英国的南极参与：过程、目标与战略

鲍文涵

摘要英国于1772年开始第一次南极探险，在1908年率先对南极提出领土要求。英国参与南极治理先后分为三个阶段，均以谋求在南极的领土主权为主线，不断增强英国在南极的实质性存在。近年来，英国在《南极条约》的框架下积极参与南极事务治理，多次以官方名义出台有关南极的纲领性文件，在科学研究、环境保护以及制度供给等各方面积极行动，形成了较为科学完备的南极政策体系。英国参与南极治理的实践对我国参与南极事务，维护我国在南极地区的国家利益具有一定的借鉴价值。

关键词英国南极历史目标战略

在老牌资本主义国家中，英国是与南北极地区发生联系较早的国家，英国在1772年就进行了南极探险，无论在其后发展的哪个时期，南极战略都是英国国家战略中的一部分。近年来，英国又多次以官方名义出台与南极相关的纲领性文件，形成了较为科学完备的南极政策体系，有力维护了英国在南极地区的国家利益，对我国制订相关战略颇有启发意义。

一、 英国参与南极事务的历史回顾

笔者将1907年欧内斯特·沙克尔顿带领“猎人号”进行南极远征作为英国南极政策的起点。原因在于欧内斯特·沙克尔顿的这次南极远征受到了英国皇室的关注，并得到了资助。他达到南极后将英国的国旗插在了南纬88°23′附近的南极大陆上。更为重要的是，在1908年，英国第一次以“皇家专利证”的形式提出对福克兰群岛的主权要求，因此，这预示着英国政府在南极的行动开始清晰化，对南极的领土主权的要求开始进入政府议程。

（一） 第一阶段：1908—1962年

19世纪末20世纪初，在第二次工业革命的影响下，自由资本主义开始向垄断资本主义阶段过渡，其直接表现就是各个资本主义国家开始大规模对外扩张，争夺廉价原材料、市场和殖民地，掀起了瓜分世界的狂潮。在这个背景下，南极作为世界上最后一块没有主权归属的大陆，自然也备受觊觎，这一阶段南极领土争端直接且混乱。英国是第一个在南极宣示主权的国家，1908 年，英国率先对南极部分地区提出领土主权要求，主要包括：福克兰群岛（Falkland Island）、南佐治亚群岛（South Georgia Island）、南奥克尼群岛（South Orkney Island）、南设得兰群岛（South Sheltland Island）、南桑威奇群岛（South Sandwich Island）和位于南极半岛上的格拉汉姆地（Graham Land），英国政府把这些群岛统一作为“福克兰群岛属地”，视为英国的领土。到了20世纪30年代，英国曾一度曾宣称控制了南极及其周边海域三分之二以上范围的土地。

Dodds K.， “The Great Game in Antarctica： Britain and the 1959 Antarctic Treaty，” Contemporary British History， Vol.22， No.1， 2004， pp.43-66.

（二） 第二阶段：1962—2000年

自《南极条约》生效之后，英国政府的南极政策的侧重点发生了较大的变化，这是因为《南极条约》颁布之后，各国的南极主权和领土要求问题都暂时被搁置起来，英国将其军事力量撤离到南纬60°以外的英属南极领地，但是英国仍然没有放弃在南极的领土要求。这一阶段，英国政府积极贯彻《南极条约》的基本精神，在没有放弃领土主权要求的前提下，在南极条约体系的框架下努力实现英国在南极的国家利益，从提升南极科研实力、稳固在南极的实质性存在地位、保护南极生态环境、完善南极治理体系等方面做出了探索和努力，有效地捍卫了英国在南极合理的国家利益，同时也为推动南极治理实现法制化和规范化做出了突出的贡献。

（三） 第三阶段：2000—至今

进入21世纪以来，英国南极政策在上一阶段的基础上整体变化不大，但继续保持着微小调整，主要集中在通过各种方式进一步宣示英国在南极的主权，并利用《南极条约》与《联合国海洋法公约》存在的内在矛盾，争夺南极洲附近海域的石油、天然气等自然资源的开采权。这些举动遭到了南美洲国家的激烈反对，引发了新一轮的“南极争夺战”。这一阶段英国的南极政策在以往的基础上变动不大，但出现了两个新的特点，一是通过各种方式进一步宣示主权，具有标志性意义的事件是，在2012年12月18日，英国政府宣布将英属南极领地的部分地区，命名为“伊丽莎白女王领地”，用来纪念英国女王继位六十周年；二是制定更为系统完善的南极战略。2009年，英国公布了《英属南极领地战略文件（2009—2013）》，标志着英国政府对南极事务的认识更加清晰和深入，为英国下一步在南极的行动规划了蓝图。

