论环境法中区域限批制度的适用限制

黄亮亮

摘 要：2007年1月，国家环保总局（现为国家环境保护部）首次启用“区域限批”，停止审批河北省唐山市等四个行政区域和大唐国际等四大电力集团的部分建设项目。作为非常规手段，区域限批要收长久之效，还需规范化、制度化。因此，本文从区域限批的法定化入手，对其立法效力、实施主体、实施对象等方面进行法律规制。

关键词：环境法；区域限批；法律规制

一、前言

继2005年、2006年两次环评风暴之后，2007年1月10日，国家环保总局为遏制高耗能高污染产业的迅速扩张趋势，落实宏观调控政策、确保国民经济又好又快地发展，启动了“区域限批”政策。[1]限批期间，暂停审批该区域内除污染防治、循环经济及生态恢复以外的建设项目，并向行政监察部门提出追究责任人员行政责任的建议。

应当承认，区域限批是行政机关加强环境保护，实现社会可持续发展的有效手段之一。但是，从其内容上看，其具有一定的侵益性，尤其是对实施区域限批的某一地区的第三人，因此，如果对行政主体实施这一行为不加以法律规制，既不能充分发挥区域限批的功能和作用，又不利于保障行政相对人、第三人的合法权益。然而，目前我国在这一方面的立法仍未有明确、具体的规定，法律的缺位使得这一制度在合法性与正当性上备受诟病。因此，对区域限批这一制度进行法律规制重要且为紧迫。

二、区域限批的概念、特点和性质

（一）区域限批的概念

区域限批的定义见诸我国各个法律文件。2005年颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》）第五条第（二十一）项规定：“严格执行环境影响评估和三同时制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。”2008年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》第十八条规定：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”

可以看出，无论是《决定》还是《水污染防治法》虽有对超过污染物总量控制指标的区域赋予行政机关暂定该区域的审批的权力，但均无对区域限批的定义进行明确。因此，学界对区域限批的定义众说纷纭。

有的学者认为，区域限批是一项环保方面的行政处罚措施，具体是指当一个地区或企业出现了严重违反环境影响评价法的事件，环境保护局有权暂停审批这一地区或企业除污染治理、循环经济项目以外的所有新建项目，直至该地区或企业完成整改。[2]有学者认为，“区域限批”政策是针对一些地方和行业不顾当地环境资源限制和国家产业政策要求，以违法手段盲目发展高耗能、高污染产业而出台的一种行政惩罚措施，即对严重违规的行政区域、行业和大型企业，停止审批其境内或所属的除循环经济类项目以外的所有项目，直到其违规项目彻底整改。[3]

结合现有法律文件和学界观点，笔者认为，区域限批是指环境行政主管部门在环境影响评价实施过程中，依法对严重违反环境保护法律法规，造成一定环境污染与生态破坏严重后果的地区、行业、企业采取暂停审批被限批区域、行业、企业内除循环经济建设项目与污染治理项目外的项目，直到整改验收完毕后方可解除限批的行政强制措施。

（二）区域限批的特征

第一、层级性。[4]表现在区域限批以我国的行政体制级别进行分级授权。2015年颁布的《建设项目环境影响评价区域限批管理办法（试行）》（以下简称《办法》）中明确规定环保部、省级环保部门做出区域限批决定，地方各级环保部门须同步暂停相关建设项目环境影响评价文件的审批。

第二、行政强制性。[5]对违法的区域、行业和企业，环保部以行政强制力为保障，通过暂停审批有关建设项目环境影响评价文件的方式，促使其履行环境保护义务。

第三、“连坐”性或连带性或整体性特点。[6]可以看到，如果对某一区域或某一行业和企业实施的区域限批，会影响到被限批区域内其他行业或企业新建项目环评文件审批，继而损害他们的正当利益。正因如此，该制度在启用时饱受质疑，其被认为明显侵犯了第三人的合法权益。

