十年砥砺 守护国帑 重庆市巴南区人大及其常委会开展财政预决算监督纪实

刘金川 张双山

5月17日，全国人大常委会办公厅新闻局组织人民日报、新华社、中央人民广播电台、中央电视台等全国名媒采访团重庆行的第一站，选择走进创造性开展财政预决算监督工作的巴南区人大。

该区人大及其常委会在财政预决算监督上，严格遵循国家法律法规的规定，按照既定目标，边学习边完善，一年一个新举措、迈上一个新台阶。

在党中央提出加强预决算监督、在预算法修正的背景后，探索者亦不断汲取中央精神，吐故纳新，仍有不少举措走在前列，值得借鉴。譬如，部门预算细化到具体项目、部门预算执行情况和决算情况纳入审查、对街道预算进行审查等。

十年磨一剑，霜刃常抚试。

时至今日，巴南区人大及其常委会创造性开展财政预决算监督已走入第十个年头。

虽然随着党的十八大、十八届三中全会对开展财政预决算监督提出明确要求以及预算法修正，全国各级人大强化对政府的预算监督已成新常态。

“我们在部门预算细化到科目、预算执行和决算、街道办事处财政收支的监督上有些特点，监督效果好、代表热情高、社会反响好。”巴南区人大常委会主任李俊文说，同时，整个监督严格按照“遵循法律，不断完善，你无我有，你有我细”十六字方针开展。

“遵循法律”，即在国家法律框架范围内开展探索，这是根本；“不断完善”，在实践中不断汲取中央、全国人大精神和市委、市人大具体要求，优化监督形式，完善监督内涵；“你无我有，你有我细”，指别人没有的我有，别人有的我更细。

部门预算细化见科见目，资金落实到具体项目，既公开又细化，破除“监督者一知半解、监督流于形式”难题

2016年2月17日，巴南区十七届人大六次会议召开，与会区人大代表與往年一样，收到政府提交的部门细化预算“大礼包”——《重庆市巴南区2016 年部门细化预算（草案）及相关说明》

“区采购中心人员编制9人，实有6人……对应这一基本情况，2016年预算经费是125.82万元……对照2015年支出预算，拟安排支出减少0.57万元。”

该预算草案和说明厚达400多页，包含263个一级预算单位的部门预算草案、预算编制的详细口径和说明，以及全区预算草案表、区本级预算草案表、全区预算执行情况表、区本级预算执行情况表等。各单位情况则包括基本情况、收入预算、支出预算等。

尤其是支出预算很清晰，除了人员经费、公用经费等基本支出按标准安排外，专项支出不仅仅归类到“项”，而是细化到具体子项目。

大到几千万元支出的主管部门，小到只有几个人、支出只有几十万元的事业单位，全部详尽地罗列出来。

“400多页‘礼包越来越厚，足见政府和财政部门的诚意；越来越细的‘礼包也让预算信息更加直观易懂。”区人大代表石本华说，代表一栏一项地看，一分一厘地抠，一眼就能够看出钱具体花在了哪些地方、哪些项目上，也能够通过这些预算项目了解各个部门单位要开展哪些工作，使得审查更容易、效率更高。

“每个单位交通经费均按车辆数量拨款，要花钱，配专职司机也要花钱，是不是考虑尽量精简车辆？”

“学校按生均拨款，规模小、学生少的学校经费会非常紧张，义务教育阶段的学校又没有收入来源，是不是考虑提高标准？

明细“账本”摆在眼前，代表们更容易找到“刺头”，审议更热烈。

2009年区人代会期间，有代表在审查部门预算时，发现区人大在年度预算安排中有一笔5万元的“老干部活动经费”，认为安排得不合理，直言“难道只有人大机关才有老干部，其他机关就没有老干部吗？”。

区人大常委会立即召开会议研究，决定取消这笔预算安排。

人大代表向娘家“开刀”，大义灭亲，也是让人感觉监督是认真的、逗硬的。

如果不细化到科目、不落实到具体项目，笼统地给出工作经费，很难想象这些问题能被人大代表挑出来。

“几乎每年我们都会根据会议期间收集到的代表讨论意见和代表们提出的议案、建议等，向区财政局提出部分预算项目调整完善的建议。”李俊文说。

区财政局局长马义华也表示，将细化部门预算提交人代会审查和批准促使财政部门更加注重项目审查。哪些该保、哪些该砍，每个项目安排多少，部门之间是否平衡，都必须要有充足的依据。在编制细化部门预算的时候，甚至对单位上报的项目名称都要逐一审核，以确保预算编制的规范和准确。

将预算执行和决算纳入代表大会和常委会会议审查，确保财政“说的”和“做的”一致，提升部门精打细算、把钱用好的财政绩效思维

从2014年区人代会开始，区财政局除了提交当年部门细化预算草案外，还向大会提交了区交委、区水利局等5个单位的上年度部门预算执行情况。2015年、2016年，提交部门分别达到30个，占一级预算单位10%强。