从以上英国南极政策的三阶段可以看出，从开始参与南极事务到成长为举足轻重的南极大国，英国始终在南极事务的全球治理中占据一席之地。这个过程中，英国在南极的国家利益是促进英国南极政策变迁的“指挥棒”。英国自1819年踏上南极土地到1908年宣示主权，奠定了英国未来一百多年的南极政策的基础，纵使英国的南极政策在各个不同历史阶段有不同的重心，但是无论在什么时候，英国始终没有放弃对南极的领土主权要求。可以说，谋求英国在南极的领土主权是一百多年来英国南极政策的一根主线。在此基础上，英国积极参与南极事务治理，在科学研究、环境保护以及制度供给等各方面都有所作为。

二、 英国参与南极治理的目标

英国的南极政策经过一百多年的发展演变，到目前已经发展成为一个内容丰富、体系完整，具有战略性和指导性的南极政策体系。这个政策体系在南极条约体系的框架下，通过一套完善的南极事务管理机构予以实施，保障了英国在南极的国家利益的获取和实现。

（一） 英国南极政策的总目标

根据英国外交部发布的《英属南极领地战略文件2009—2013》所阐释，英国南极政策的总目标是：实现英属南极领地的安全和“善治”。这一政策总目标有两层含义：

一是保障英属南极领地的安全。所谓实现领地的安全，就是保障英属南极领地处于没有危险的状态，即既没有外部的威胁和侵害也没有内部的混乱的客观状态。制定这一总目标，有三方面的原因：（1） 由英国参与南极事务的历史决定的。英国政府无论在哪一个历史阶段，始终把对南极的领土主权要求摆在南极国家政策的首位，在这份战略文件中提出实现领地的安全，具有历史的一贯性；（2） 符合《南极条约》的基本要求。英国政府历来强调在南极条约的框架内制定南极政策，而南极条约的基本精神之一就是要实现南极的非军事化，保障领地的安全显然是遵守《南极条约》的必然举措；（3） 由英国在南极的国家利益决定的。对英国政府而言，在南极实现国家利益的前提是享有对英属南极领地的主权，提出实现领地的安全显然既可以保障主权，还可以保障英属南极领地处于一个和平利用开发的环境当中。综上，保障英属南极领地的安全是符合英国国家利益的必然选择。

二是实现英属南极领地的“善治”。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；而所谓“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。

俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第14页。英国政府提出实现英属南极领地的善治，是由特定的国内外政治环境所决定的。一方面，英国政府早已不是那个统一的、高度中央集权的、以威斯敏斯特和白厅为中枢的国家，而是已经通过逐渐变革，适应了现代性和民主政治发展要求的国家。正如考克瑟在《当代英国政治》这本书中谈到，尽管影响英国公民的大多数决策仍然出自以白厅和威斯敏斯特为中心的中央政府之手，但还有一些决策出自别处：有的出自英国国家层次之上，例如由联合国、国际货币基金组织、世界贸易组织、北大西洋公约组织或是欧盟做出的决策；有的则是处在英国国家层次之下——地方政府、地方议会、制定机构或是诸如医院联合体（hospital trust）、中小学以及高校做出的决策。

[英]比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》，孔新峰译，北京：北京大学出版社，2009年，第17页。由此可以看出，英国国家的治理方式是多层次治理，需要各个治理主体共同参与。而南极政策作为英国国家政策的一部分，自然是多层次治理下的产物，需要政府、非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等主体在相互沟通和妥协的基础上再输出最终的政策。另一方面，在经济全球化的今天，要实现南极领地的和平、稳定和非军事化，单靠英国一个国家显然远远不够。当全球化成为我们这个时代的最主要特征，跨国组织和超国家组织的影响日益增大，善治的作用与日俱增。在这样的环境下，南极作为国际公共空间在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序，它不可能由传统的国家政府来创立，只能通过善治来实现。因此，实现英属南极领地的善治是英国政府在南极事务中的次优选择。

正是基于以上原因，英国政府提出了实现英属南极领地的安全和“善治”的总目标。应当说，这个总目标既顾及到了英国当下和将来的国家利益，也考虑到了南极地区的客观现实，容易操作且易于被国际社会所接受。

