关于加强发展规划监督的思考

谭彬奇 黄志强 黄俊生

发展规划是一项系统性、科学性、政策性和区域性都很强的工作，人大监督抓住地区发展规划的贯彻实施，就抓住了一个地区及行业部门的发展纲领，就抓住了地方事务中具有根本性、长远性的重大事项。

人大对规划的监督，既是由规划的性质和功能所决定的，也是由人大及其常委会的性质和地位所决定的。在发展规划、城乡规划和土地利用总体规划三大规划体系中，居于主导地位的发展规划，一直由于法律法规的缺失和规划管理体制的混乱，在规划的编制、审批、执行和调整过程中，存在不少问题。人大的监督也因认识不能统一，做法各异，可资借鉴的经验和模式缺乏。现就人大对发展规划的监督作一些探讨。

人大监督面临的主要困难

法律监督的有限性。一直以来，适用于人大对政府发展规划监督的法律不够完善，宪法和地方组织法的规定比较原则。而监督法虽然对国民经济和社会发展五年规划批准、中期评估和调整以及年度计划等作出了规定，但没有对区域规划、功能区规划、专项规划等监督作出具体规定。因此，有必要加强发展规划的法制建设，以促进发展规划监督的科学化、规范化和法制化。

工作监督的局限性。当前，各级人大及其常委会按照监督法的要求，将国民经济和社会发展五年规划和年度计划纳入了法定监督范围，并对五年规划中期实施评估、调整。但是，人大在监督中更多的是按照惯例，对规划指标完成情况进行审议并提出审议意见，并在每年人民代表大会期间予以通过，其他有效的监督方式较少。同时，对专项规划的制定、实施、评估等缺乏监督；对五年规划中期评估主要是按“时间过半、任务过半”的标准进行评价，实施中存在的问题也主要依靠经验进行诊断和检讨。由此造成对发展规划的监督把握不深，泛泛而谈、程序性监督较多。

规划管理体制的复杂性。规划体制附属于经济体制和政府管理体制。目前，各地除国民经济和社会发展总体规划明确由发改委牵头外，专项规划工作分散在地方各级政府及其相关部门，政府也很少有明确的法规规定予以规范，人大直接监督的更少。因此，各种规划没有形成统筹协调的管理体系，难免产生各种各样的问题。比如，规划体系紊乱、数量过多过滥；各规划边界不清晰，相互衔接不密切等。同时，有些专项规划属于市级相关部门牵头，有些属于区级部门牵头，这给区级人大常委会实施监督带来了不明确性。

加强发展规划监督的路径

开展地方立法，提供法制基础保障

目前，国家层面正在积极推动出台发展规划的专门法律制度，个别地区先行先试制定了发展规划方面的地方性法规，对完善中国特色社会主义市场经济制度体系作了有益探索。

重庆等具有立法权的省级人大常委会应尽快建立发展规划的专项法律制度，以规范发展规划的体系内容、编制程序、实施机制、监督机制和法律责任等。明确功能区实施计划定位，发展规划立项，专项发展规划编制的领域、论证、环评、完成时间，以及实施过程中的监测、预警、评估等。通过解决当前发展规划编制和实施工作中存在的突出问题，更好地发挥发展规划的导向作用，为科学编制和有效实施发展规划提供法制保障。

制定地方规范性文件，弥补地方立法权缺失

没有立法权的地方人大常委会可以根据相关法律法规，制定本级人大发展规划监督办法等规范性文件，以弥补地方人大因为立法权缺失（包括市辖区规划权限缺失）带来的规划监督难题。应通过明确发展规划监督的体系内容，以及监督的重点，听取和审议规划工作报告、询问、质询、特定问题调查和罢免等监督方式，让规划监督更加规范、明确、具体。

适时运用重大事项决定权，推进重点专项规划执行

各级人大常委会特别是没有立法权的区县人大常委会，可以结合各级人大常委会讨论决定重大事项的有关规定，对部分重要专项规划行使决定权，通过强调规划的法定性、权威性和连续性，防止“规划规划、墙上挂挂”等现象发生。

如重庆市人大常委会在2003年作出的《关于重庆渝中半岛城市形象设计方案的决定》，为规划实施以来贯彻好“减量、增绿、留白、整容和优化城市功能、控制建筑容量、疏解居住人口、增加开敞空间”的原则起到了重要作用。

丰富监督手段，提高日常监督力度

法律的生命在于落实，监督的成效也在于落实。既把监督发展规划像监督计划预算执行一样，每年都列入常委会年度监督工作计划，每年都听取和审议规划执行情况的报告，又综合运用执法检查、视察、调研、专项工作评议、专题询问等多种监督手段，通过审议意见、评议意见、建议等，督促政府及有关部门科学规划，依法落实，解决好相关问题。

對市辖区无规划权限或跨区的专项规划，可实施上下联动监督或借助驻区上级人大代表实施监督。

监督关口前移，抓住规划编制重点

目前，各级人大对规划编制的监督，更多的是通过人民代表大会及其常委会的审议，由于前期介入少，信息掌握有限，仅靠会议监督很难出效果。为此，需要改变方式，抓好监督重点，以达到事半功倍的效果。

一是突出规划编制程序监督。程序是否科学是提高规划质量的重要保障。人大要更多地介入规划审批前的各种程序的监督，特别是前期准备工作中的基础调查、信息搜集、课题研究、重大项目论证，草案拟订中的衔接协调，征求意见中的专家咨询论证、听证等，以及审核与批准、发布等主要程序情况。

二是突出规划衔接监督。要遵循城乡规划、土地利用总体规划服从国民经济社会发展总体规划，专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级规划，专项规划之间不得相互矛盾的原则。特别要注重各指标体系、规划时限、年度计划、用地指标的衔接。

三是突出重点专项规划监督。随着经济社会的发展，各种规划的地位和内容不断调整和变化。从国外发达国家规划发展趋势看，政府的产业政策将相对弱化，经济社会发展的中长期规划将更加向战略性、指导性和定型化方向转变，而对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划将更加重要。

完善评估机制，探索建立人大在第三方评估中的主导地位

为了克服“重规划编制、轻实施评估”的突出问题，对五年发展规划中期进行评估已由监督法确立为正式制度安排，这为完善规划评估机制提供了法律保障。

各省市发展改革部门大多委托研究咨询机构独立进行第三方评估。近年来，一些地方人大也引入了第三方评估方式。按照监督法赋予人大中期评估的权力和第三方评估方式本身的作用，人大可以在发展规划第三方评估方式中探索建立主导地位。采取自我评估和外部评估相结合的方式，由人大常委会委托的研究咨询机构独立开展第三方评估。

评估中加强对约束性指标的考核，以改变指标落实难的情况。探索开展规划年度评估，对指标年度进展、主要任务落实、项目实施效果等进行评估，并提出促进规划实施的建议。同时，围绕规划目标和任务，强化监测能力建设，加强对规划纲要和各类专项规划完成情况的统计、核查和考评，出台发展规划考核评价办法，强化跟踪监测及结果应用。

（作者单位：重庆市渝中区人大常委会）