平衡部门利益和国家利益：中国自由贸易区战略的决策制度

柳彦

摘要随着中韩、中澳两大自贸区结束实质性谈判，中国的自由贸易区战略进入一个新的快速发展时期。自由贸易区的快速发展凸显了国家自由贸易战略（简称FTA战略）的重要性，也使得其内部的利益冲突变得愈加激烈。首先，作为国家战略的FTA，政治和安全利益应该主导经济和社会利益，但是在具体的FTA谈判中，政治利益经常让位于经济利益；其次，自由贸易协定的谈判和签署是通过政府具体部门参与完成的，部门利益有时会凌驾于国家利益之上。利益冲突成为FTA战略的常态，国内政治是导致FTA战略利益冲突的主要因素。观念、利益和制度构成解释FTA战略的三种变量。相比较观念和利益，国内制度特别是与FTA战略直接相关的微观决策制度在解释中国FTA战略上更为直接。中国的FTA决策具有主体多元、权力分散、部门主导的特征，这些特征制约了FTA战略的有效性和连续性。

关键词自由贸易战略国内制度对外经济政策决策体制

引言

2015年6月1日，中-韩自由贸易协定正式签署；6月17日，中-澳正式签署自由贸易协定。两大自由贸易协定（以下简称FTA）的正式签署，标志着中国FTA战略进入快车道发展期。目前中国在建自贸区19个，涉及32个国家和地区，其中，已签署自贸协定14个，涉及22个国家和地区，正在谈判的自贸协定8个。

资料来源：http：//fta.mofcom.gov.cn/.十年多的时间里，中国和如此多的国家签订了包含货物贸易、服务贸易和投资协定在内的广泛自由贸易协定，其数量之多、范围之广是前所未有的，特别是中澳FTA的签署，实现了全面、高质量和利益平衡的目标，向“面向全球的高标准自由贸易区网络”

习近平：《加快实施自由贸易区战略 加快构建开放型经济新体制》，资料来源：

http：//fta.mofcom.gov.cn/article/ftanews/201412/19394_1.html.迈出了重要的一步。

作为国家战略的FTA，是中国重塑国际和地区经济秩序的努力，体现了中国的国家利益和地区利益诉求。与一般的贸易政策有所不同，FTA最终目标应该指向政治和安全利益，如寻求建立稳定、互信的国家间关系，构建地区秩序，获得能源安全保障等。但同时，自由贸易协定也是贸易政策的一部分，经济利益和社会利益是其应有之义。并且，FTA战略的实施，是通过具体的双边或多边的自由贸易协定谈判实现的，利益交换和利益妥协势必存在，谈判者往往来自政府的某一个具体部门，部门利益常常取代国家利益，成为FTA的主导利益。政治利益和经济利益、国家利益和部门利益的冲突成为FTA战略中的常态，这种冲突影响了FTA战略的整体性和延续性。如何避免FTA战略被短期利益和部门利益所绑架，需要认真予以研究。

一、 文献综述

国内政治是一国构建FTA战略的主要依赖条件。国内政治也是分析一国FTA战略的出发点。观念、利益和制度构成FTA战略分析的三种路径。观念中心论主要以战略观念、社会观念为主要分析变量。具体到中国的FTA战略，观念中心论主要研究中国FTA战略背后的政治和经济动机。国内外学界普遍认为，经济福利最大化并不是中国参与FTA谈判的唯一动机，地缘政治和国家安全等“非经济目标”常常混合其中，构成中国FTA战略的主要动机。阿加塔·安特科维茨（Agata Antkiewicz）和约翰·韦勒（John Walley）指出，通过签署双边和区域自由贸易协定，中国正将其传统的贸易利益和最广泛的经济、外交和安全利益联系起来。