（二） 英国南极政策的分目标

实现英属南极领地的安全和善治是英国南极政策体系中旗帜鲜明的总目标，而要实现这一总目标，就必须构建起一个完善的政策体系，从各方面支撑来保障总目标的实现。根据英国外交部发布的《英属南极领地战略文件（2009—2013）》，英国政府制定了五个政策分目标：

1. 在《南极条约》的框架下通过保持英国在南极鲜明的实质性存在地位来保障英属南极领地的安全。可以说，自从英国政府开始涉足南极事务开始，保持在南极的实质性存在地位这一目标就贯穿始终。这一目标在英国整个南极政策体系中处于承上启下的地位，因为对实现英属南极领地安全这一总目标来说，保持在南极的实质性存在地位是“手段”，是为保持领地安全这一目标服务的；而就保持英属南极领地在南极的实质性存在地位的具体措施来看，这一分目标又是“目的”。也就是说，这一分目标地位重要，是英国整个南极政策体系中一个举足轻重的子系统。

英国政府始终强调保持在南极的实质性存在地位，主要原因在于保持在南极的实质性存在地位与取得和保持英属南极领地的主权密切相关。一般来说，一个国家取得领土的方式通常有五种：先占（Occupation）、时效（Prescription）、征服（Conquest）、添附（Accretion）和割让（Cession）。

Shaw M. N.， International Law， Cambridge： Cambridge University Press， 2008， p.495.由于南极大陆在法律上是一块无主地，一直没有常住人口，更没有建立国家，因此一个国家要取得南极的领土，添附、割让、征服都因缺乏现实基础而无法实现，而“时效”是指一国长期而稳定地占有他国部分领土，他国并不对此提出抗议和反对，或曾经提出而早已停止，从而使该国的占有行为不再受到干扰，以至于事物的现状被认为是符合国际秩序的，该国就取得所涉土地的领土主权。

曾令良：《国际法学》，北京：中国社会科学出版社，2003年，第161页。而对英国来说，自1908年在南极宣布主权以来，就一直受到阿根廷、智利等国的不断抗议，因此靠“时效”这一方式也无法取得对南极领土的主权。综上所述，对英国来说，要实现英国对南极的领土主权要求，其主要依据只能是先占原则。

所谓先占就是指一国有意识地占有无主地并取得对它的主权的行为。按照传统国际法，先占必须具备两个条件：一是先占的客体是无主地，即不属于任何国家的土地，或完全无人居住的土地，或虽有土著部落居住、但尚未形成国家的土地。二是实行有效的占领，即国家必须将无主地置于其占有之下并实行某种行政管理。

杨泽伟：《主权论：国家法上的主权问题及其发展趋势研究》，北京：北京大学出版社，2006年，第86页。对英国政府而言，南极洲在其进入南极的时候是一块无主地这一事实早已无可辩驳，故其想占有南极洲的土地，就必须要在南极洲实行有效的占领。

而所谓有效占领，是区别于“发现”而言的。根据国际法规定，发现只是先占的前提，而仅仅发现是无法产生权利的。也就是说，一国纵然是率先发现，但若另一国有持续的、和平的主权展示，该国也无法与其主权要求进行对抗。例如在国际法著名的“帕尔马斯岛仲裁案”中，虽然西班牙人于16世纪最早发现了该岛，但是没有对它实行有效统治，也没有行使主权的表现。而荷兰的东印度公司从17世纪就开始与该岛的人往来，并从1700年开始将该岛变成它的殖民地——东印度群岛的一部分，而且一直对它实行有效控制。

朱文奇：《国际法学原理与案例教程》，北京：中国人民大学出版社，2006年，第177页。因而常设仲裁法院裁决荷兰享有对帕尔马斯岛的主权。因此，对英国来说，率先发现南极大陆并不构成其可以宣示南极主权的充分条件，还需要进行实质性占领来宣示主权，而保持英国在南极的实质性存在地位就是实行有效占领的手段和措施。

2. 通过有效的教育来强化公民南极主权意识。由于英国地理位置远离南极，普通公民对于南极的认识还比较模糊，对英国在南极的国家利益认识程度参差不齐。而英国是一个西式民主国家，公众情绪能够对政治议程产生重大影响，政策输出是社会各个阶层和各个利益集团博弈后的结果。如果民众对一项政策的认识程度不够，那么该项政策也无法得到长期的贯彻落实。正如陈振明认为的那样，政策对象只有知晓了政策，才能理解政策；只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。

