论法律视角下的林权流转程序问题

蒋雪

摘 要：当前我国对林权流转行政程序尚无明确的法律规定，全国统一的行政程序法也尚未出台，理论界对林权流转行政程序的研究也尚不充分。但是，行政程序的优劣直接关系到林农的切身利益，直接关系到林改的成败。目前我国的林权流转过程中存在着流转价格不透明、林农对流转政策法规不了解、权属登记公示制度粗略、林农的利益得不到保障等一系列问题。针对以上困境，建议从听证程序、公众参与制度、信息公开程序、森林资产评估程序等方面加以完善。

关键词：林权流转；流转程序；法律困境；出路

当前我国法律、法规对于林权流转的程序没有具体的规定，实践中的流转程序都是以行政法规及地方性法规为主，部门规章及地方政府规章为辅，这一系列规定对林权流转程序的建立发挥了一定作用，但是由于法律对此没有统一的、权威的、规范的规定，当前的集体林权流转仍处于无章可循的状态。

一、集体林权流转程序存在的问题

（一）听证程序缺失

合理确定林地的价格是集体林权流转的关键，但是，政府没有制定林地流转价格的参照制度，同时又不允许市场价格竞争体系进入林地流转市场，造成了林地流转的价格差别非常大。而且，在现实生活中由于各种各样的压力，在林权流转过程中，林农没有办法维护自己的价格优势。主要原因在于，现阶段林权流转主要的推动者是村集体以及相关的乡镇政府。开发商往往先联合政府部门，之后再与林农商谈流转的价格，林农在价格制定上根本没有发言权。很多地方政府为了搞活经济，突出业绩，便加大力度引进外资，想尽一切办法给开发商提供优惠，在这种情况下林农价格交涉的势力极其微弱，想自主确定流转的价格也是妄谈。导致了林地流转不公开、不透明，林地流转的价格掌握在政府和开发商之间。

而产生这种局面的根本原因在于，政府的林权流转听证程序缺失，很多政府为了减少工作任务、获得更大利益，完全不顾林农的权益，在确定林地价格的时候，不举行听证，不与林农进行协商。

（二）公众参与制度不健全

以明晰产权、承包到户、放活经营，由传统林业向现代林业转变为目的的集体林权制度改革基本完成以后，林权流转已成为必然趋势。林权流转既是农村经济发展的必然结果，也是林地适度规模化经营、提高林地利用效率的客观要求。目前的状况是农民受传统思想观念的束缚，小农意识仍然较重，宁可粗放经营，也不愿将林地流转出去，而有志于发展林业的农民无法通过流转实现连片规模化经营，阻碍了林业的规模化发展；同时，各级政府、林业主管部门对林权流转的法律法规、政府政策宣传不到位，片面地认为只要林地承包关系稳定就行了，导致林权流转工作组织指导不力、服务不到位，流转市场秩序混乱，农民对林权流转的好处不够了解，阻碍了森林资源资产的变现和资源的优化配置，制约了林业劳动生产率的提高。

（三）信息公开程序缺失

林权流转市场是一种信息不对称的市场，买卖双方由于客观环境的影响而存在着信息不对称，这种信息不对称严重影响了森林资源的有效配置，大大降低了林权流转市场的竞争氛围。就目前来看，林权流转平台建设严重落后，利用率不高，一些地方的林权流转数量非常少，一些密集林区还没有设立流转平台，也存都会林权流转信息闭塞等现象，从而导致了林业林权竞争市场难以建立。此外，在林权流转平台进行林权交易需要一定的服务费，而且由于大部分林农所在地区交通并不便利从而增加了流转成本，在此现实情况下，林农并没有太大的积极性利用林权流转平台完成交易。

（四）森林资产评估程序不完善

目前我国各级政府机构着重培育林权的一级流转市场，而有着巨大发展潜力的二级流转市场却缺少必要的管理和服务机构，这就导致林权流转市场的发展受到限制，阻碍了林业经济的有序、健康发展。

在实际的林权流转过程中，对于森林资源的价值评估是林权流转的前提和基础。林权流转评估工作是森林资源资产化管理的重要依据，也是提高资源配置效率的有效手段，有利于提高森林资源产权交易的透明度，维护林农及相关从业者的权益[4]。但是，在我国的林权制度改革中，缺乏健全的林权价值评估的法律、法规，科学的林权价值评估体系还没有建立，又缺乏专业的林权评估人员，造成林权流转中存在许多问题，严重影响到了林业经济的发展，因此建立健全林权价值评估体系成为必须要完成的工程。

由于缺乏林地流转的价值评估机构，林地资源价格混乱，随意性大，资产流失现象严重，无形中提高了林地流转的交易成本。另外，由于没有专门的信息渠道来发布林地流转的信息，想买的人不知道哪里有，想卖的人不知道谁想要，信息成本较高，从而对交易价格也产生一定影响。

二、完善我国集体林权流转程序的对策

我国当前尚未出台一部完整的程序法来对程序进行规范，因此，我国当前林权流转面临的最大困境便是缺乏统一规范林权流转程序的法律、法规。而林权流转作为林权改革的关键环节、核心环节，直接关系到林业市场化的进程，关系到林改的成败。而国家专门的林权流转程序立法的缺失，不利于林权改革现有成果的巩固，也会阻碍林权改革的进程。近年来，我国很多地方针对本省的林权流转实际情况制定了适合本省发展需要的林权法律法规，其中也对林权流转的程序进行了规定，这对促进国家专门性林权流转立法起了一定的推动作用。

