精准扶贫开发与贫困治理转型——基于六盘水扶贫的 政策绩效考量

张绪清

（六盘水师范学院 政治与公共管理学院，贵州 六盘水 553004）

精准扶贫开发与贫困治理转型
——基于六盘水扶贫的 政策绩效考量

张绪清

（六盘水师范学院 政治与公共管理学院，贵州 六盘水 553004）

政府主导型扶贫开发是贫困问题缓解的基本动力与内在逻辑。对六盘水30年扶贫政策绩效考量发现，当下贫困类型、特征和性质正发生迅速转化，即从政府主导转向政府、社会与民众协同参与，生存性贫困转向发展性贫困，阶段性目标完成转向持久性目标建构，任务型减贫转向目标型贫困治理。在全面小康社会建设目标阶段，创新扶贫机制体制实施精准扶贫开发战略，可从贫困治理的战略模式、路径选择等做出相应政策调整促进贫困治理转型。

扶贫开发；政策绩效；贫困治理；转型；六盘水

近年来，政策绩效作为一个学术热词被频繁用于探究扶贫开发问题。从世界发展看，通过政策倾斜来实施落后地区开发是各国政府普遍采用的有效手段。政策绩效评价不仅牵涉区域政策对区域经济社会发展的影响，而且包括区域政策所带来的社会效益和成本评价，甚至有人将社会资本介入反贫困理论建构与政策绩效管理研究。时下，政策绩效评估处于“半自发性”、“盲目性”、“随意性”、“单向性”、“消极被动性”，甚至“封闭神秘性”初级阶段。“但在区域政策比较完善的国家，区域政策评价是一种法定的要求。”作为政策效应的综合体现，绩效评估多从区域经济、制度经济、公共政策、行政管理等学科展开。在深度脱贫开发与全面小康社会建设中，探究六盘水30年扶贫开发的政策绩效问题，从历史继起性与动态集成性深入剖析问题机理、演化逻辑及未来走势,这对响应国家精准扶贫开发，加快贫困治理转型具有重要的实践价值与现实意义。

一、30年扶贫开发的政策安排及问题

贵州六盘水作为国家重点开发的煤电基地，长期被强调为国家建设和经济发展做贡献，忽视基本利益诉求处于严重“抽血”状态。政策设计寄希望于“通过资源开发来带动贫困地区脱贫，结果往往是事与愿违。”在全市4个县（区）中，六枝特区、盘县、水城县3个为国家扶贫开发重点县，钟山区为省定扶贫开发重点县；共有贫困乡镇68个，615个贫困村，足见贫困面广、程度深、返贫效应强烈。

20世纪80年代中后期，国家集中人力、物力和财力在农村贫困地区实施大规模扶贫开发工作。通过政府组织实施物资资本、人力资本和社会资本等扶贫实践，有效地促进贫困缓解。总体上看，六盘水扶贫开发大致经历四个阶段。即第一阶段（1986-1993年）大规模开发式扶贫，第二阶段（1994-2000年）“八七”扶贫攻坚计划，第三阶段（2001-2010年）新世纪扶贫攻坚，第四阶段（2011年—至今）全面建成小康社会目标。

通过一系列扶贫实践，有效缓解贫困、减少贫困人口，实现贫困程度迅速降低。正是凭借国家政策“高势位”，以其理论高度、实践强度、以及多维价值向度体现社会主义制度的优越性，促进国家治理及治理体系现代化转型。然而，深入实地调研发现，基层政府、村委会组织或个人等部分扶贫主体对国家的政策认知、解读、理解不到位，从而具体执行发生走样出现“扶贫扶富”与“越扶越贫”的诡异。在贫困问题深重的基层，扶贫项目被搁置、扶贫资金被截留、扶贫政策被肢解。再加上地理位置偏远，交通基础设施滞后以及信息不对称而处于监管“盲区”，严重制约深度脱贫与精准推进。

二、六盘水30年扶贫开发的政策绩效与实证测评

1、六盘水实践

经过30年主导型扶贫开发实践，农民人均收入显著增加、贫困人口显著减少、扶贫机制体制建立、政策运用能力逐步提升。

首先、人均纯收入大幅提高。1978年，全市农民人均收入78元，1985年增到230.3元，1993年上升为545元，2000年增至1313元。2015年农民人均纯收入7522元，高出全省农村居民收入136元。其次，贫困人口显著减少。1978年，贫困乡185个占全市256个乡的72%。“八七”扶贫攻坚实施7年，由128.2万贫困人口减少至27.04万。全市贫困发生率从2010年的38.3%下降到2015年的14.95%，共减少贫困人口55.99万人。再次、扶贫机制逐步完善。在市、县、乡镇都专门成立扶贫开发工作机构，从形式到内容建立行政首长责任制，制定扶贫规划、建立党建扶贫、金融扶贫和定点扶贫。强化对口支援帮扶与中央机关、科研院所定点帮扶工作，扶贫机制体制逐步完善，基本形成产业、行业、社会“三位一体”的大扶贫格局。

