推进基层协商民主制度化的必要性及实践路径探析

周亚茹

摘 要：推进基层协商民主制度化，是促进基层经济发展、维护基层社会稳定、增强基层民众参与政治生活积极性的重要保障。但是，我国基层协商民主的发展历程短，文化中又缺乏民主协商的氛围，这直接影响了基层民主协商的操作机制和参与机制构建，也不利于协商成果的及时转化。在新常态背景下，我国应加快推进协商民主制度化水平，创新基层社会的协商机制和参与机制，保障基层民众参与协商的权利，以切实提高基层协商成果的实效性。

关键词：基层协商民主；制度化；必要性；实践路径

中图分类号：D62 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.03.17

文章编号：1009-6922（2016）03-52-04

随着国家治理能力的不断提高，中国共产党也积极引导基层干部群众创新民主协商的实践形式，并善于运用制度保障协商成果及时转化，以有效地化解基层社会矛盾、推进基层社会改革的顺利进行。在我国全面深化改革的关键时期，更应该处理好社会改革与基层人民群众的关系，加强运用制度保障基层协商的顺利开展，提高党的决策的科学性。党的十八大提出，“积极开展基层民主协商”。党的十八届三中全会，党中央又要求大力发展广泛开展协商，建立制度化的民主协商机制，为基层协商民主的创新和发展提供纲领性指导。但是，由于基层协商民主在我国发展历程短，文化底蕴中又缺乏协商氛围，因此各个基层地区的协商成效差距显著。这就需要根据各基层地区的实际情况，加快完善相关制度保障民主协商顺利进行，切实维护基层人民群众的切身利益。

一、我国基层协商民主制度化的实践困境

中国共产党善于发挥民主协商的优势，解决改革和发展中的困难和问题，并把它发展成为独特的政治优势。在基层工作中，有许多涉及到广大人民群众切身利益的决策和工作需要“按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协商联动机制”，以确保基层协商民主的及时稳步开展，有效维护基层社会稳定。目前，我国各基层地区在党的领导下，积极开展基层民主协商，为实现其制度化运行奠定了实践基础。但是，由于各地区的自然条件和经济水平的限制，以及实践经验的不足，全国普遍存在着民主协商运行体系不完善的现状，阻碍我国基层协商民主制度化水平提高。

（一）协商议题筛选机制不明确

基层民主协商的议题直接决定协商的内容和范围，也会影响民主协商的广度和深度。但是，现在基层民主协商的开展主要还处于模仿社会主义协商民主的阶段，不能根据自己的实际情况创新民主协商的方式方法。大部分地区对于如何确定协商的议题，没有明确的制度性规定。对于哪些问题需要协商，哪些问题不需要协商以及是否公开协商等，都没有明确的制度规定。往往是在上级的指导下，根据上级工作需要展开的协商，而不是一种常态化的工作机制，这就导致基层民众对参与协商公共事务的热情不高。而且，对于需要把哪些民生问题作为协商的重要内容，缺乏进一步细化和分解机制，导致协商的议题往往不能代表广大人民群众的真正诉求。因此，基层协商议题往往缺乏广泛性和代表性，损害了基层协商主体参与协商的积极性。

（二）基层民主协商的参与机制不完善

基层党组织按照党的要求，带领基层民众积极开展民主协商，但是协商主体的参与机制建设还比较落后。现在，基层选举的协商代表时主要是由基层经济实力比较强、社会影响力比较大的人士包揽的，不能切实选举一些与协商内容密切相关的、专业能力强、意识能力突出的代表人士参与民主协商。缺乏一套完整的“地域、行业、能力等要素的区分，根据每次协商内容的不同，广泛而科学地选拔参与者”选拔机制，这就大大降低了民主协商的质量。而且，基层参与协商的代表者来自各行各业，协商能力不足，需要加强对他们的培训才能够更好地完成民主协商。但是，基层地区往往缺乏完善的培训机构，甚至大部分地区都没有相应的培训机构。另外，一些实力较强的代表人士，在协商的过程中过分注重自身的利益，不能站在广大人民的立场考虑问题。关于参与基层协商主体的权利和义务，也缺乏相应的法律规定和制度约束，这样往往导致基层民主协商受到权利或者利益群体的控制，造成基层协商的秩序混乱。