Agata Antkiewicz， John Whalley，“chinas New Regional Trade Agreements，” http：//www.nber.org/papers/w10992.赫德利（Hoadley）和J.杨（J.Yang）也指出，中国参与的FTA谈判是和国家安全战略联系在一起的。中国FTA研究的早期成果大都关注FTA行为背后的战略动机。观念中心论还强调政策学习和政策扩散在中国FTA战略形成中的作用。

Vinod K.Aggarwal and Seungjoo Lee ， Trade Policy in the Asia-Pacific：The role of Ideas，Interests， and Domestic Institutions， New York：Springer ，2010， pp.13-20.国内行为体特别是国家领导人由多边主义的追随者变成双边主义的倡导者，促使FTA上升为国家对外经济政策的重要选择。观念中心论只是看到了中国对外经济政策转变的表象，并没有深入分析造成这种转变的内在原因。

社会中心论的分析路径以利益为主要变量，强调社会私人行为体，特别是利益集团对国家贸易政策的影响。斯科特·肯尼迪（Scott Kennedy）围绕商业协会在中国的游说行为展开了详细的研究。

Scott Kennedy， The Business of Lobbying in China ， Cambridge， MA： Harvard University Press， 2005，pp.19-20.但他的研究主要着眼于分析影响商业协会游说行为的因素，并未深入到FTA决策领域。复旦大学的郎永峰在分析中国区域贸易自由的国内因素时，认为行业组织和企业是贸易政策最有影响力的利益集团。

郎永峰：《中国区域贸易自由化的政治经济分析》，复旦大学经济学院博士学位论文， 2010年， 第69-72页。但他也不得不承认利益集团的政策影响力远远弱于官僚机构。伦敦经济学院的安东尼奥·博斯迪戈（Antonio Postigo）指出，比起其他的贸易自由化途径，双边FTA需要更多的专业和部门信息，政府必须寻求和商业协会的咨询和紧密关系，商业领域也意识到了这种变化，增强了对相关决策行为体的游说。

Antonio Postigo， “Institutional Spillovers from the Negotiation and Formulation of East Asian Free Trade Agreements，” Review of International Political Economy，Vol.20 ， Jan 2016， p.8.社会中心论尽管找到了利益这一最基本的分析路径，但最终不得不承认“政治制度框定过程，国内偏好通过制度汇聚起来”。

[美]海伦·米尔纳：《利益、制度与信息：国内政治与国际关系》，曲博译，上海：上海人民出版社，2010年，第16页。利益集团的影响受到国内政治制度的制约。

制度中心论的研究路径主要强调中国FTA战略的国内制度因素，如国家-社会关系、中央-地方关系和官僚政治模式。相关研究主要存在以下争论：中国的贸易决策程序是单一行为体还是多元行为体？主张单一行为体的学者认为，中国的贸易决策模式带有权力集中的特征。塞荣安（Se-Young AHN）和金桢国（JeongGon Kim）指出，中国决策者很少面对来自国内的政治包袱，特别是利益集团和公众舆论的强烈反对。

Se-Young AHN and Jeong Gon KIM， “The Economic and Geopolitical Implication of the Ongoing China-Korea FTA Negotiation，” SOGANG IIAS Research Series on International， Vol.12， December 2012， p.76.中国-东盟FTA决策常常成为此主张的有力佐证。有的学者直接把中国的区域主义政策定义为“强国家中心”，不过作者强调的是中国在地区政策中过多追求战略利益，而非商业利益，并没有从决策制度的角度分析。

Ming Wan， “The Domestic Political Economy of Chinas preferential Trade Agreements”， in Vinod K.Aggarwal and Seungjoo Lee ，eds.， Trade Policy in the Asia-Pacific： The Role of Ideas， Interests， and Domestic Institutions， New York： Springer ，2010， pp.40-41.贸易决策程序多元化的学者主要关注中国政府的自主性，即政府独立于社会自主决策的能力。澳大利亚国立大学江洋（Yang Jiang）以中-澳自由贸易协定谈判为个案，说明中国中央政府缺少独立决策的自主地位，不得不和代表部门利益的国务院各部委相抗衡。