陈振明：《公共政策分析》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第227页。因此，英国政府也想要持续地坚持对英属南极领地的主权，就离不开广大公众的支持和理解。加强对民众关于英国在南极国家利益的教育对于公众理解英国南极政策目标、认知、理解和认同南极利益价值，形成正确的政治态度具有非常重要的意义。

3. 保护南极的生态环境。英国政府通过“两步走”来促进南极环境保护：一是通过一系列措施减少人类活动对南极的影响；二是增强英国在解决南极环境问题上的领导力和影响力。英国已经意识到南极的生态环境与全球各个国家命运息息相关，尤其是当前全球变暖的大环境下，英国作为大西洋上最大的岛国，是两极冰川融化直接受害国，因此英国高度重视南极的环境保护；另一方面，英国在南极科学研究上具有先发优势，长期的科研积淀在南极环境保护方面可以发挥积极作用。

4. 通过保障英属南极领地具有高效的法律和行政管理结构来支持英国政府在南极的各项行动。一方面，对英属南极领地的管理必须要有国际法和国内法依据。在部分英属南极领地的主权还存在争议的前提下，英国政府的各项行动都必须在南极条约体系和国际法的框架下进行，同时，作为英国一块海外领地，英国政府也要不断完善现有的国内南极法律体系，保障在对其进行管理时有国内法依据，这样，英属南极领地的管理才具有合法性。另一方面，建立高效的管理结构是落实英国南极政策的必然选择。英属南极领地无原住民或常住人口，因此无民选政府。而英国政府要落实好各项南极政策，就不能缺少一个健全的法律和管理结构来负责政策的执行。如果没有一个好的政策执行机制，再好的政策也无法产生作用，因此，保障英属南极领地具有高效的法律和行政管理结构是英国政府落实好各项南极政策的前提。

5. 保持英属南极领地良好的财政状况。目前，英属南极领地可以通过邮票销售和所得税收入实现财政自给。同时在需要的时候，英国中央政府还可以通过金融援助、针对性基金的形式对英属南极领地进行财政上的支持。由于英属南极领地目前没有常住人口，缺乏商业活动，因此，领地政府没有充裕的财政来源，若没有良好的收支状况，则极易导致财政赤字。更为重要的是，领地财政支持在有限的状况下，更需要把财政支出花费在“刀刃”上，让每一笔支持都能够服务于英国在南极的整体战略。因此保持英属南极领地良好的财政状况也被纳入了英国南极政策的五个分目标之一。

英国政府提出的南极政策的五个分目标体系分明，环环相扣。五个分目标在整个南极政策体系中处于中介性环节，起着“承上启下”的作用。以政策执行的视角来看，该五个分目标承担了贯彻执行南极政策总目标过程中政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备等任务，为英国南极政策的全面铺开奠定了坚实的基础。

三、 英国实现南极国家利益的战略体系

（一） 科技支撑战略

1959年签订的《南极条约》，明确提出了南极洲仅用于和平目的，促进科学研究的国际合作。英国政府也一再强调英国会在南极条约体系的框架下开展行动，因此进行南极科学研究是英国进入南极、实现其国家利益的必然举措。

2014年7月16日英国政府发布了《英国南极科学发展战略（2014—2020）》，这份政策文件详细规划了英国在2014年到2020年间南极科学发展的方向，规定了政府重点投入的研究领域，阐述了目前英国在南极所处的地缘政治和经济环境以及国际合作秉承的价值取向。该政策文件在开篇就开宗明义地提出了英国南极科技发展战略的愿景（vision），即将南极环境科学置于对地球进行有责任管理的核心地位。

HM Government， “UK Science in Antarctica 2014-2020”，https：//www.gov.uk/government/publications/uk-science-in-antarctica-2014-to-2020，2014-12-10.英国南极科研的理想（ambition）是增进我们对地球运行规律的理解，预测未来可能发生的变化以及定位我们对南极肩负的责任。