（三）基层民主协商成果转化保障制度不健全

在大力推进基层协商民主制度化的背景下，各地方政府积极制定相应的民主协商的规章制度，尽力保证基层民主协商工作能够在制度框架下顺利进行。但是，对于如何促进协商成果顺利转化却鲜有制度保障，这很容易导致民主协商成果存在“随意性，形式主义等问题”。在市场经济的作用下，广大基层地区的青壮年劳动力多集中在自己的工作和生活，对基层民主协商成果转化漠不关心。而留在基层地区的多为老年人、妇女以及儿童参与转化协商成果的能力不足，对于如何运用好这些基层社会主体推进民主成果转化缺乏制度保障。而且对于如何及时转化协商成果，也缺乏明确的监督和问责机制，导致基层民主协商成果得不到转化的现象普遍存在。另外，基层政府也很少对哪些基层组织具有监督权利，作出明确的条例规定；对于基层民主协商的成果得不到及时的实施，该由哪个主体负责也没有明确的问责机制，这就严重影响了基层协商民主成果的效率，也不利于保障基层人民群众的切身利益。

（四）基层民主协商的反馈机制建设滞后

目前，在基层民主协商的过程中，协商成果是否符合人民群众的需要以及协商的实践效果如何，还缺乏科学、高效的反馈机制。在国家治理体系中，民主协商的成果不具有法律效益，不能够被强制执行。而且，基层人民群众缺乏相应的反馈渠道，使得协商成果得不到及时的转化，导致一些重大的协商议题常常因资金、技术等原因被搁置，这必将影响基层人民群众生活水平的提高。基层政府也缺乏相应的回应渠道、回应方式，以及回应责任的机制，最终导致协商成果得不到转化。因此，由于科学的反馈机制不足，势必会使基层协商流于形式，不利于凝聚基层民众对民主协商成果的共识，也不利于基层民主协商的持久发展。

二、加快推进我国基层协商民主制度化的必要性

“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”在经济发展新常态背景下，加快运用制度和法律保障基层协商民主的顺利开展，能够有效的推进集成改革的顺利进行，有效化解化解基层的社会矛盾，维护基层社会稳定。而且，随着中国民主政治的完善和发展，基层人民群众参政的诉求也更加强烈，加强制度保障也能够切实保障基层群众政治参与的要求。因此，要实现基层协商民主在中国特色民主政治中充分发挥优势作用，需要将基层民主协商置于民主框架中，运用制度保障基层民众参与国家政治生活的权利，推进基层民主协商顺利开展，切实增强基层社会的发展活力。

（一）全面深化基层社会改革的需要

自改革开放以来，基层社会的改革一直在摸索中前进。然而，由于“缺乏配套措施；缺乏‘合法性；缺乏冲击既得利益格局的勇气”，直接导致基层改革徘徊不前，也影响了基层社会的发展活力。在经济发展新常态背景下，基层社会的全面改革也迫在眉睫。基层政治生活中，党风廉政建设、防止滥用职权的秩序需要改革；在基层经济发展中，各种浪费资源、破坏生态环境的违法违规行为普遍存在，这就需要加快经济发展方式改革；在基层社会生活中，教育、医疗、公共设施等不完善，影响了人民生活水平的进一步提高，亟待需要改变现状。加快全面深化改革的步伐能够为基层社会稳定发展提供强大的动力和坚强保障。然而，如何处理好与既得利益者的关系，需要通过基层民主协商，找到基层社会群体的利益最大公约数、凝聚思想共识，正确协调各方关系，能够推动基层社会改革的顺利进行。