Yang Jiang ，Chinas Policymaking for Regional Economic Cooperation，London ：Palgrave Macmillan， 2013， pp.71-73.“分散性的权威主义”

Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg， Policy Making in China： leaders， Structures， and Processes， Princeton： Princeton University Press， 1988， p.22，李侃如和奥森伯格主要是指，一方面，中国的政治决策权力高度集中于党的核心领导集团手中，另一方面，官僚机构中参与决策的各个部门均追求部门利益的最大化，一个统一的“国家政策”难以形成，他们把这种高度分散的决策结构称之为“分散型的权威主义”。成为中国对外经济决策的主要特征。

观念、利益和制度构成中国FTA战略国内政治分析的全部维度。但是在解释中国FTA战略的内在冲突时，观念和利益的解释力削弱了，观念和利益必须借助制度才能发挥作用。中国从不缺少对构建FTA大战略的国内共识，这种共识通过党和国家赋予FTA国家战略的高度就可以看出。利益是分析中国FTA战略的重要维度，国内行为体围绕FTA决策展开博弈已是不争的事实。但是中国的国家-社会结构，决定了利益集团的政策游说主要借助国家部委和地方政府展开，缺少独立影响政策的地位和能力。另外，在实践中，仅仅知道利益是不够的，具有相似利益基础的行为体有时会倾向不同的政策模式，正是源于国内制度结构的差异，制度为支持特定行为体进行了有偏向的动员。

[美]海伦·米尔纳：《利益、制度与信息：国内政治与国际关系》，曲博译，上海人民出版社，2010年，第16页。国内制度成为解释中国FTA战略冲突的重要因素。

本文的国内制度主要指的是微观制度，即与FTA战略直接相关的决策制度，包括参与FTA决策的具体部门和机构，以及决策权力在部门之间的分配和协调模式。本文认为：首先，有关FTA政策的性质定位决定了FTA是属于外交战略还是一般的贸易政策。这主要是从参与FTA决策的主要行为体加以判断。其次，有关FTA的决策已经是一个开放的过程，各种行为体，包括中央部委、行业协会、地方政府、进出口企业都逐步参与进来，试图影响和改变政策结果。FTA的决策已经不是一个单一行为体的决策过程，行政机构和社会行为体的相互依赖结构深刻影响FTA的相关决策。第三，官僚机构在政策制定中发挥主导性的作用，而官僚机构的决策惯性导致部门利益主导国家利益。

二、 FTA战略中的行为体及其利益诉求

从性质和地位上来说，FTA战略属于国家外交战略的组成部分之一，FTA的决策应该属于外交决策，具有决策模式集权化、外交部主导决策的特征。但从实际操作来看，有关FTA的谈判更接近一般的贸易决策，属于对外经济决策的范畴，具有经济事务部门主管、参与主体多元化、多部门协商的特征。

相对于外交决策，对外经济决策的开放程度要高一些，各种行为体都可以通过具体的渠道参与政策制定，影响政策结果。依据不同行为体的政策影响力，本文把FTA决策的参与主体分为政治行为体和社会行为体两大类，政治行为体主要指的是行政机构，社会行为体主要由利益集团构成。

在中国的政治体制安排中，国务院是政府机构中的最高行政机关，直接参与自由贸易协定的谈判和自由贸易区战略的实施。中国参与FTA谈判的代表团成员往往来自国务院多个部门机构。例如，中方参加中日韩自贸协定谈判的代表团成员来自国务院的19个部委，几乎囊括了国务院的绝大多数职能部门，不同的部委有着不同的政策立场。