（三）区域限批的性质

事实上，区域限批无论是对第三人，还是对行政相对人均具有严重侵益性，因此，需对其进行法律规制。在讨论区域限批的定义基础上，目前学界对其法律性质有着不同的观点：第一种观点认为，区域限批的法律性质属于行政处罚，持此观点的学者认为区域限批制度是国家环保总局对存在严重环境问题的相关企业和区域作出的一种行政处罚措施，对相关企业、行政区域实行区域限批这种严格的行政行为是对当事人权益的直接限制和剥夺，是一种行政处罚行为。第二种观点认为，区域限批只是一种“环境政策”。第三种观点认为，区域限批本质上是一种政策性生态补偿机制。第四种观点认为，区域限批法律性质属于行政强制。此观点则是从目的角度进行理解，认为区域限批还是为了督促地方政府、企业集团执行环境法律法规，因此，区域限批的法律性质是行政强制。

笔者认同行政强制说。“行政强制”是指国家行政机关，为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人、或者其他组织的人身、行为及财产进行约束与处置，或在当事人拒不履行业已生效的具体行政行为的条件下，国家行政机关或人民法院，依法对负有履行义务的当事人采用有关强制手段，迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同状态的强制性行为。[7]环境行政强制措施是指环境行政主管部门对于危害环境、正在破坏或即将破坏环境行政管理秩序的行为所作的紧急执法行为。环境行政强制措施的目的是为了预防和制止违法行为的发生、发展，保护环境；环境行政强制措施具有临时性、即时性、紧迫性和直接强制性特点，一旦采用环境行政强制措施的法定事由消失，环境行政强制措施即告消灭。[8]《办法》中既有规定环保部门实施区域限批是暂时性的，又有要求环保部门同时做出解除限批的决定，这与行政强制措施的特征相符。

三、我国区域限批实施中存在的主要问题

（一）区域限批立法不完善

目前，我国有关区域限批的法律依据主要在《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《规划环境影响评价条例》（以下简称《条例》）、《决定》、《办法》等，尚未在《环境保护法》中明确规定。依照我国法律，对涉及公民重大利益的法律法规只能由全国人大及其常务委员会作出规定。区域限批作为强制性行政措施，实施涉及范围广、涉及行政相对人利益大，对第三人相对人合法权益造侵害深，而目前的《水污染防治法》、《大气污染防治法》仅就水污染、大气污染的区域限批进行规定，无法实现全面解决环境问题，促进环境质量提升；而《条例》、《办法》和《决定》作为行政机关颁布行政法规、规章及政策，其法律效力都弱于宪法和法律。

（二）区域限批缺乏公众参、信息公开不足

《办法》对做出区域限批的适用条件、主体、对象、限批、解除限批、延长限批等均有较为合理的程序。但是，作为一项涉及某一区域、行业和企业以及所有区域内的公民的经济利益、环境权益的制度，如果缺乏公众参与制度以及信息公开制度，既不利于当地公民的权利保护，又不能科学地决策，甚至影响到区域的经济发展；此外，如果信息公开不足，可能会导致公民们无法更好地理解区域限批，阻碍该制度以及决策的顺利实施，耗费成本高。然而，《办法》中缺乏涉公众参与制度，《办法》第十六条：“限批、解除限批、延长限批等决定应当通过政府网站、报纸等媒体平台向社会公开，接受社会监督。”仅对这些信息予以公示，对做出决定的过程、有无科学论证等核心信息关注不足。