这项监督也发轫于区人大代表对预算草案的审议。

“每一年，预算外收入量也不小，这些资金应加强监管。”不少代表认为。

目前财政预算中有可能出现漏报、少报的主要有4类收入：上级补助收入、上年结余收入、债务收入、政府性基金收入。上面这些容易引起少报的预算收入，相对应的支出也就无法再报了。这样一来，这部分资金就变成了体外循环，无法监管。

“预算监督首先要审查完整性，要促使政府将所有的预算收支进笼子、报实账。只有将政府性资金全面纳入监督的视野，才是全方位、整体性的监督。”李俊文说。

为了将公开部门预算编制情况与部门预算执行情况同步推进，也便于人大代表对照审查，巴南区人大常委会在坚持公开和批准部门预算的基础上，在2013年修正了《重庆市巴南区人民代表大会审查和批准预算办法》，提出将公开部门预算执行情况和决算情况纳入监督范围，从次年人代会开始。

这项工作的开展意味着区级单位的部门预算从预算安排到预算执行结果，都会毫无保留地“晒”在全体人大代表和公众面前。

“2013年审查预算执行情况时，就发现区交委在农村公路大中修上投入较大，有几百万元的超支。”时任区人大财经城环工委主任骆弟强回忆。

翻阅当年区交委等5个试点单位2013年度部门预算执行情况表，可以看到年初预算安排的各个支出项目的实际执行情况，以及在预算执行过程中区级的追加支出情况、上级专项资金的安排与执行情况，还有每个单位的基本情况以及关于预算执行情况的说明等。

同样以区交委为例，2013年年初预算为844.72万元，预算执行中由于工作需要，区财政追加安排经费871.5万元，上级安排专项资金7140万元，合计当年预算指标达到8856.22万元。

年初预算只占当年全部预算指标的近10%！这无疑是个惊人的比例。

“如果只公开年初预算而不公开预算执行情况，人大代表很难全面了解该单位较为庞大的收支规模。”骆弟强说。

再看实际支出情况，区交委当年合计预算指标8856.22万元，由于部分项目超支或预算安排不足，当年实际支出达到9469.87万元，超支613.65万元。

支出报表显示了超支成因。如“2013年度农村公路大中修资金”一项，超支364.08万元，超支部分主要用历年上级专项资金结余来弥补。

“这有两方面警示意义。”骆弟强说，一方面说明区交委在该项工作上投入较大，在次年预算安排中可根据实际情况作科学调整；另一方面也提醒区交委来年要更加统筹安排，做到支出科学合理。

“审查与公开预算执行情况，可解决预算与决算差距大、对预算执行监督乏力等问题，是预算监督迈向深层次的重要手段。”区人大代表李光旭说。

代表们在审查区水利局部门执行预算情况时发现，2013年因大学生带薪实习支出和政府雇員支出等未纳入年初预算安排，该单位人员经费超支8.86万元。代表提出，在2014年部门预算中，如果上述人员经费有相应政策规定，就应及时足额纳入年初预算安排。

骆弟强认为，通过对比分析预算与实际预算执行情况，可以发现各项预算标准是否符合实际，有没有多安排、少安排、错安排等，无疑会促进预算编制更加科学合理。

同样，从2014年开始，区人大常委会在审查区本级决算草案的同时，每年要审查和批准5个单位的部门决算。区审计局要向区人大常委会提交与之配套的部门决算草案审计报告，作为审查的依据之一。

提请常委会审查的部门决算草案，主要包括单位基本情况、部门年度决算情况、其他需要说明的情况和部门决算支出情况明细表。其中明细表中设置了资金来源、项目名称、财政拨款、实际支出、结余或超支、备注等栏目。资金来源中再列出了年初预算、区级追加、上级专项等栏目，一一对应，通俗易懂，常委会组成人员看了非常清楚明白。

李俊文认为，通过3年来公开部门预算执行情况和审查批准部门决算，几方面成效明显：

通过“倒逼”方式促进了预算编制工作的改进完善。2013年，区政府分管副区长专门召集区财政局和“四大家”办公室负责同志，重点是解决决算与预算相比差距较大的问题，提出了两年内基本调整到位的目标，极大地促进了“四大家”预算编制、预算执行的规范化，为全区所有预算单位带了个好头。

预算执行的约束力得到进一步强化。预算安排资金的实际到位情况，预算执行过程中的追加或追减等调整变化情况，上级专项和超收收入的安排使用情况等，最终都要通过部门预算执行情况的形式，十分全面和具体地反映出来，有利于强化预算执行的约束力。

财政资金使用绩效有了明显增强。2014年到2016年公开部门预算执行情况的单位领导及财务人员均表示压力很大，自然就转化成了各预算单位慎重使用资金、自觉提高资金使用效益的动力。精打细算、厉行节约，把钱用在该用的地方，已成为部门主要负责人的一种思维常态。