2、实证测评

（1）贫困及反贫效果。30年扶贫开发实现农业增效、农村发展，农民增收基本解决温饱问题。但要在2020年取得“扶贫攻坚”的彻底胜利，并与全国实现同步小康反贫困依然是摆在穷人面前最艰难的现实问题。尽管扶贫开发成效显著，但资源价值与经济效益错位、贫困发生率和贫困深度指数较高。表2所示，经过扶贫攻坚2014年六盘水农民人均收入达到6791元，但全市仍有贫困人口50.99万占全省比重8.2%，暗含扶贫任务艰巨。

表1 六盘水农村扶贫开发工作30年政策实践概况

表2数据显示：贫困发生率由2010年的13.9%上升为19.55%，高于全省1.55个百分点，相当于全国贫困发生率7.2%的两倍。而贫困深度指数由-0.27939降至-0.28975，降幅10.36%；贵州省则由-0.23025降至-0.39914，降幅16.89%。全国由-0.27174降至-0.24910，降幅达18.83%。贫困深度指数大幅降低，折射射出贫困问题异常深重。

（2）城镇化与工业化发展协调度。大规模工业布局形成的随矿建居模式，导致工业化超前与城镇化滞后同步趋向性偏离。根据1975年H.钱纳里和M.塞奎因的城市化率与工业化率比较模型，判定城镇化与工业化的协调发展状况。按照国际上以1.4-1.5为合理水平测算，六盘水城镇化与工业化发展协调性较差。详见表3

从表3数据显示，2007年六盘水城镇化与工业化协调发展度为0.3845，不仅低于全省0.6522，更低于全国0.9702。即便到了2014年，协调度由2011年的0.6059上升为0.8180，依然低于全省0.9618与全国的1.2857。区域工业化超前城镇化严重滞后发展，计划体制下的户籍制排斥农民进城限制其自由流动；市场经济中教育、医疗和住房等社会保障缺位，同样阻碍农民市民化进程，使其过着“工作在城镇、生活在农村”的迁徙式生活。不从根本上解决“人的城镇化”与城镇的“人”化问题，城镇化与工业化协调发展就没法实现。

（3）社会事业发展及水平。2014年，全市国民生产总值1024.73亿元占全省比重11%，第二产业总产值567.08亿元占全省14.74%；生产原煤7121.68万吨，煤炭开采与洗选产值占全省676.28亿元的44.25%；发电量364.82亿千瓦时占全省21.7%。

作为贵州经济大市和工业强市，社会事业滞后经济发展反贫动力严重不足。地方院校2所，仅占全省4.08%；在校生10220人仅占全省2.21%。地方院校规模小数量少、办学层次低、人才培养模式单一、服务功能弱化早已构成区域发展“短板”。根据第六次全国人口普查数据，六盘水市每10万人中，7002人拥有高中文化程度仅占全省、全国的96.15%和49.95%；拥有大学文化程度的人，仅占全省、全国的比重为79.45%和47.08%。可见，人力资源短缺创新乏力，引智势成为脱贫开发的重要问题。医疗卫生方面，2012年该市医院164家占全省7.42%，卫生院床位9762张占全省比重7.53%。除卫生技术人员占全省8.75%与人口占比8.21%基本匹配外，其他主要指标均不及全省平均水平。社会事业发展滞后与工业经济高贡献度异质性突显，深刻地折射出区域发展协调性较差。

（4）资源利税抽走导致贫困。作为国家煤电基地，长期实施煤炭产品国家统一售价，而且低于成本价售卖维持运转。1965-1994年六盘水市的统配煤矿（含地方煤矿）、水城钢铁公司、水城水泥厂、盘江化工厂以及水城发电厂等主要资源型企业上缴国家税收总额135345.42万元。在1994年“税费制”改革前，资源型企业所获利益绝大部分上缴国家，地方几乎没有任何提留。1992年以前没有收取资源税，到1994年全市共征收资源税2857.3万元。即便资源税改实施从量计征，也难从根本上弥补地方财政损失。

研究发现，煤炭售价多次调整贵州调幅一直低于全国。1979年，全国煤炭出厂均价调增至5元/吨，贵州仅1.69元/吨；1990年，全国调增至8元/吨时，贵州仅7.40元/吨。30年来，贵州煤炭产品平均售价以3.43%幅度递增，低于全国煤炭售价平均提价幅度和原煤成本上升幅度，煤炭企业越亏越多。1995—2005的10年，煤炭资源税没有任何调整；直到2005年才将煤炭出厂价统一调增至2.5元/吨。从2006-2010年征收资源税75237万元，仅占全市税收的10.82%；煤炭行业税费收入190324万元，仅占全市总税收1049146万元的18.14%。