（二）维护基层社会稳定的需要

基层社会在发展的过程中存在的一些矛盾，如果得不到及时解决必将引发社会突发事件。在市场经济的作用下，“征地拆迁、企业改制、职工工资福利待遇、农民工工资发放等方面侵害群众利益的行为”，严重影响了社会的合谐稳定。用制度保障基层协商民主运行，及时高效的对关系基层民众利益的重大民生问题展开协商，能够把基层矛盾化解在萌芽状态。农民工常年外出务工，同工不同酬问题、住房问题、医疗问题、子女教育问题等也是一直困扰基层社会稳定的难题。而且，基层社会的不同民族之间的问题以及宗教问题如果得不到及时解决，就会严重威胁基层社会的稳定。加快推进基层协商的制度化步伐，运用协商的办法解决民生问题，使广大基层民众的困难和问题得到回应和重视，也提高了党在基层工作和决策的科学性。

（三）加强同基层群众联系的需要

党的性质决定了其为人民服务的特性，这就要求党加强同人民群众的联系，考虑问题、作出决策应该从人民群众的需要出发。加快推进基层社会民主协商的制度化步伐，能够切实优化基层群众参与协商的路径，“充分保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，促进群众依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，密切党同基层人民群众的关系。同时，提高基层协商的制度化水平，能够提高党的决策的科学性，也能够督促党员干部及时把党的方针政策传达到基层群众中去，推进各项方针政策在基层地区的落实，切实提高服务人民群众的水平。因此，“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”的制度化民主协商体系，切实加强了党同基层人民群众的联系，巩固党执政的群众基础。

（四）满足基层群众政治参与的需要

近年来，中国经济快速发展的同时，社会主义民主的内容和形式也得到了丰富和发展，为基层人民群众参与国家政治生活开辟了新途径。随着基层协商民主机制的不断完善和发展，基层民众参与基层政治生活的热情不断高涨、诉求不断增强。运用制度来保障基层协商民主的运转，能够确保基层民众的事情由他们自己提出来、自己讨论、自己决策，大大激发了基层民众参与国家政治生活的热情。而且，大力推进基层协商民主制度化水平，构建完善的民众参与机制和意见吸纳机制，能够切实满足基层民众参与政治生活的需要。

三、推进基层协商民主制度化的科学实践路径

随着国家治理能力的提高，基层民主政治建设已成为中国特色民主政治建设的重要组成部分。加快运用制度保障协商民主在基层社会的顺利开展，切实把协商的运行机制、参与机制用制度加以规整，构建可操作强的民主协商机制，保证关系民生的重大问题能够在协商中得到妥善解决。同时，大力提高基层干部的协商意识，确保他们能够根据本地区的具体情况，探索出与本地区相适应的协商模式。并且，通过由基层到高层逐步把协商经验上升为制度，切实保障基层民众的政治参与权利。根据当前我国基层民主协商的困境，加快探索符合理论和现实要求的民主协商实践路径，是提升基层协商民主制度化水平的科学举措。

（一）完善基层协商民主运行机制，为民主协商提供制度保障

构建完善的运行机制，需要运用法治保障基层协商民主，明确各协商主体的责任，规范协商议题的筛选，以确保协商民主在制度框架下持续发展。首先，协商议题制度化。根据各基层地区的具体情况，加快制定有关协商议题筛选的法律法规，从而引导基层协商主体自觉把关系民生和基层经济发展的重大问题上升为协商议题。并且，通过政府、社会组织和基层民众的积极参与，提高基层民主协商的科学性。其次，协商内容制度化。运用制度保障基层民主协商内容，可以使基层民众深刻了解哪些问题必须协商，及时解决基层社会发展过程中的热点、难点问题。最后，明确协商主体责任。由于各基层协商主体的大局意识不强，这就需要运用法律制度明确基层协商主体的责任，实现权力和义务的真正统一。因此，完善相关运行体制建设，为开展高质量民主协商提供制度保障，不断提高基层群众自治的能力和水平。

