个途径是监督，依据现行的行政法制监督制度，监督单位主要是行政监察机关、行政复议机关和司法机关，以事后监督为主，事前、事中监督几乎没有；救济程序主要是行政复议和行政诉讼，但复议基本上是有集体不罚个人，有具体实施人员不罚主管责任人员，对“自家人”的制约监督力度易打折扣；法院的监督遵循不告不理的司法程序，主要审查具体行政行为的合法性问题，无法及时有效地监督行政执法权，追宄责任也只是针对行政执法主体而不是行政执法人员，很难对现有实施主体起到震慑作用。

引入新的制约主体，司法权介入，一方面补强我国司法权偏弱的现实局面；另一方面约束行政权力，利于权力制衡。法官对某些类行政处罚享有决定权或作出处罚前予以监督，一是对行政主体实施处罚本身就是制约，能从侧面激励行政主体提高执法能力和水平；二是司法权的严谨性、中立性以及法官的专业法律知识为行政处罚的裁判提供有效保证，如拉德布鲁赫所说，“行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者。”⑤

（三）法治国思想

法律制度的产生、运行，其背后总会有蕴含某种价值指向的理论为其提供支撑和指引。我国在向法治国家迈进的过程中，曾深受前苏联“行政命令管理体系”观念的影响，所谓“行政命令管理体系”，其核心特征是以党的命令、行政命令甚至个人权力施令代替了法律去组织、支配国家权力的运行，“开辟了恶意使用权力、恣意、主观行为，道德感弱化，法治被践踏的空间。”⑥这会导致产生官僚主义和法律虚无主义，使行政权独大。

经过这些年法治国思想的宣扬，行政权力日益走上了行政法治的道路，比如相对集中处罚权的设立，其设计价值就是为了解决多头执法、职责交叉、重复执法、执法扰民等问题，提高城市管理的效率，提高行政执法水平；比如近年针对行政处罚裁量权的实施，各地陆续出台了细化的措施，2007年山东省政府就下发了《关于开展规范行政处罚裁量权工作的意见通知》。这些措施改善了行政处罚实施的环境，提高了依法行政的程序化水平，但在实践中问题也有暴露，比如相对集中处罚权这一跨部门综合执法体制，破坏了职权法定原则，出现了横向上权限随意扩张、纵向上权限下移无据等权力配置难题，且法律相关制度跟不上，导致法律保障缺失。“规制规范是法律的最早、最主要的样态，也是组织规范、根据规范不可或缺的配套规范，如果没有了规制规范，行政机关就等于取得了毫无拘束的授权，极易导致权力滥用和权利受损。”⑦比如在2013年《河南省企业工资集体协商条例（草案）》中曾规定，老板无正当理由却始终不给员工加薪的，将面临最髙一万元的罚款。郑州市出台的《城市公共交通条例（草案）》中有一项规定在公交车上经车长反复劝说不给老人让座，除可能“拒绝搭乘”外，还可能面临50元的罚款。类似规定的出台，主要原因也是在于缺乏有效规制，行政处罚裁量任意。

法治国理念中，司法权最能体现法律精神，司法权介入行政处罚实施权，一是通过司法的裁判能够定分止争，在惩处违法犯罪的同时，救济相关主体的合法权益，化解社会矛盾，维护社会秩序；二是通过司法程序发现和满足社会发展的需要，从司法角度依托法官的社会洞察力，应对社会发展中出现的新问题、新情况，以妥当的司法判断，可以为社会沿法治轨道发展明确行为边界；三是对行政处罚实施边界进行有效规制，减少裁量权的使用随意性。

（四）程序正义

英国有句著名的法谚：程序是法治和恣意而治的分水岭。程序违法不仅是指违反了法律规定的程序，也指违反程序应遵循的基本原则。程序具有独立价值，程序正义是行政处罚作出的必经步骤。但在实践中，长期存在着“重实体轻程序”的问题，行政处罚往往将实体结果的正确作为衡量程序正义的唯一价值尺度，对程序执行重视不足。比如在叶某诉某市卫生局和某区卫生防疫站案中，被告某市卫生局和某市某区卫生防疫站组成食品卫生检查组对辖区内食品摊贩进行食品卫生检查，发现原告个体摊主叶某销售过期变质酱油，即当场共同对叶某作出处罚决定：立即停止销售并销毁过期酱油及罚款1500元。叶某不服，向法院起诉，要求撤销处罚决定。①本案从处罚结果看似乎并无不妥，但根据《行政处罚法》第33条的规定，处罚1000元以上应走一般程序，不能当场作出。所以该处罚决定依然是违法的，应当予以撤销。