表2 六盘水农民人均纯收入（元）、贫困发生率及贫困深度指数

表3 2007-2014年六盘水城镇化与工业化协调发展状况

2014年，全市农民可支配收入6791元。工资性收入与家庭经营净收入占可支配收入的83.61%，而社会救助和补贴159元、惠农补贴50元比上年增长-37.5%，政策性生活补贴仅56元。可见，财政税收有限、专项补贴较少、转移支付过低折射出开发式扶贫诸多问题尚未解决，资源开发并未实现脱贫致富。

三、精准扶贫下实施反贫战略调整与贫困治理转型

当下中国，贫困农民已不可能通过自身努力改变贫困，反贫战略调整与贫困治理转型，对农民“还权赋能”增强发展能力实施精准扶贫当是长久之策而不是权宜之计。因此，可采取以下策略应对：

1、 脱贫转向贫困治理

开发式扶贫中工程性减贫负效应突显，而过于注重资源开发忽视利益补偿与农民被严重工业化。同等的发展机会，富人、能人以及村官等强势群体容易把握，弱势的农民很难从中受益存在被挤出的问题。单纯依靠政府为主体的行政管制和主导型扶贫开发可能并不足够，甚至在某些条件下会适得其反。需要积极转变思路和创新思维实现由脱贫向治理贫困转化，从管制型国家转变为治理型国家。

第一、治理理念上，政府主导下扶贫工作注重管理，强调主客体之分，即政府主导穷人被主导；而“治理”消除主体与客体的区分，强调多元主体共同参与和协同治理。第二、治理主体上，从民间慈善帮扶转为政府救助，强化政府、企业、民间组织和贫困群体一道共同参与。第三、治理方式上，由救助式、开发式扶贫转向参与式、开放式扶贫转化。在开放式扶贫中注重贫困者的能力获得，由被动反贫困走向主动反贫困。第四、治理目标上，由强调改善穷人的经济条件到贫困者发展能力提升，以及可行能力获得并消除社会排斥。

2、反贫困的战略调整

很长一段时间，鉴于扶贫工作不容易出政绩，导致部分人的积极性不高，部分扶贫资金与项目安排缺乏有效监管，富民项目被搁置、扶贫对象瞄准错位、扶贫资金被挪用抑或被截留的诡异。深度扶贫中，由开发式扶贫向开放式扶贫转变，需强化政策落实和责任追究，通过一系列的政策、资金和项目施行改变传统的扶贫模式。

创新扶贫机制体制，注重制度落地生根可采取以下策略规避政策减贫“水落船低”现象发生。第一，强化政府服务与经营政策的能力提升。给予地方政府足够的发展权、处理权和裁量权。深化扶贫开发的机制体制，加快产业结构调整与转型升级，延长生态产业链促进产业生态健康发展。第二、强化贫困者的可行能力获得。扶贫从数量到质量、由速度到效益、由规模到品牌的提质增效转型发展，亟需增强贫困者反贫能力提升阻断贫困代际传递。建立生态产业链与产业生态链，扎实推进城乡一体化互动发展。第三、强化反贫制度化、法制化进程。确保扶贫政策稳定性和延续性，规避人事更迭“人亡政息”现象发生。

2、 贫困治理转型

脱贫攻坚阶段，贫困特征、类型和性质正发生“历史性转变”。由绝对贫困向相对贫困转化，由各部门、行业分散帮扶转向集中帮扶，由“输血式”扶贫转向“造血式”扶贫，由政府主导扶贫转向政府、社会以及产业协同推进。因此，亟需从三方面实施反贫战略调整，强化贫困治理与治理能力现代化转型。

第一、从外部性政策规划向机制体制建设转化。针对矿区贫困、阶层贫困和制度贫困强化反贫制度供给，通过政府与市场“两只手”共轭协整，确保穷人的基本利益不受损。第二、从政策供给向制度创新转化。强化扶贫制度性转型，政策供给务必做到“六个”精准。即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准，对症下药精准、产业扶贫精准、靶向瞄准精准，真正治穷病、拔穷根啃掉“硬骨头”。第三、由开发式扶贫向开放式扶贫转变。注重政府、市场、物资、技术以及居民参与，以开发带开放、以开放促开发，在开放与扶贫辩证统一中发挥社会、产业和政府的多元组合力量进行贫困治理。

四、结语

农村贫困作为一个成长发育型的现实问题，扶贫攻坚亟需国家及时做出反贫战略调整促进贫困治理转型。减贫既是国家治理的重要内容之一，也是国家治理及治理体系现代化的应有之义。积极响应国家扶贫开发顶层设计，扎实推进精准扶贫与贫困治理实践。吃透文件精神大胆创新，可从从宏观审视贫困规律与演化逻辑，再从微观层面展开政策聚类、问题识别等综合性研究，创新扶贫机制体制的理论与实践，期待着学界、政界以及社会各界与百姓一道共同努力。

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（责任编辑：李 健）

国家社科基金项目，编号：12XJL013；六盘水市哲学社会科学基金项目，编号：lpsskl-2014-07；六盘水师范学院科研基金项目，编号：Lpssy201301阶段性成果。