（一）完善集体林权流转的听证程序

听证程序的要义源于“任何人的意见都应当被公平的听取”的程序正义理论，它作为行政程序法上的核心精髓所在，是行政参与权具体化的集中体现。因此，在各种行政程序参与权中“尤其是，公平听证权能够经次年阐述出许多详细内容。公民在以某种方式受权杖之苦之前让他的案情得到公正听审的权利可以覆盖全部的程序步骤，从最初的反抗到最终决定。”[1]

在听证程序中，行政相对人可以在行政主体作出对自己可能产生不利影响的决定之前发表意见，从而对行政决定的最终作出施加影响。行政相对人参与到这个过程中，是有助于提高行政决定本身的科学性和可操作性，有助于该决定作出后利害关系人的自愿接受和自觉遵守，从根源上化解了林地流转中产生纠纷的可能性。

（二）建立林权流转管理机构和咨询服务平台

林权的流转，是林地资源在市场上的合理交易。交易的频度和广度是林地资源价值的选择和优化。要完善林权流转市场的交易机制，规范交易行为，增强林权流转频率，同时要加强林权流转的信息服务，要培育好市场化运作的中介组织，为林地流转搭建规范、有序、公开、公正、公平的林权流转交易平台，才能指导好林地流转程序，协调好各方面的关系，从而服务好林权流转这项工作，促进林改的顺利进行。

对此，应建立和完善林权流转管理机构和服务机构，为林权交易提供场所。各地林权登记管理机构承担林权流转管理职能，负责制定林权流转政策、制定规范流转合同文本、流转合同备案、开展流转主体资质审查、开发应用软件、办理权属变更登记手续、林权流转档案管理、协同调处林权流转纠纷和查处林权流转中的坑农行为。

各级林权流转管理机构承担林权流转服务职能，负责宣传发布林权流转信息，监督指导流转合同的签订，组建林权交易市场，组织联系森林资源评估。林权流转管理服务机构要加强硬件和软件建设，构建省、市、县、乡互联互通的四级林权管理平台，把各地的林权流转服务机构纳入林权管理的大局中，统一由林权登记管理机构负责日常管理。

（三）完善集体林权流转的信息公开制度

1、林地流转价格公开

在林地流转过程中，如何评估林地的价值，并确定其合理的流转价格是一个很重要的问题，同时也是一个很专业的问题，不可能通过规定一个政府统一的流转价格来解决问题。这也就需要我们建立健全林地资产评估与流转价格确定机制以保证林地流转的公平性。

而对于流转价格的确定，需要全面考虑林地的多方面的功能，尤其是社会保障功能。但是目前，林地流转价格的确定主要掌握在村委会和企业之间，没有考虑市场因素，只是将林地当作一种生产资料来对待，而没有考虑林地对于林农的多重功能，更没有考虑到林农的切身利益。[2]在林地的价格确定机制的建设中，建议要引入市场机制，主要由市场来确定价格，只是在必要的时候才由政府进行引导和调整。同时，要保证林地流转价格的公开，让林农在进行林地流转时有所参考。

2、林权流转信息查询渠道公开

林权流转信息主要是指林地流转价格、开发商信息、森林资产评估状况、流转方式、流转内容以及相关法律法规规定、政府部门的政策性规定。林农对林权流转信息在现实的流转过程中并未能够及时、详尽的了解，这就必然导致林权流转程序上存在诸多问题亟待解决。

对此，在确保林地流转价格公开的前提下，林权流转的信息查询渠道也要公开，不仅要建立便捷的查询方式，让林农可以很方便的查询到林地流转价格、开发商信息、森林资产评估状况、流转方式等信息，同时要定期对林权流转的相关政策法规进行公开宣传，让林农及时了解到法律动向，这样才能使林农具备保障自身权益的能力，能够学会用法律的手段维护自身的合法利益，同时也能对我国林改的顺利进行起到一定的推动作用。

（四）完善森林资产评估程序

目前我国森林资源评估制度还不健全，专业性不强，行业管理也尚不规范，往往体现在森林资源评估的随意性较大。《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》指出：要“加强森林资源评估管理，加快建立森林资源评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方的合法权益。”

各省应在相关条例中增加森林资源转让评估机构 、评估人员取得条件、程序、审核审批机关等条款；充分利用现有森林资源资产评估机构及其人才资源，培育出一批合格的、真正有能力从事林权流转资产评估的专业机构和专业人员。同时，建立森林资源评估的专业机构，明确评估机构的资质条件，实行行业准入制度，提高评估机构的公信力[3]。要重视（加强）对森林资源评估人员的培训，提高他们的业务水平，努力解决森林资源评估的专业人员缺少问题；同时，要规范行业准入制度，加快森林资源评估准则的建设进程，努力提高森林资源评估结果的准确度，使森林资源的评估价值经得起实践和时间的检验。

参考文献：

[1] [英]W·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第97页

[2] 杨金元主编：《集体所有建设用地使用权流转》，经济科学出版社2007年5月版，第97页

[3] 刘涛. 我国林权流转问题研究[D].东北师范大学2013年硕士学位论文