《处罚法》在一般程序的规定中，提到对应当给予行政处罚的行为，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。但因为调查取证后的处罚实施权还是在行政机关手中，处罚作出的决定就有了“自己当自己案件的法官”的嫌疑。另外，《处罚法》规定行政机关作出行政处罚决定前，当事人享有被告知的权利，从处罚实践看，有些处罚有告知，有些处罚没有告知，对于没有告知的行政处罚，复议机关、诉讼法院大多予以默认，并不会以未告知来撤销行政处罚。但是告知作为行政机关的义务，理应得到执行，唯有此，才能尊重当事人的知情权，才能使行政相对人为维护自身利益进行陈述和申辩，否则《处罚法》规定的陈述、申辩权也就成了摆设，所谓“程序先于权利”，没有程序，权利也就无从谈起了。

司法权是最注重程序的权力，司法权介入行政处罚实施权，会让行政权力的行使更加规范，实现程序正义；法官所形成的法律素养和职业规范，按规定程序作出处罚，避免因程序违法、程序不当带来的利益减损，毕竟程序违法更需要纠正，从长远看纠正是需要成本的，无论是申请复议还是行政诉讼，不仅增加了行政相对人的负担、讼累，而且耗费行政、司法资源，可谓双输。

（五）国外法律实践

司法权介入行政处罚实施权，国外已有先例。德国作为大陆法系国家，在其《秩序违反法》第35条规定：（1）违反秩序之追诉行为，属于行政官署，但依本法规定属于检察官或由法官代理其地位，个别之追诉行为者不在此限。（2）除属于依本法规定于法院管辖外，违反秩序之出发，亦属于行政官署之权限。

美国作为普通法系国家，有行政法官的制度，行政法官总体上属于行政机关，但作为负责听证和初裁的官员，他又不同于一般的行政官员。行政法官具有独立性，且在工资、任职等方面均不受所在行政机关的控制，他在正式听证程序中居中主持听证，作出初审裁决。

俄罗斯在社会转型后，哈泽德（美）认为，“在1917年布尔什维克革命后由列宁创立的公共秩序的基本原则产生了相对于英美普通法系、大陆法系以及伊斯兰法系而言不同的一个法系。”②《俄罗斯联邦行政违法法典》第三章规定：没收作为行政违法行为工具或行政违法直接对象的物品的决定、剥夺实施行政违法行为的自然人以前被赋予的专门权利的决定、行政拘留的决定、行政驱逐出俄罗斯联邦国境作为一种行政处罚措施、以取消资格为形式的行政处罚，均由法官作出决定。之所以有此规定，也是因为在俄罗斯法官独立行使职权，不被撤职，只服从俄罗斯联邦宪法和联邦法律，法官权力的中止或暂停必须遵循联邦法律规定的程序和原则。

总之，司法权介入行政处罚实施权，在学习借鉴国外已有先进经验基础上，仍要经历一个较长过程，这涉及到体制、机制、人员等方方面面，也会对行政机关的处罚模式产生影响；但从总体上看有助于提高行政处罚的实施质量，规范行政，有助于更充分的保护行政相对人的合法权益，有助于行政法治、依法治国目标的实现，任重而道远。

〔参 考 文 献〕

〔1〕余凌云.行政自由裁量论（第2版）〔M〕.北京：中国人民公安大学出版社，2009.

〔2〕姜明安.行政法与行政诉讼法（第4版）〔M〕.北京： 高等教育出版社，北京大学出版社，2011.

〔3〕胡建淼.有关行政滥用职权的内涵及其表现的学理探讨〔J〕.法学研究，1992，（03）.

〔4〕喻煊.试论行政处罚实施权运行模式的确定〔J〕.中国行政管理，2011，（07）.

〔5〕李哲范.司法变更权限定与扩大的博弈——以司法权界限论为视角〔J〕.吉林大学社会科学学报，2012，（05）.

〔6〕肖金明，冯威.论行政处罚主体制度的完善〔J〕.山东社会科学，2006，（01）.

〔7〕Л.А.Морозова.Теориягосударстваиправа.Москва Юрист 2002г

〔8〕Е.А.Лукашева.Правачеловека.ИздательствоНорма Москва2003г.

〔责任编辑：陈玉荣〕