商务部是国务院主管国内外贸易和国际经济合作的主管机构，具体分管的对外经济事务包括：对外贸易、双边和多边贸易谈判、外商投资、对外经济合作、对外援助等。

资料来源： http：//www.mofcom.gov.cn.商务部是对外经济政策的直接执行者，中国的双边或区域FTA谈判基本上都是在商务部的主导下完成的。在FTA谈判中，商务部赞成进一步开放和贸易自由化，因为双边和区域自由贸易协定可以促进出口，而出口成绩被视为商务部的主要业绩之一。后WTO时代，商务部的权力有所弱化，需要和其他部门共享贸易谈判权。在FTA谈判中，商务部在向国务院负责的同时，还需要寻求其他职能部门的合作，如国家发改委。国家发改委在职能分工上与自由贸易并无直接关联，但其承担着拟定并实施国家社会发展战略、中长期规划的权力，“规划在中国政治的运作过程中，是确定政策优先顺序的推动力，是授予机构权力的依据，是决定各级政府之间权力分配的关键”。

[德]韩博天（Sebastian Heilmann）、[美]奥利佛·麦尔敦（Oliver Melton）：《规划：中国政策过程的核心机制》，载《开放时代》，2013年6月，第9页。所以发改委的政策偏好也会直接影响商务部等相关部门的决策空间。与商务部的利益偏好不同，发改委更关注国内发展，而非改革，在对外开放上持慎重态度。

其他利益相关部委：与商务部主张贸易自由化的立场有所不同，其他参与FTA谈判的部委立场更倾向于保护主义。工业和信息化部主要负责工业、通信业行业规划和产业政策的制定，肩负着对外为国内重点产业寻求出口市场，对内扶持重点产业和保护弱势产业的任务。在FTA的谈判中，工业和信息化部往往成为那些在自由化进程中利益受损的企业和行业寻求保护、积极游说的对象，其政策立场也较为保守。农业一般是自由贸易政策中的利益受损行业，中国国内缺少像日本的“农协”那样强大的利益集团，农业部承担着利益集团和行政主管部门的双重角色，成为农民和农业集团利益的代言人。在FTA谈判中，农业部主要的立场是强调农业资源优势及竞争力方面与签约国之间的差距，被视为是国内最顽固的保守主义者

Yang Jiang， “Australia-China FTA： Chinas Domestic Politics and the Roots of Different National Approaches to FTAs ”， Australian Journal Of International Affairs，Vol.6，2008， http：//www. routledge.com/.。

外交决策中，外交部处于优先地位，但在对外经济决策中，外交部边缘化的趋势近几年较为明显。具体到FTA决策中，外交部更多是从外交利益和政治利益的角度来评判自由贸易协定。涉及谈判对象国的确定、谈判的战略意义等问题，外交部的意见会占比较大的权重。一旦进入具体的谈判细节，外交部由于专业性的限制，逐步被边缘化。2012年，外交部成立国际经济司，被认为是重振经济外交主导权的努力。最近正在进行的中日韩自贸协定的谈判同样可以看到外交部强化其经济外交职能的势头。

中国FTA战略的加快实施，不能不提及地方政府的推动。地方政府一直是中国改革开放进程的实验者和推动者。2016年是“一带一路”战略的实施年，自由贸易区也将迈向深入发展。地方政府都希望搭上新一轮开放的快车，纷纷申报地方自由贸易区。如山东青岛围绕中韩FTA提出建立青岛自贸区，广西打出“中国-东盟自由贸易区”的大旗，新疆则提出成立“中国-中亚自贸区”的口号。但并非所有的地方政府都积极支持自由贸易区战略。中-澳自由贸易协定生效之后，澳大利亚的羊毛制品、奶制品和乳制品具有较强的国际竞争力，将给中国部分农产品带来一定的竞争压力，对内蒙古、新疆、青海、河南等省份的畜牧业产生冲击。但是，产业或部门寻求影响政策的渠道主要是借助国家部委而非地方政府。地方政府基于GDP和就业等因素考虑，更倾向于自由贸易和对外开放。