目前英国对南极的研究主要集中在以下几个方面：一是理解全球气候变化。南极及其周围的海域在控制全球海平面上升、大气中二氧化碳浓度等方面都扮演着非常关键的角色。科学研究已经证明，全球气候正在发生变化，两极部分地区正在加速变暖。英国政府认为，更新我们对全球气候系统运行的认识，研究全球气候将在未来的十年或一个世纪内如何变化迫在眉睫；二是对南极环境过去、现在和未来变化的认识。政府在南极的政策和一些重要商业决定都需要一手的数据和科学分析结果支持。南极地区独一无二的自然档案记录了过去地球演变的情况。对于未来地球的变化也可以从过去情况的精细考察中进行预测。南极的冰川和地质情况都是研究地球运动、全球气候演进和南极动植物的重要依据；三是探究南极生物多样性。目前，已知的南极陆地植物有850多种、动物150多种，微生物广泛分布于南极的湖泊。更为重要的是，南极尚有许多新物种等待我们去发现。南极的极端寒冷环境使南极生物及其多样性与全球其他地区具有显著差异，特别是南极生物的耐寒性，以及因此而产生的具有奇特结构或特殊生理活性的天然物质，使南极成为全球最重要的极端耐寒生物基因资源库；四是探究其他科学前沿问题。纵观现代环境科学的历史，人类对未知的好奇一直是推动科学向前发展的动力。南极地区有很多具有理论和实践价值的重要问题等待去研究和解决，这些问题对于未来人类的各方面发展都具有非常重大的意义。目前，英国的环境科学界已经具有世界顶级的研究技术，未来将在很多尚无人问津的领域做出开拓性的工作。

（二） 英国南极遗产保护战略

英国作为一个南极大国，具有悠久的南极探险和科考历史。自1772年库克船长开始南极探险算起，英国进入南极经历了帆船时代、英雄时代和科技时代，在长期的南极探险和科考过程中，英国在南极大陆上留下了很多足迹，积累了大量的南极遗产。根据英国政府网站上的统计数据，目前英属南极领地内已经有80处官方认定的南极历史遗迹，

HM Government， “Conserving and managing British heritage in the British Antarctic Territory”，https：//www.gov.uk/government/priority/conserving-and-managing-british-heritage-in-the-british-antarctic-territory.2013-3-22.这些遗产都不仅是英国征服南极精神的写照，也是英国当今宣示主权、参与南极事务的重要依据。

英国政府并没有设立政府部门直接进行南极遗产的管理，而是委托一个慈善机构——英国南极遗产信托机构（The United Kingdom Antarctic Heritage Trust）来管理英国的南极遗产及其相关事务。其具体做法有：

首先，吸收各方力量，形成保护英国南极遗产的“多中心”治理局面。英国南极遗产信托机构采取会员制，在过去的20年间，其会员由50个增加到现在的700余个，并通过每两年举行一次年会来加强交流沟通。同时，南极遗产信托机构还努力争取南极旅游的游客，以及众多关键的利益相关者（key stakeholder），如国际南极旅游经营者协会（the International Association of Antarctic Tour Operators）的成员、英国外交与联邦事务部以及英国南极调查局的支持和帮助。除此之外，南极遗产信托机构还积极与南极一百（Antarctic 100）组织合作，这是一个近50个与南极遗产相关的机构的联合体，旨在共享信息和资源，促进南极遗产的保护，提升公众对南极遗产的重视。

其次，引入市场化运作模式，利用与保护并重。英国南极遗产信托中心努力发掘现有南极遗产中的旅游价值，积极把部分南极遗产打造为南极旅游的卖点，不仅商业旅游的收入可以支持该机构的日常运转，而且还提升了南极遗产在公众心目中的知名度，在利用中加强保护，扩大了英国在南极的实质性存在地位。例如，英国南极遗产信托机构到目前为止已经花费了27万英镑，主要用于保护四个英国南极历史遗迹，尤其是努力提升位于拉可罗港的遗址博物馆的建设质量，把它打造为南极旅游必去的景点之一。英国南极遗产信托机构还成功经营了一家位于拉可罗港的礼品店，目前的年营业额较2006年已经翻了5倍，高达50万英镑，已成为该机构进行南极遗产维护和修缮的主要经费来源。此外，英国南极遗产信托机构还为英属南极领地政府管理了一家最成功的邮局，其邮编业务的收入也为英国南极遗产信徒机构提供了部分资金来源。

