依法逐级走访，规范信访秩序

乐山市城市管理行政执法局

摘要：深入分析研究新常态下社会矛盾的新情况、新变化，注重研究新常态下信访问题解决的新思路、新办法，规范当前信访秩序，保障司法公正便捷，完善制度约束机制，科学创新制度设计，让信访回归本源，切实维护社会和谐稳定。

关键词：信访秩序；困境；对策建议

中图分类号：C91

文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.26

文章编号：1009-6922（2016）04-9l-03

信访工作是党和政府的一项重要工作。当前，从中央到地方，都在强调适应新常态。作为信访工作者，我们眼下的主要任务就是深入分析研究新常态下社会矛盾的新情况、新变化，注重研究新常态下信访问题解决的新思路、新办法，切实维护社会和谐稳定。本文旨在探索按照“法无授权不可为、法定职责必须为”的要求，落实做好依法逐级走访，规范信访秩序中遇到的问题，提出对策建议。

一、困扰当前信访秩序的主要问题

（一）由于“司法困境”引起的部分上访群众“信访不信法”

信访工作中我们遇到很多信访事项其实应该进入司法程序或者已经经过司法审理终结，判决或调解已经发生法律效力，但因当事人不服司法判决或者判决因种种因素制约执行不了、执行不完善等原因，当事人重拾“信访救济”。这部分我们将其界定为“救济渠道混淆”。部分涉法者上访固执己见要求从行政程序上将原本通过司法途径审判的问题以信访方式解决。“信访不信法”的人治心理支配着部分群众以“弃法不诉”的偏激方式达到解决自己诉求的目的。

（二）由于“青天情怀”引起的部分上访群众“信上不信下”

部分上访群众根深蒂固地怀有“中央是亲人，省里是好人，县里是恶人，乡里是仇人”的“青天情怀”，认为“自己利益受损全部是基层政府执行走样或者乱整导致的”，因此才会出现如此频繁的越级上访，到北京、到省城集访、反复访、缠访、闹访等情形，严重破坏了信访秩序，牵扯了中央、省、市等各级政府的精力，极大地消耗了行政资源。“信上不信下”的怀疑心理支配着他们以“见大领导”的过激方式达到解决自己诉求的目的。

（三）由于“法不责众”引起的部分上访群众“信多不信少”

部分上访群众认为法不责众，认为“人多力量大”，人多才能引起上级政府的重视，遂导致大规模群体性上访。大规模群体性上访是指几十人、上百人或者更多的人为了维护自身利益和共同权益，在认为自己的权益被他方侵占或侵害后所采取的一种有碍社会稳定的聚众方式，动辄到政府门前集体声援诉求，或直接到机关办公场所聚集反映情况。此种类型集访严重影响机关正常办公秩序。“信多不信少”的从众心理支配着部分群众，希望以人多势众的聚众方式达到解决自己诉求的目的。

（四）由于“维稳压力”引起部分上访群众“信钱不信理”

部分群众对利益诉求“小闹小解决、大闹大解决、不闹无人问”的倾向比较严重，使信访工作陷入案结事不了、息诉不息访、重信重访等怪圈。信访人明知自己的诉求不合理，很难得到法律政策支持，但仍然不达目的不罢休，怀着“不给我解决我天天来闹，你总会给我解决，闹大了影响你们官员的帽子、政绩”的心态。在现行维稳体制下，确实给基层政府造成了极大的工作压力。部分信访群众为了得到利益（部分合法，部分不合法，这里需要作仔细区分和界定），法律、信访秩序都被他们抛之脑后，这部分人的行为后果直接影响了信访秩序的规范。

二、实行依法逐级走访的必要性和意义

依法逐级走访是指信访人采用走访形式提出信访事项时，应当根据信访事项的性质和管理层级，到依法有权处理的本级机关设立或者指定的接待场所提出信访事项的行为。对跨越本级提出的信访事项。上级机关不予受理，但要引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。

（一）依法治国的要求

按照中央改革信访工作制度的决策部署，国家信访局2014年5月1日公布实施了《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》（国信发[2014]4号），四川省信访局于2015年1月4日在《四川日報》第4版全文公布《四川省信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，详细规定了信访事项登记、受理范围、不予受理范围、不再受理范围以及信访事项通报和责任追究等内容，为全省开展依法逐级走访工作提供了制度支持和工作依据。

（二）维稳保障的要求

推行依法逐级走访的基本要求是“双向规范”。一方面，规范信访工作行为。通过提出程序性和可操作性的工作要求，压实属地和相关责任主体的责任，规范受理办理程序，推动及时就地解决问题。另一方面，规范信访人的信访活动。严格规范信访秩序，引导群众依法逐级走访，理性反映诉求。对不依法逐级走访的，明确不予或不再受理；对不到接待场所，而是到办公场所、公共场所缠访闹访，违反《信访条例》6项禁止性行为的，以及对少数以闹求决、以访牟利的违法行为，由公安机关依法处理，切实维护正常的信访秩序和社会秩序，促使信访矛盾不上交，及时得到化解，维护社会和谐稳定。

（三）民生为本的要求

实行依法逐级走访的根本目的是使群众合理合法诉求得到及时就地解决，使信访问题在基层属地得到妥善化解，切实维护群众的合法权益。因为即使信访人越级上访，更高层级的政府和领导因为不在一线，不了解事情的前因后果，还是会依程序交办或转办当地基层政府，这个过程耗时耗精力耗资源，不如第一时间就找到有权部门进行及时疏导解决，才能最大程度上维护自身合法权益。

信访工作不是简单的你告状我受理，它是党和政府体察民情、了解民意、发扬民主的重要渠道，是党和政府联系群众的桥梁和纽带之一。做好信访工作，关心人民群众的生产生活，为人民群众解决实际困难和问题是“立党为公、执政为民”的具体体现。人民群众的信访问题，从根本上讲都关系到人民群众的切身利益，因此实行依法逐级走访势在必行。