社会行为体中，与FTA政策密切相关的利益行为体是企业和行业协会。相比较其他的利益集团，企业，特别是国有企业和行业协会具有显著的组织优势和经济优势，能够在对外经济决策中发挥影响力。中国的自由贸易区战略的发展方向必然是构建更多的高标准、全方位的自由贸易协定，服务贸易条款和投资自由化、便利化的内容会成为未来FTA谈判的重点。而国有企业已经成为中国海外直接投资的主体力量，借助FTA谈判，实现对国家经济外交、能源外交和对外援助等政策的影响力，成为大型国有企业的战略目标之一。米尔纳的研究证明：国际化导向的企业在贸易立场上支持自由主义

Helen V. Milner， Resisting Protectionism： Global Industries and the Politics of International Trade，Princeton： Princeton University Press， 1988 ， p.245.，但如果政府已经有战略贸易政策，对于企业来说，通过既定的政策和制度渠道就可以实现自己的偏好，无须耗费成本推行自由贸易的政策。

与企业不同，行业协会不直接参与对外经济活动，主要是通过行业利益代言人的角色发挥影响。在贸易协定谈判前期，行业协会提供实证信息，使政府充分了解各行业的具体情况，为谈判实现自由贸易和产业保护相结合奠定基础；其次，在贸易协定签署之后，行业协会肩负着引导企业配合国家贸易发展战略，扶助企业抓住机遇、规避贸易风险的职责。但是在中国的国家-社会体制架构下，行业协会多由政府出面组建，行政上高度依赖政府，其代表和服务企业的功能更多是借助国家部委来实现，并没有发展为市场经济条件下独立的利益行为体。

上述分析可以得知，影响FTA决策的行为体已经远远超出了单一中心论的解释范围。具有不同政策偏好的行为体竞相对政策施加影响，决策者在制定政策时也不同程度地依赖这些行为体。特别双边自由贸易协定，由于涉及专业知识和信息，政府有意识强化与商业协会的沟通和咨询，这种不断增加的双边沟通一方面重新塑造中国的政商结构，另一方面也有助于规范商业利益集团的政治游说行为。但是，不同的行为体在FTA决策的影响力是不同的，行政机构主导FTA决策，社会行为体的政策影响力是建立在与行政机构的高度依赖的基础之上的；即使在行政机构中，不同部委的地位也是不对等的，有的部委在决策中扮演主导性的角色，有的部委只能扮演配合性的角色。在一项具体政策的制定过程中，谁来“牵头”变得至关重要，反映了最高决策者对政策定位的选择。这种有偏向的选择有无制度作为支撑，就变得十分重要。因为只有得到来自制度的支撑，对外经济政策的选择才会具有可持续性和一致性。

三、 决策程序：FTA战略的制度约束

所谓决策制度，是指围绕公共问题，参与决策的具体部门和机构，以及决策权力在部门之间的分配和协调模式。古勒维奇曾经说过：“为了理解政策选择，我们必须理解产生政策的政治。”

[美]彼得·古勒维奇：《艰难时世下的政治：五国应对世界经济危机的政策比较》，袁明旭等译，长春：吉林出版集团，2009年，第6页。而要理解与对外经济政策选择相关的政治活动，必须理解政府层面的相关决策制度。有关FTA战略的决策制度涉及三个问题：其一是决策权力在政府各部门之间的分配，谁占据主导地位，谁居于从属地位；其二是决策权力的协调模式，即政府内部围绕FTA的利益交换和妥协；其三，最为重要的是对外经济决策的顶层设计。

对于决策者来说，一国参与区域经济一体化的目标本身就是多元的，政策制定者并不排斥，甚至是渴望诸多利益目标能够在一个双边或多边FTA中得以实现，尽管它可能增大自由贸易谈判的难度；其次，自由贸易协定涵盖了诸多产业领域，农业部、工信部、财政部、发改委、国家海关总署等利益相关部门势必要求参与谈判，以期实现利益共享；第三，对外经济政策在最高决策层的优先次序，决定了FTA的战略地位。