再次，推行“罗斯海遗产恢复工程”（Ross Sea Heritage Restoration Project）。早在南极探险的“英雄时代”，英国的探险家就在罗斯海附近留下了南极探险的脚印。目前由新西兰南极遗产信托机构管辖的有四个遗址，其中在1907年由沙克尔顿在罗伊兹岬（Cape Royds）和1911年由斯科特在伊凡斯岬（Cape Evans）建立的遗址在世界遗产基金会（World Monuments Fund）的“世界上一百个最危险的遗址”名录上榜上有名，另外两个是1901年斯科特在发现岬（Discovery Point）和1898年卡斯滕·博克格雷温克在阿黛尔岬（Cape Adare）留下的遗迹。这些遗迹包含了大量当时南极探险留下的人工制品，这些不仅是最初英国进行南极探险的有力证据，同时也是人类征服自然、挑战极限精神的生动再现。考虑到其重要的价值，英国南极遗产信托机构已经直接给予新西兰南极遗产信托机构三百五十万英镑的资金支持，用以对这些英国人留下的南极遗产进行保护。

最后，推动“英国南极口述历史工程”（British Antarctic Oral History Project）。所谓口述历史，就是通过传统的笔录、录音、录影等现代技术手段，记录历史事件当事人或者目击者的回忆而保存的口述凭证。即通过调查访问，用录音设备收集当事人或知情者的口头资料，然后与文字档案核实，整理成文字稿。虽然英国政府的档案中有很多对英国南极探险及科考的记录，但这些档案文件都是“冰冷”的客观描述，缺乏对探索南极的探险家和科学家的个人故事和经历的记录。为了记录下个人在南极探险和科考过程中的故事和经历，英国南极遗产信托机构与英国南极调查局以及剑桥大学斯科特极地研究中心合作，在英国外交与联邦事务部的支持下，进行了英国南极口述历史的整理工作。到目前已经形成了超过200份的音频和视频资料，这些英国南极口述历史的材料对我们了解南极探险家和科学家的南极经历，以及从微观角度研究探索南极的历史都有非常重要的意义。

（三） 南极环境保护战略

南极环境保护一直是英国在南极战略中不可缺少的一环，一是因为英国作为南极大国，它对南极环境负有必要的且不可推卸的责任，其有义务在南极环境保护问题上做出自己的贡献；二是因为推动南极环保事业符合英国自身的国家利益。虽然南极环保问题日益凸显，作为岛国，南极环境的细微变化，都与英国息息相关；三是南极环保问题具有“低政治敏感度”和“公益性”的特性，以环境保护为突破口进入南极，可以减少国际的关注度和舆论的压力。

1. 英国制定南极环境保护政策的制度框架

作为《南极条约》的缔约国，英国的南极环保政策必须在南极条约体系的框架下进行。由于南极条约只涉及到对南极生物资源的保护，而没有对更多问题进行规定，因而英国在实施环境保护战略的过程中所依据的只能是1991年签订的《关于环境保护的南极条约议定书》，这份议定书既是对1959年《南极条约》在环境保护方面条款缺失的有益补充，也是当前南极环境保护法律体系的核心。作为南极条约体系中的一员，议定书已经将南极条约的和平与科学两项目标扩展为和平、科学和环境保护三个目标。

王曦、陈维春：《南极环境保护法律制度之浅见》，载《武大国际法评论》， 2005 年第1期，第 108-127页。该议定书旨在保护南极的生态环境，严格禁止对南极生态环境的破坏。1991年10月，国际社会还通过了《议定书》的五个附件，分别是“南极环境评估”“南极动植物保护”“南极废物处理与管理”“防止海洋污染”和“南极特别保护区”，从不同的角度细化对南极的环境保护规定。

除了该议定书之外，还包括一些与《南极条约》相联系但又独立的法律文件，包括1964年的《保护南极动植物议定措施》、1972年《南极海豹保护公约》、1980年《南极海洋生物资源保护公约》、1988年《南极矿物资源活动保护公约》等。上述条约与以上提及的《南极条约环境保护议定书》一起构成了南极环境保护法律体系。该体系内容完整、层次清晰，覆盖了南极环境保护的各个方面，是英国制定和实施南极环境保护政策和从事南极活动需要遵守的法律依据和制度框架。

2. 英国南极环境保护政策的具体内容

首先，提升南极环境保护的科技实力。科技实力是英国实施南极环境保护战略的基础和前提，缺乏一定的科技实力作保障，环境保护将成为一句空话。目前，英国政府的南极科技研究重心就是集中对南极环境相关课题的研究。英国南极调查局和剑桥大学斯科特极地研究中心是从事南极环境问题科研的主要科研机构，承担了大量的研究课题，对南极的气候、海洋、冰盖、生态系统以及环境演化等问题都做了系统深入的研究。