三、规范当前信访秩序的对策建议

《中华人民共和国治安管理处罚法》《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》《四川省信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》《省高院、省检察院、省公安厅关于依法处理违法上访行为的实施意见》（川公发[2010]126号）等法律法规的实施对规范信访秩序提供了完备和强有力的法律保障。我们认为解决当前信访秩序的落脚点还在于运用法治思维和法治方式做好信访工作、规范信访秩序。

（一）保障司法公正便捷，破解“信访不信法”

之所以出现“信访不信法”的问题，不在于信访本身，而在于很多信访事件没有在法治轨道内解决。由于立案难、执行难，很多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道；很多地方政府出于维稳思维，对信访的处理不按政策法规办，而是采取“扬汤止沸”式应急解决，不从根本上着眼，无疑助长了“信访不信法”的风气；加之《信访条例》自身存在法律位阶较低，规范范围较窄，与相关法律法规衔接不够等问题。

目前，信访法治建设已有长足进步：《行政诉讼法》大修之后，破除了“民告官”的瓶颈，对“信访不信法”问题有所缓解。对应当通过司法途径解决的公民诉求，导入司法程序依法解决，各级信访工作机构和其他行政机关不再受理，这有力地维护了法律权威，避免出现“信访不行就诉讼，诉讼输了又信访”的窘境。

在具体操作层面上，一是让群众愿意进法院的门，掏得起诉讼费用；为维护自身合法权益敢打官司；降低立案标准和诉讼门槛，对于平常案件的诉讼审理尽量根据实际情况运用简易程序，发挥短平快的优势，既让当事人体会到法律的威严与公正，又满足了当事人快审快结不想拖拉的心理要求，要让群众尝到走司法程序比走信访渠道还要便捷的甜头。二是提高司法人员的整体业务素养和司法水平，建立高素质的法官队伍；公正、公平、公开、阳光办案。三是在宣传媒介上创新宣传依法逐级走访的内容，结合“法律七进”和即将开始的“七五普法”帮助群众形成选择法律途径来维护自己的权利的理念；选择个案广泛宣传，帮助正义方即胜诉者从经济上挽回损失，从法理上讨回公道，伸张正义，弘扬社会正气。

（二）完善制度约束机制，破除“信上不信下”

站在政府的角度，要健全完善制度约束机制，打造服务型政府平台，让群众愿意到基层政府就近解决诉求。一是结合各地各部门实际依法依规制定具体操作办法与措施，便于政府机关工作人员依法行政，也便于信访接待人员有序接访。二是落实责任到人，把信访问题的受理、交办、转送、催办、督办和办结反馈等环节纳入规范、统一的法制化轨道上来，建立健全科学规范的接待、受理、答复群众信访诉求的工作程序，真正做到“件件有着落，事事有回音”，降低信访成本。来访人还可以按有关规定对信访事项进行满意度评价。三是依托督查督办机制来保障。对于不按要求登记录入、应受理而未受理、未按规定期限和程序受理办理来访事项、不执行来访事项处理意见，造成群众越级访的，要按照有关规定提出改进建议，情节严重或造成严重后果的，还要向纪检监察机关提出责任追究建议。

（三）敢于运用治安处罚，破解“信多不信少、信钱不信理”等违法上访乱象

法律规范在前，群众信访在后。对照信访群众的言行做法，一把“法律制度”的尺子量到底，在法律规定的范围内，逐级依法信访，基层政府部门要认真调查处理，大开方便之门，大力鼓励并予以正向宣传，树立正面倡导型价值导向；对于非正当缠访、闹访、蛮访、胁访、反复访等非法上访，要敢于运用治安处罚，树立反面震慑型导向。公安机关既要遵循“慎用警力”的纪律，又要敢于对寻衅滋事者进行大胆管理。严格把握好法度，既要敢于追究制造不安定因素为首者的責任，又要保护好大多数正常上访人的人身安全。

（四）科学创新制度设计，让信访回归本源

一是明确党政“一把手”对信访工作负有主要责任。完善信访工作效能评估体系和建立巡回接待制度，把信访工作各项指标作为各级领导、职能部门，特别是基层党政正职政绩考核的重要依据，变群众上访为干部下访。二是建立以信访评估为核心的信访工作预防机制，坚持把信访评估贯穿于决策实施的始终。对一些具有倾向性、苗头性的问题，在最短的时间内用最小的成本予以化解。三是进一步依托大调解工作体系，开展“矛盾不出村（居）委”活动，充分发挥基层信访接待站的作用，建立一套“情况一线调查了解、初信初访一线解决”的工作制度，提高初信初访的一次办结率。逐步推行基层信访代理制，发动群众与社区工作人员签订信访代理委托书等形式，由信访代理人代为反映、跟踪办理进度，实现被动接访向主动代理、偏激信访向有序信访的转变，从源头上减少信访问题的发生。四是对信访考核结果的运用要更加合理。要更加科学地设置考核标准，不搞排名，但可以尝试实行“末位通报制”，并与各地各部门年终目标考核相挂钩。

信访工作不仅仅是信访部门和各地各部门信访工作人员的事情，要看到信访事项初发于基层政府、部门未能科学有效地精准履行自身职能职责。因此各地各部门科学依法行政、为民务实清廉才是回归信访工作的本源，只要依法履职、服务为民的主阵地我们做好了，信访工作将无往而不胜。全体信访工作者应始终坚持以法治思维和法治方式全面推行依法逐级走访，切实维护人民群众合法权益，规范信访秩序，推动信访工作持续健康发展。

责任编辑：康璇