区域经济一体化的多元目标是通过决策过程中的跨部门协商实现的。对外经济决策中，通过分工负责、共同协商的方式，让相关的职能部门都参与进来，形成多部门共同参与政策制定的机制。这种多部门协商机制在中央层面的代表是中共中央领导小组，具体到对外经济决策，对应的则是中央财经领导小组。中共中央财经领导小组是中共中央领导的经济工作议事协调机构，是中国经济的核心领导和决策部门，也负责涉外经济政策的制定。跨部门决策中，为了协调不同部门的意见，相关部委的负责人都被纳入到领导小组的成员中，这为部委之间讨价还价提供了空间。同时，为了凸显某一部门在政策设定、政策设计以及具体操作环节中起着主导性的甚至唯一实质性的作用，往往会有一个部委，扮演着“牵头部门”的角色，而其他部委则只是扮演协助型的角色。

段伟红：《技术官僚的“谱系”、“派系”与“部系”——对西方“中国高层政治研究”相关文献的批判性重建》，载《清华大学学报》（哲学社会科学版），2012年第3期。与FTA谈判机制不同，商务部在对外经济决策中并不是“牵头部门”，商务部部长甚至不是中央财经领导小组的成员，国家发改委成为对外经济决策的主导部门，中央财经领导小组办公室主任一职往往由发改委副主任担任。商务部只能算是对外经济决策的执行部门。发改委主导对外经济政策的决策，而商务部则负责双边自由贸易谈判，权力的割裂增加了实现FTA战略目标的难度。不可否认，跨部门决策有助于解决不同部门围绕同一政策问题的利益分歧，但是过于分散化的贸易决策权力无益于实现中国自由贸易区的战略利益。自由贸易区战略是和中国构建地区和全球经济合作机制的努力联系在一起的。无论是双边自由贸易协定，还是亚太自由贸易区，都体现了中国对地区乃至国际经贸规则的重新调整和设计，而这离不开与伙伴关系国的政策协调。政策协调即意味着大量的利益交换与互相妥协，商务部由于在我国对外经济决策中缺少一席之地，无法在FTA谈判中提供可供交换和妥协的方案，进而导致区域战略目标的落空。国家发改委虽然是对外经济决策的主导部门，但其立场一贯谨慎，很难在FTA谈判中就贸易开放、投资便利化做出更多的让步。

随着自由贸易区战略的深入发展，国家强化了自由贸易战略的顶层设计，这也是突破现有的利益格局，进一步开放的制度举措。自由贸易区战略的顶层设计由中央财经领导小组转移到了中央全面深化改革领导小组，意味着对外经济的战略决策从国务院上升到了中共中央。中央全面深化改革领导小组与中共中央财经领导小组虽然职能定位相似，但前者显然层级更高、协调面更高、权威性也更强。这一顶层制度设计，显示了部门利益已经成为阻碍改革、限制开放的主要因素。2015年中央全面深化改革小组区域经济合作的着力点是“一带一路”和自贸试验区建设。对外经济最高决策权的战略拔高，强化了区域经济合作的总体设计，有利于对外经济开放的统筹协调和整体推进，这一微观决策制度的变迁，某种程度上可以有效改善中国FTA战略实施进程中部门利益绑架国家利益的问题，有利于FTA整体战略目标的实现。

