养老机构民营化研究文献述评

商义铮

养老机构民营化研究文献述评

商义铮

改革开放以来，随着市场经济的繁荣发展，人口压力的加剧，养老问题愈发凸显，加之国家政策对于民营化的支持与鼓励，养老服务事业迎来了民营化蓬勃发展的时期，然，其毕竟处于发展的起步阶段，不可避免地会遇到很多问题。学界对于养老机构民营化的研究也是百花争鸣，本文梳理已有文献，总结养老机构民营化的发展历程，概括与反思国内外学界对于养老机构民营化的不同研究视角与态度倾向，分析其发展过程中出现的问题及提出对策构想，指出研究之不足,积极推动该研究主题的学术对话，为完善中国社会养老服务行业提供绵薄之力。

养老机构；民营化；文献述评

注解

“统计资料显示，截至2014年底，我国60周岁及以上人口达 21242万人，占总人口的 15.5%；65周岁及以上人口达13755万人，占总人口的10.1%；失能半失能老人达3750万人，占总人口的2.8%。预计2025年前，高龄老年人口将保持年均100万的增长态势，他们从失能半失能到离世往生，平均时长3.3年；到2050年，60周岁及以上人口将达到4亿，几乎每四人中就有一个老年人。”[1]可见，老年人口数量和比例急升，同时，1980年开始的独生子女政策很大程度上影响并形成了当前我国“四二一”的家庭人口结构类型(每一个家庭由三代人组成，分别为四位老人，两个中年人和一个儿童)。另外，伴随着改革开放以来我国经济发展水平的提升，加剧了劳动力不同地区之间的流动，造成留守、空巢老人的现象突出。由此可知，当前及以后相当长的时间内，传统的居家养老将面对前所未有的压力。有调查显示，我国愿意选择机构养老的老人占总数的9%-10%，而我国目前养老机构的床位数只是现有老人总数的1%左右。在此情形下，充分调动民间力量，促进养老民营化，兴办养老机构，显得必要而又迫切。

改革开放以来，随着市场经济的繁荣发展，社会对于养老机构民营化的探索越来越多，加之国家政策对于民营化的支持与鼓励，民营化的春风浮动了整个神州大地。然，其毕竟处于发展的起步阶段，不可避免地会遇到很多问题。学界对于养老机构民营化的研究也是百花争鸣，本文梳理已有文献，总结养老机构民营化的发展历程，概括与反思国内外学界对于养老机构民营化的不同研究视角与态度倾向，分析其发展过程中出现的问题及提出对策构想，指出研究之不足,积极推动该研究主题的学术对话，为完善中国社会养老服务行业提供绵薄之力。

一、相关概念界定

养老机构：养老机构即为机构养老的社会承载方式，是为老年人提供入住、养护等综合性养老服务的场所。“目前，我国的养老机构有老年公寓、托老所、养老院、敬老院等多种形式，依据其福利性质不同，由政府或社会提供机构养老服务”[2]当今，各式各样的养老机构“所有制的性质也有所不同(公办、民办、公助民办、公办民营),国家对不同类别养老机构的建立与管理有不同的要求,各类机构也对自己的发展有明确的目标。”[3]

民营化：民营化又可以称作公私伙伴关系，最早来源于西方国家。世界民营化大师萨瓦斯将其定义为“从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。”[4]“更多地依赖民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需求……在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他构作用的行动”[5]

养老机构民营化：养老机构民营化是基于我国实际情况而提出的一个概念，作为拥有强政府的我国而言，改革开放初期的社会主义市场经济的建设过程中强大的中央集权政府发挥了集中力量办大事的不可替代的作用，在养老服务的提供上也主要是政府单方供给整个养老行业的需求，然而政府并非专业的生产商，并不擅长所有物品、服务的具体供给，因此，养老机构民营化主要是促使养老服务的重心由政府向市场转移，或者引入市场机制，鼓励私营企业和社会组织提供养老服务，一方面缓解政府压力，另一方面发挥市场高效率的优势，使养老机构能够更好的为老年人服务。但是，养老机构民营化并非代表着政府角色的退出，市场并不是万能的，正如理查德·布隆克所言，“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”[6]在养老机构民营化的过程中，“政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任。”[7]因此，需要发挥政府的治理作用，促进养老机构民营化过程中的健康良性发展。