其次，制定南极环境保护的国内法。在南极条约体系的框架下，早在1994年，英国就制定了《南极法》。南极保护在该部法律中占据了重要地位。《南极法》分为三部分，其中第二部分全部内容都是围绕“环境保护”展开，分别规定了“进入南极和在南极停留的许可证”“矿产资源”“特别区域”“犯罪行为”等内容。1997年，英国还颁布了《环境保护条例》（The Environmental Protection Ordinance 1997），该条例更为详细地规定了南极环境及其资源的保护，它还涵盖了进入英属南极领地、矿产资源和动植物的保护等方面的内容。

再次，加大对南极环境保护的宣传力度。英国非常重视对国民进行南极环境保护相关知识的宣传普及，努力提升国民对于南极环保事业的重视程度。具体来说，一是网络层面的宣传，英属南极领地政府和英国南极调查局的官方网站都设立了专门的板块来宣传南极环境保护的相关知识，其中用通俗易懂的话语普及了南极环保的重要性以及具体措施；二是在公民层面的教育，英国政府每年会投入专项资金拍摄一些南极方面的视频，编纂一些南极方面的普及读物，并为在校的学生提供一些南极宣传材料，用以普及南极环保知识；三是在南极游客层面的教育。随着南极旅游的规模逐年增大，进入南极旅游的游客成为南极环境的最大威胁，英国努力在游客中普及南极旅游中的环保知识，力图尽量减少人类旅游带来的对南极环境的破坏。

最后，设立南极环境特别保护区。1964年，在第3届南极条约协商会议（ATCM，也称南极条约协商国会议）上，南极条约协商国通过了《南极动植物保护议定措施》，首次提出在南极设立“特别保护区”（Specially Protected Areas。SPAs）的概念。

凌晓良、陈丹红、张侠：《南极特别保护区的现状与展望》，载《极地研究》，2008年第 20期，第48-63页。设立南极特别保护区的目的是保护该区域具有重大环境价值、科学价值、历史价值、美学价值和荒野价值的事物。一旦某区域被某国设立为特别保护区，那么各国将采取更为严格的准入制度，运用更加严格的保护措施对该区域进行管理。除非符合南极特别保护区管理计划的要求并取得进入许可证，否则禁止进入南极特别保护区。南极特别保护区建设工作是凸显一个国家南极科学考察活动与成就的重要窗口，同时是履行南极环境管理与保护义务的重要举措之一。

英国在英属南极领地范围内也设立了南极特别保护区。目前英国一共有超过70个特别保护区和特别管理区，以及六个专门的南极海洋特别保护区，用以对南极生态环境脆弱的地区进行特别保护，并在《英属南极领地战略文件（2009—2013）》中提出对特别保护区实行前瞻性的管理（proactive management）。英国建立南极特别保护区，可以利用其更加严格的准入制度和管理制度为英国的南极国家行为提供方便，这一区域的设立具有“环境保护”和“攫取利益”的双重性质。

四、 结语

英国的南极政策是一个内容完整、层次清晰、逻辑分明的政策系统。可以看出，维护英属南极领地的安全和实现英属南极领地的善治是整个系统的基石，为了达到这一总目标，又鉴于在南极条约体系的框架下，宣示在南极的主权不能采取军事手段，只能采用间接方案，对外从科学研究、环境保护、南极遗产保护等角度不断深化对南极的认识，积极参与南极治理，对内则不断健全和完善应对南极事务的管理机构和法律体系，加大对南极事务的经费支持，提升国民对南极事务的认知程度等。

英国的南极政策不仅鲜明宣示了英国在南极地区的核心利益，同时也承担了作为一个南极大国对南极事业应该肩负的环保、科技、制度供给等方面的责任。但是，英国现阶段的南极政策是为了实现对南极领土的“有效控制”，其背后隐藏的逻辑是将南极看成国际法中的“无主地”，政策最终目标依旧是保持英国对英属南极领地的领土主权。这就与一些发展中国家主张“南极及其资源是全人类的共同继承财产，应由世界各国和全人类在平等的基础上分享”这一主张存在学理上的矛盾，其南极政策对中国等发展中国家参与南极事务，实现在南极的国家利益构成潜在威胁，这一点也值得我们警惕。

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（责任编辑：崔建树）