关于对外经济政策的顶层设计，国家最高领导人的作用不可忽视，特别是在FTA的谈判过程中，来自国家最高领导人的推动，经常成为决定谈判是否成功的重要因素。首先，最高决策者充当着倡议者的角色，提出自由贸易区的构想并促成贸易谈判的开启。2013年9月，习近平主席访问哈萨克斯坦期间，提出了建设“丝绸之路经济带”的战略构想，得到了包括格鲁吉亚在内的沿线各国积极热烈响应，中格启动自由贸易协定谈判。其次，最高领导人承担谈判推动者的角色，当双边谈判出现阻力或进展缓慢时，最高国家领导人通过高层互动，推动谈判向前迈进。2014年7月，韩国总统朴槿惠和中国国家主席习近平在首尔举行首脑会谈，就争取在2014年年底前完成韩中FTA谈判达成一致，之后谈判取得明显进展。最高决策者介入FTA的程度取决于FTA的战略意义，而非经济意义。中韩FTA虽然是以经济为中心的贸易协定，但更重要的是它所蕴含的战略性意义。中韩FTA会成为促进区域间联合的一种力量，成为涵盖包括亚太16国的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）和亚太自贸区（FTAAP）的纽带。中国目前正在进行的几个自由贸易区谈判，无一例外都受到国家最高领导人的关注，希望协定能够“早日签署”。

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但是，我们也应该看到，FTA在政策议程中的优先次序和它的战略地位是远远不相匹配的。从政策议程设置上来看，外交议题优于对外经济议题，安全议题优于经济议题。作为国家战略的FTA，不仅在政策议题上排在了外交和安全问题之后，而且在对外经济领域，也排在了能源安全、金融外交、“走出去”战略等议题之后。其次，从制度层面上来说，有关FTA的决策机构和队伍，更多被定义为纯粹的技术官僚，没有被纳入到国家的最高决策体制之内，最高决策层缺少有关FTA的正式制度安排，如专门的领导小组或类似的政策协调机构。

四、 结语

“一带一路”倡议的提出和实施，推动自由贸易区战略进入一个新的快速发展时期。目前，中国正在谈判的自贸区8个，涉及26个国家和地区，大部分国家处于“一带一路”之上。“一带一路”将对自由贸易区建设产生溢出效应，推动区域经济一体化的深入发展。“海上丝绸之路”正在打造中国-东盟自贸区升级版，“陆上丝绸之路”也将推动中国-中亚自由贸易区、中国-南高加索国家自贸区、

Hasmik Hovhanesian and Heghine Manasyan，“South Caucasus–Peoples Republic of China Bilateral Free Trade Agreements： Why It Matters？” ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration， No. 125， January 2014， http：//www.adb.org/publications/.中国-海合会自贸区构想的实现。中国的自由贸易区战略必将随着“一带一路”倡议的实施而得到落实和发展。

自由贸易区战略的快速深入发展，加深了其内部的利益冲突。从FTA谈判来说，部门利益和经济利益成为主导，而从FTA的战略地位来说，国家利益和安全利益又成为主要诉求。对外经济决策体制的特点强化而非缓解了FTA战略中的利益冲突。商务部主导FTA谈判，发改委则在FTA决策中发挥着更为主导性的作用，两者都将维护本部门的利益作为首要任务，必然导致部门利益绑架国家利益。中国的自由贸易区战略需要摆脱部门利益的束缚，尽可能与外交战略保持一致。决策体制的变革是根本出路，构建行业协会和政府部门的密切互动和咨询的新型政商关系结构尤为迫切，这不仅关系到自由贸易协定前期的可行性研究，更关系到自由贸易协定的后期落实，一个不能被企业有效利用的自由贸易协定也就丧失了它的经济价值，而东亚国家普遍存在企业对FTA利用率不高的问题，平均达到28%，而中国FTA的利用率更是低于这一水平。

Zhang Yunling， Shen Minghui， “FTAs in the Asia-Pacific： A Chinese Perspective” ，The Japanese Institute of International Affairs， No.622， June 2013， p.5.有效解决FTA的“意大利面碗”效应，是提高中国FTA的经济价值的重要途径。RECP（区域全面经济合作伙伴关系协定）和中日韩自贸协定的谈判正是基于这样的目的。全面、高质量和利益平衡的FTA协议的达成，需要强化FTA决策的顶层设计，强化商务部在FTA决策中的地位，同时建立利益相关部委的常态参与机制。只有超越部门利益之争的FTA政策，方能实现中国参与区域经济合作的多重目标。

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（责任编辑：崔建树）