（三）区域限批缺乏法律救济途径

区域限批作为一种行政强制手段，其实施必然会对行政相对人和利害关系人造成利益的侵害，尤其是对某些大型企业实施限批，如其有众多子公司，是应当对其全部予以限批？还是仅限违法的子公司？亦或是某一区域的所有子公司？无论如何都不能违反比例原则和程序正当原则。归根到底，目前我国缺对限批区域、行业和企业的法律救济途径的相关规定，无法对其限批前和限批后的合法权利予以保障。作为惩罚性的行政行为往往应当具有事前救济与事后救济程序，而《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《办法》等却没有任何救济程序的规定，例如，没有赋予被“限批”行政相对人相应的申辩权利，又如缺少申辩的程序和具体途径。这是对行政相对人以及利害关系人权利的剥夺，是区域限批救济程序设计中出现的问题。

四、完善区域限批法律规制的建议

（一）健全区域限批立法

区域限批合法性不足一直为人们所关注，此外其法律阶层低，环保相关部门在面对“财大气粗”区域、行业和集团时，执法底气不足。因此，要从根本上解决上述问题，立法者应当尽快在立法层面上将该制度加以明确规定。具体可以从以下两个方面进行：

1、在《环境保护法》中确立区域限批制度

区域限批起初作为一项环境保护政策推出，因此学界对其法律地位较少认同，环保部门在执法时也缺乏实施细则可供执行，而面对日益严重的环境问题，在可预期的未来，区域限批会作为一种环境治理的行政手段，因此有必要对其进行法律规制，使其制度化、法制化。而《环境保护法》作为环境立法的风向标，其修订如果加入区域限批制度，即能从根本上使区域限批常规化与制度化，又能实现区域限批在环境保护基本法中实现法制化。为经济产业结构的调整与增长方式的转变提供法律依据，更好的实现节能减排的目标。[8]

环境保护法律法规需要公众尤其是政府官员对它的信仰，否则法律只不过是写在纸上的字句，不会有生命力与执行力，更不能在现实生活中发挥作用和产生影响。[9]为此，如果将区域限批明确写入《环境保护法》，使其适用《环境保护法》的原则、规则以及程序的规定，将有助于区域限批的法律规制。然而，目前颁布的《办法》只是环保部的规章，而区域限批一旦实施，极易牵涉到国务院各个职能部门、地方政府的利益，影响到范围较广的行政相对人的利益和利害关系人的权益以及部分公民，因此有必要提高其法律位阶，使其体现在环境保护基本法中，令《办法》等有上位法的依据。

2、在《水污染防治法》等单行法中作出详细的区域限批规定

除了在《环境保护法》中确立区域限批制度外，还应当在《水污染防治法》等单行法中明确规定区域限批的法律主体、适用条件、适用对象、程序等。一方面，这将有助于强化区域限批制度在各个环境单行法中的行政法律责任，使违法者的违法成本加大，这样在一定程度上可以阻却或减少违法行为的发生；另一方面，通过强化各级地方政府及各级环保部门的行政官员环保问责制，促使他们在环境保护上尽职尽责，减少行政不作为的现象，更好地起到示范和引导作用。此外，目前只有在《办法》中明确了区域限批的启动、实施、终止环节以及各个环节中环保职能部门及有关机关的区域限批的行政执法权限，但如《水污染防治法》等缺乏详细规定。笔者认为，如根据各个行业的特殊性，在《水污染防治法》、《大气污染防止法》等增设有关区域限批制度的具体规定，一来可以解决在区域限批执法过程中，各级政府及各级环保部门职能分工问题，二来可以解决他们在环境保护实践中的部门协调配合问题。