二、养老机构民营化的发展历程

针对于养老机构民营化的研究，西方的文献中并不多见，但是国外很多学者热衷于从非盈利组织的角度研究民营化的发展。在20世纪60年代末，彼得·德鲁最早提出公用事业民营化的理念。其后，萨瓦斯、普尔、罗斯巴德等著名学者进一步对其作出了专门性研究，萨瓦斯(2002)系统阐述了西方国家公用事业民营化改革的历史背景、实施形式与操作模式以及相关的政府监管职责；Roland(2002)比较了大规模私有化和渐进私有化，提出了棘轮效应模型，解释了公共企业运作低效的原因。民营化政府规制的话题引发学者热议，早期此类研究主要从“规制失效”和“帕累托改进”为理论基础，William．Baumol(1982)提出了可竞争理论，为公共事业民营化引入竞争和政府规制改革奠定了基础；而无论是市场还是政府，在发挥效用的同时，都不可避免的出现着一些自身固有的缺陷，市场失灵与非市场失灵都可能发生(查尔斯·沃尔夫，2007)。对此，魏伯乐等(2006)揭示了民营化一旦越过某一界限，就会造成很多负面效应，必须依靠利益相关者的民主参与和政府加强规制来解决；休斯(2000)认为公用事业民营化实际上是一个政治问题，不可避免要求政府发挥应有的作用；奥斯本与盖布勒(2001)认为，政府的有些职能由私人部门来替代是合理的，但是“私有化并不是唯一的解决办法。那些从意识形态上大肆鼓吹私有化的人，相信企业总是优于政府，事实上是在向美国人民卖骗人的蛇药。”[8]安东尼。吉登斯指出，“一个国家如果需要更好的提供社会福利，只有更多的与第三部门合作并且发挥其特有的作用。”

在中国，公共物品的供给和服务的民营化与改革开放政策的进程大体相当，中国公共事业民营化带有强烈的中国特色，其探索是基于中国30年的计划经济体制这一根基，将计划经济体制转变为市场经济体制，需要釜底抽薪式的改革，因此，公共物品和服务民营化理念消耗了很长时间被政府接受。

早前，养老机构的发展模式大多都是公办公营，这种模式将公与私割裂开来，国家对符合标准的老年人提供生活的最基本保障，无论服务质量如何，老年人的反馈如何都将得到政府的长久资助，早期基本上可以将养老服务机构看成是一种纯公共物品，由政府提供，具有公共性、非竞争性、非排他性的显著特点。随着改革开放的发展，老龄化社会的到来，养老机构的入住标准、对象、提供服务的方式以及其自身的发展模式都发生了变化，逐步从纯公共物品转变为准公共物品，公立养老机构的床位越发紧缺，从而具有一定的竞争性，政府对入住养老机构的人群也分为不同的付费供给标准。此时，私立养老机构也逐步兴起，私办私营，自负盈亏。2011年国务院发布的《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》明确指出：“发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。”由此，政府更加重视机构养老的发展，鼓励国家公益性服务事业吸纳民间闲置资本，并且逐渐放宽对民间资本运营养老机构的限制门槛，因此，十二五规划以来，养老机构的民营化可谓是蓬勃发展。

三、国内外学界关于养老机构民营化过程中的研究视角及其态度倾向

(一)国内学者的相关研究及其态度倾向

相关研究目前尚处于起步阶段，成果并不多见。鉴于中国老龄化社会的到来，公共养老负担十分沉重，学者对于民营化养老大都并不排斥，寄希望于通过民营化手段，推动人、团体与政府共同保障和推进我国的社会养老服务体系建设(刘佩璐；赵泓博，2012；)但由于民营化养老机构大都面临资金难题、人才难题与诸多运行不规范问题(翟德华，2014；刘红、张妍蕊，2008；邱秋英、袁圣慧，2009；胡勇，2014)，有学者主张在宣传理念、构建平台、规范机制和加强监督等方面加强政府相关监管责任(郭林，2014；于新循，2010；梁莹、万艳，2012；刘红，2008)，“公建民营”模式显然更受欢迎，其在提高运营效率方面成效初显，但仍存在服务质量不高、资金运营紧张、相关制度不健全等问题(吴溪，2014)，亦有学者专题研究了对于民营养老机构如何实施积极、有效的行政补助问题(陈无风,2014)。基于民营养老机构运行通常所存床位不足、设施不全、顾客不信任等尖锐问题，有学者乃至从公共物品理论出发，偏重养老服务的公共属性，强调更应发挥公办养老机构的作用，后民营化相关研究鲜明体现出这一旨趣(杨爱华，2014)。