开全国先河，探索建立区人大常委会审查和批准街道预决算制度，破解经济社会深刻转化街道办事处急剧增加的背景下政府派出机构的财政收支监督盲点

纵观巴南区人大财政预决算监督，其一大特色是有理有据、次第跟进。

2013年修正的《重庆市巴南区人民代表大会审查和批准预算办法》，提出将街道一级财政开支纳入区人大的财经监督范围。

在2014年完成对预算执行和决算的审查后，这项工作在2015年提上了区人大常委会的重要议事议程。

这是一项具有探索创新意义的举措，在全国几乎未有先例。李俊文认为，党的十八大提出“加强对政府全口径预决算的审查和监督”。什么是“全口径预决算”，我们理解应该是包含了政府派出机构的财政收支。

以巴南区为例，1995年建区初期只有2个街道办事处，现在发展到8个街道办事处。2015年，8个街道本级收入占22个镇街本级收入80%以上，支出约占40%，庞大的经费走向由不得人大忽视。

现实情况是，街道只有区人大常委会的派出机构——人大街道工委，街道预决算监督出现断档，客观上形成了没有权力机关对街道办事处的预决算进行审查、批准和监督的法律空白。

修正后的《区人民代表大会审查和批准预算办法》明确，“纳入区对镇街财政体制管理的街道办事处，应当按照有关法律法规编制年度预算和决算，由人大街道工委和区财政局审核，报区人大常委会审查和批准。”

这项课题在2014年区委人大工作会议出台的《中共重庆市巴南区委关于加强和改进人大工作的意见》中再次得到肯定表述，“区人大及其常委会有序推进和加强对镇街财政管理的监督检查，探索建立区人大常委会批准街道财政预算制度。”

鉴于巴南区对城区的龙洲湾、鱼洞、李家沱、花溪等4个街道实行的是“税基+支出责任”的财政管理模式，区人大常委会决定先在主城区选择2个街道试点，逐步将所有街道预算向全区打开。

按照这个思路，2015年4月，区人大常委会审查和批准了龙洲湾街道和花溪街道的年度预算；2016年4月，区人大常委会又审查和批准了鱼洞街道和李家沱街道的年度预算。今年8月，区人大常委会还将审查和批准龙洲湾、花溪两个街道的决算。

根据试点和推进情况，以后年度逐渐将所有街道的预决算纳入区人大常委会审查、批准和监督的范围。

实践效果证明，区人大及其常委会审查和批准街道预算和决算，总体反映较好，实现了四个满意。

人大满意。通过审查和批准街道预算，弥补了监督空白，进一步强化了人大的监督职能，树立了人大的權威，推进了民主法治建设的进程。

财政满意。通过街道编制预算、财政审核预算，进一步密切了财政与街道工作的沟通和联系，增进了相互间的理解和支持。

街道满意。街道通过编制预算、分析财力，看到了存在的问题和困难，进一步摸清了家底，增强了发展经济、依法理财、科学理财的积极性和主动性。

代表满意。审查街道预算时，代表们认为这是一项在全市乃至全国都很有价值、很有意义的创新工作，希望完善相关办法，逐步将街道预算纳入区级预算范围，像部门预算一样提请区人代会审查和批准，再由区人大常委会批准年终决算，这样可更贴近和符合相关法律的规定。

链接：巴南区财政预决算监督的其他特点

●实施联网在线监督

2013年修正的审查和批准预算办法第41条明确提出“预算执行过程中，区财政局应当通过与区人大财经城环工委联网等形式，使区人大常委会了解和掌握预算执行情况，加强对预算执行的监督。”

联网在线监督预算执行情况从该年10月起正式开始。目前发挥出“透明”作用——区人大常委会工作机构可直接看到或查询出所有通过网络运行的、细化到每一个具体项目的财政业务资料；“定性”作用——在线监督能通过掌握纷繁复杂的数据，实施“定量”分析，解析出存在的问题并提出建议，发挥出对预算执行“定性”的作用；“纠错”作用——相对于财政部门和各预算单位，区人大常委会工作机构以中立者的视野，更容易发现错误及时提出建议纠正错误。

●借助审计、专家力量

财政预决算监督都是一项极其浩瀚的工程，需要大量人力、物力、财力，巴南区人大善于在监督中借力。

借用审计力量。在每年8月审查和批准区本级财政收支决算时，区人大常委会要先听取和审议区审计部门对区本级财政预算执行及其他财政收支的审计工作报告。在每年年底，区人大常委会主任会议专门听取区审计局关于审计项目追踪检查情况的报告，使审计查出的突出问题得到较好的整改和落实。此举既弥补了人大监督力量的不足，又促进了政府审计向国家审计的转变。

借用专家力量。区人大常委会从2013年开始建立预算审查专家库，在开展预算编制审查、预算执行、财政决算和项目绩效情况调研时，安排专家库成员参与，充分发挥他们在财务管理、项目审计、工程概决算、绩效评估等方面的特长和优势。