（二）建立区域限批中的公众参与制度

公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。[10]公众参与在环境保护公共事务中的作用非常巨大，只有让公民参与环境立法、执法中去，使其意义得到充分表达，才能使其环境权益最大程度得以保障；此外，这也是监督环保决策主体、实施主体权力依法运用的有效方式。作为一项侵益性较大的行政强制，区域限批一旦实施起来，不可避免影响到广泛公众，因此，无论是从确保行政相对人的合法利益出发，还是从维护公民们的环境权益，亦或者限制行政权的滥用，均具有建立区域限批的公众参与制度的必要性。2015年颁布的《环境保护公众参与办法》第二条：“本办法适用于公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。”从原则上规定了公众参与的适用范围，应当承认，该制度的出台，有一定积极作用，但是区域限批与其他环境保护公共事务不同，有其特殊性，而目前无论是《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《办法》等均无相应条款。因此，如何落实健全区域限批中的公众参与，成为了较为重要的问题。笔者认为，与《环境保护公众参与办法》公众参与的启动由环保主管部门自主决定不同，区域限批应当为法定公众参与，即环保主管部门在对某一区域、行业或者企业实施区域限批时，必须进行公众参与。如前所述，《办法》仅对限批、解除限批、延长限批等决定要求环境保护主管部门强制公开，为法定公开，但是笔者认为，这尚不足以保障行政相对人、利害关系人、公民的合法权利。因此，应当保障公民在环境保护主管部门决定与实施区域限批时中的知情权，建立区域限批整个过程的信息公开制度。除了限批、解除限批、延长限批等决定进行公开外，还应当就实施限批的法律依据、实施范围、验收结果等信息通过政府网站、报纸等媒体平台，及时有效地向社会公开，接受公民的监督。

（三）规增设区域限批法律救济途径

目前，无论是《水污染防治法》、《大气污染防治法》还是《决定》、《办法》等法律法规中，均没有涉及到被实施区域限批的行政相对人法律救济的途径。应当说，在剥夺与限制相对人权利的同时却没有制定相应的救济途径，将有损行政行为的公示公信与行政行为的权威性。[11]无救济即无权利已成为民主法治社会公认的基本原则。区域限批具有强侵益性的特征，其实施起来必然会给行政相对人的权利及利害关系人和区域内公民的合法权益造成侵害。因此，应当赋予公民、法人和其他社会组织在其合法权利受到区域限批这一行政强制的不当行使时，有权要求撤销、宣布违法、恢复原状、获得赔偿、补偿等权利。笔者认为，区域限批应当适用行政复议制度与行政诉讼制度，无论是从现有的可诉行政行为的特征还是从主体适格、实施手段、行政相对人权益保障等角度，其均符合我国行政法律救济之规定。

五、结语

随着我国环境问题越来越严峻，立法者在环境立法进行了积极地探索，取得了一定的效果。从环境法中的区域限批制度的提出，到不断出台的《办法》、《环境保护公众参与办法》等实施细则的出台，都在区域限批的法律规制上作出了努力。然而，作为一项新兴的制度，其在法定化、具体化方面仍存在不少问题，故有必要对其进行进一步梳理和完善。

参考文献：

[1] 徐蓉；“区域限批”再掀环保风暴[J].晚霞（下半月刊），2007（05）

[2] 成华；环境保护导向下的中国区域限批政策研究[D].沈阳：东北财经大学硕士论文

[3] 黄晓丽；区域限批作为一种政策性生态补偿的理论与效应分析[J].环境管理，2007（05）

[4] 胡建淼主编；行政强制[M].北京：法律出版社，2002：前言

[5] 周玉华主编；环境行政法学[M].哈尔滨：东北林业大学出版社，2002：166

[6] [英]韦德.行政法.徐炳译[M].北京：中国大百科全书出版社，1997：74

[7] 夏少敏，张卉聪；我国水污染防治法的制度创新及对环境保护法修改之启示[J].内蒙古社会科学（汉文版）， 2010（01）

[8] 曹明德；从“环保风暴”看环境法治存在的问题[J].华东政法学院学报，2005（04）

[9] 吴卫军，唐娅西；区域限批；合法性问题及其法律规制[J].国家行政学院学报，2008（01）

[10] 俞可平，贾西津主编《中国公民参与—— 案例与模式》，北京：社会科学文献出版社，2008：代序1-2

[11] 朱谦；对特定企业集团的环评限批应谨慎实施——从华能集团、集团的环评说起[J].法学，2009（08）