近期，互联网+的模式备受推崇，学者提议养老机构的发展也应该与时俱进，指明通过将互联网与传统养老事业结合，将现代化的通信技术、与网络娱乐方式融入养老机构中去，以服务老人为中心，实现传统养老机构服务质量的提升，同时，通过网络平台建立养老产业链条，促使养老产业化、规模化、连锁化，加速养老产业的转型。(潘峰、宋峰，2015；童星，2015)或者基于互联网共享信息的优势，提出，“将互联网技术的创新成果深度融入经济社会生活中，从而改变传统的生产生活方式和服务管理方式。”[9]

(二)国外学者的相关研究及其态度倾向

西方学者公用事业民营化相关研究成果最有借鉴意义。彼得·德鲁克20世纪60年代末最早提出公用事业民营化理念。其后，萨瓦斯、普尔、罗斯巴德等作出了进一步专门性研究，萨瓦斯(2002)系统阐述了西方国家公用事业民营化改革的历史背景、实施形式与操作模式、政府相关监管职责；Roland(2002)比较了大规模私有化和渐进私有化，提出了棘轮效应模型，解释了公共企业运作低效的原因。民营化政府规制的话题引发学者热议，早期此类研究主要从“规制失效”和“帕累托改进”为理论基础，威廉·杰克·鲍莫尔(1982)提出了可竞争理论，为公用事业民营化引入竞争和政府规制改革奠定了基础；而不管是市场还是政府，在发挥效用的同时，都有着自身基因所决定的缺陷，市场失灵与非市场失灵都可能发生(查尔斯·沃尔夫，2007)。魏伯乐等(2006)揭示了民营化一旦越过某一界限，就会造成很多负面效应，必须依靠利益相关者的民主参与和政府加强规制来解决；休斯(2000)认为公用事业民营化实际上是一个政治问题，不可避免要求政府发挥应有的作用；奥斯本与盖布勒(2001)认为，政府的有些职能由私人部门来替代是合理的，但是“私有化并不是唯一的解决办法。那些从意识形态上大肆鼓吹私有化的人，相信企业总是优于政府，事实上是在向美国人民卖骗人的蛇药。”

总之，国内外学界对养老机构民营化已经提供了一定量的先期成果，为本课题研究提供了理论借鉴和分析工具。但总体而言，存在两方面不足，一是相关实证和比较分析十分缺乏，研究工作难于“接地气”，显得较为笼统、抽象；二是已有研究尽管对于养老机构民营化过程中的政府责任多有论及，然而或过于粗线条，相关对策措施缺乏问题指向与系统特性，或易于走向过度强调政府职能的它途，罔顾政府责任手段的成本与消极影响。有鉴于此，本课题将在探索养老机构民营化积极意义的条件下，结合典型案例的详细分析，思考如何以良好的公共治理和政策选择，更好地推动养老机构民营化的健康、有序发展。

四、养老机构民营化过程中出现的问题及其对策构想

养老机构民营化的发展尚处于一个探索的过程中，当前机构养老已经是被社会所熟知的一种养老形式，民间企业家对于养老行业的热情也逐渐升高。但是针对于其发展过程中的问题，学界总体上从以下方面给出对策构想：

针对于当前大部分老年人对于机构养老的反对观念，入住养老机构的不安全感、孤寂感，学者提出以老年人的感受为中心，以人为本，“建立老年生命质量和生活品质并重的机构养老观。”[10]注意机构养老过程中家庭氛围的营造，注重提供养老服务的质量和品质；当前机构养老风险分担机制缺位，对于意外事件的责任难以厘清，养老服务业现行的服务标准体系不健全、碎片化，服务质量参差不齐，可操作性不强，针对于此，提出参照国际、国内机构养老发展较为突出的区域的相关经验，倡导从技术层面建立长期照护的养老服务体系，打造标准化、专业化、职业化的养老服务标准。(王章安，2015；穆光宗，2012)；根据养老服务的多重属性，提出建立多主体供给的平衡机制，实质上即为由倡导公建公营、公建民营和民建民营三种形式，分别对应纯公共物品属性，准公共物品数形和私人物品三类属性。(江燕娟、李放，2014)相比之下，学者更倾向于公建民营或者公助民办的机构养老的发展模式，指出其优势在于政府出资建立养老机构，之后充分利用市场机制，转移其不太擅长的经营权，发挥民智，发展养老事业。(杨团,2011;穆光宗，2012)；发展养老机构的资金供应不足，缺乏融资渠道，鼓励多元投资，扩大养老产业的发展，形成品牌型的养老产业链，扩大资金来源，使机构养老走社会化、产业化的道路。(马庆堃、魏彦彦，2014；姜向群、丁志宏、秦艳艳，2011)；从在学校开设相关的课程，提高从事养老服务、护理行业职工的专业职业技能培训和职业地位的角度，解决机构养老中缺少人才、服务质量不高的问题。(张平、向卫娥，2015)。