（二）健全基层协商民主参与机制，确保基层协商民主优势发挥

加快完善我国基层协商民主的参与机制，是实现人民民主的关键举措。但是，由于目前的基层协商民主参与机制不畅通，严重影响了基层民众政治参与的积极性和效能感。一方面，完善基层协商民主代表人士的选拔和培训机制。由于基层协商民主的代表人士缺乏公共意识和公共精神，只关心和赞成对自己有利或自己能够从中牟利的项目，这就容易导致协商达不到共识。因此，需要加强对代表人士的选拔，让那些有能力、具有代表性的人士选拔到协商会议中。并且，注重从不同行业、领域、地区等选举，确保选拔代表的质量。同时，加强对他们的培训，提高他们运用科学知识参与协商的能力，切实保障民主协商的成果。另一方面，拓展基层民主协商的路径。由于基层民众有许多长期外出务工，不在户籍所在地生活，这就要求切实拓宽协商的路径，“充分发挥互联网民情传播迅速的优势，不断完善网络民意收集机制、协商互动机制、问题解决机制和结果反馈机制”，可以拓宽基层公民的参与路径，确保协商内容的代表性和广泛性。同时，也要完善基层民众和党组织互动对话路径，切实保障基层党组织和民众的沟通交流，以提高基层政府工作的科学性和有效性。

（三）探索可操作性强的民主协商机制，提高协商成果转化的实效性

目前，政府和学术界都集中力量探索开展协商的定位、运行机制和参与机制，但是对于如何转化协商成果一直比较薄弱，这就大大降低了协商成果转化的效率。因此，一方面，要加强对协商成果的监督，探索可操作性强的协商机制。制定科学的、操作性强的协商程序，探索基层民众和社会组织参与协商成果的监督渠道，有效规避基层协商成果被搁浅或者不按程序操作。同时，也可有效监督监督基层干部的权利使用，有效防止基层公共权利的滥用。另一方面，还要完善责任追究制度，明确各协商主体在协商成果转化中的责任，对于不尽责、工作怠慢的协商主体追究相应责任。从而，切实保障基层民主协商成果在科学的道路上公平公正的有序推进。

（四）完善基层干部的培养机制，创新民主协商实践形式

在基层民主协商的过程中，党的领导处于核心地位。基层党员干部在解决基层民生问题时的协商意识和能力，直接影响了基层民主协商的实效性。大力创新基层干部的培养制度，通过定期培训和持证上岗的制度，不断提升基层干部服务群众的能力。通过创办干部业务培训班，加强基层干部对民主协商的理论学习，切实提高他们“把握政策和执行政策的能力、处理各项农村公共事务的能力、综合分析判断能力，也要增强其开展协商民主各项会议的能力”，改变基层党的领导方式，切实提高基层工作效率。同时，还要大力提高基层干部的思想道德素质，提高为人民服务的意识，加强他们同人民群众的联系，切实增强为人民群众办事的能力。鼓励基层干部在领导人民群众开展协商的过程中，根据自己的实际情况创新民主协商的实践形式，积极创造出更适合基层人民群众需求的协商方式，推动基层协商民主的完善和发展。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗 [M].北京：人民出版社，2012.

[2]关于加强社会主义协商民主建设的意见[M].北京：人民出版社，2015.

[3]郑慧， 陈新. 基层民主协商制度化的推进路径[N].光明日报，2014-3-26.

[4]杨弘，郭雨佳.农村基层协商民主制度化发展的困境与对策[J].政治学研究，2015，（06）.

[5]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[6]徐晓冬.中国制度——顶层设计理论框架与实践案例[M].北京：人民出版社，2013.

[7]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2006.

[8]中办国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》[N].人民日报，2015-7-23.

[9]刘世华.中国民主政治模式研究[M].北京：人民出版社，2014.

[10]廖清成，冯志峰.推进基层协商民主制度化建设[N].学习时报，2014-12-15.

[11]朱哲，陈剑，金国花.中国农村基层协商民主发展路径分析[J].理论探讨，2015，（06）.

责任编辑：康璇