五、研究的不足

通过以上梳理可以发现，大多数学者是基于民营养老机构自身发展过程中遇到的具体问题去分析其解决对策，其对策构想很有价值。但是从中也有很多的不足之处：

(一)针对于养老机构民营化的失灵，公共治理层面的研究不足

学者的文章大多基于民营养老机构运营过程中发生的具体问题，提出直截了当的解决方案构想。并且，国内对养老机构民营化的研究相对而言颇具极端性，此即将机构养老的发展要么看成是私营企业或者社会组织的事情要么政府的事情，忽视了公私之间的联系，对于公共治理关注度不够。养老是社会性事业，民营化的方式养老其根本目的是承担社会养老压力，缓解社会养老负担，因此，倡导养老机构民营化不是指脱离政府，完全由市场承担养老事业的发展，而是基于公共治理的层面政府和市场共同发展养老事业。

戴维·奥斯本认为: “政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任。”我们要明确一个观念，作为公共事业的养老机构民营化并不是指政府职能和责任的民营化。相反，当政府将养老事业转交给市场主体来提供时，为避免民营化改革过程中的风险与失败，政府担负起的公共事业健康发展的责任反而更艰巨了，因为“服务能够外包，但是治理却不能够。”[11]“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息; 没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具; 没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导(一种特定的管理活动)”[12]因此，在民营化过程中，公共治理鼓励的是这样一种多元社会主体共同参与的方式，在治理思维上要从主体中心主义、权力中心主义转变到客体中心主义和服务中心主义。在政府职能转变上，要明确政府的角色定位，改进服务供给方式，推进服务的市场化与社会化，让私营部门、非政府组织及公民参与服务的供给，建立多中心的公共治理体制，“在行为者之间，控制与被控制的关系被打破，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。在这种结构中，更多的参与者不是被迫的，而是主动的; 不是命令式的，而是协商的; 不是孤立的，而是合作的; 不是被阻止的，而是被鼓励的。”[13]为推进民营化的进程创造良好的制度环境。

(二)从公共治理角度对于养老机构民营化的实证分析稍显不足

养老机构的民营化在全国各地仍处于一个探索阶段，私营企业运用其天然具备的私人运营方式一步步拓宽养老服务事业的新天地。基于此，当前大多数学者在分析某个地区养老机构的发展情况时，通常会将养老服务中出现的问题完全归结为民营化运作失败，实证调研各个民营养老机构自身的问题与诉求，提出的对策多数是基于民营养老机构本身如何提升其发展情况而言，实证调研中缺乏政府相关部门的角色定位，缺乏对于政府的问责以及政府对于养老机构的积极回应。针对于养老服务事业而言，政府与市场仅仅是两种不同的供给方式，两者并不相悖，并且，在发展公共事业这方面，在充分发挥市场作用的基础上，公共治理是必不可少的，政府不仅要保证人民享有最基本的生活保障，社会拥有最基本的安稳之态，更要随着时代向前发展，转变职能，转变思维，包容接纳多元主体参与社会公共事业的管理，并且对于社会事业要有充分的回应性，因此，在养老机构民营化的实证分析中，从公共治理的视角分析政府的责权、监管与回应很有必要。

小结

通过梳理相关文献得知，当前我国养老机构运营模式主要还是公建公营和民建民营两大类,政府与市场、社会在机构养老服务的供给中仍然没有大的交集。针对于此，学界提出公建民营的形式，但是在实际的运作中也普遍存在着政府只出资，公共管理缺位的现象。如此导致民营养老机构尽管顺应了老龄化时代的迫切需求，却饱受各种运作失灵问题的困扰，无法获得政府部门及时、充分回应与支持。希望本文对学界关于养老机构民营化发展现状的综述能够在一定程度上总结该领域的研究成果,加强学术对话,推陈出新,总结出更适用于我国国情的养老机构民营化的发展道路,推动我国养老机构民营化的健康发展。(作者单位：温州大学法政学院)

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商义铮(1991-)，女，汉族，河北唐山市人，硕士研究生在读，温州大学法政学院，研究方向：公共管理学。