行政法上的反射利益理论再探

叶金方

(长治学院， 山西 长治 046011)



行政法上的反射利益理论再探

叶金方

(长治学院， 山西 长治 046011)

摘要：反射利益理论是大陆法系行政法中的重要理论之一。从本质上讲，反射利益是行政法义务规范所产生的一种“投射”，属于一种法律利益，不同于单纯的事实利益，同时，反射利益不能产生如同权利的请求权权能，也不同于主观公权利。反射利益被不断解释为法律上的利益或主观公权利是行政法发展的一个趋势，其背后折射的是个人在国家中地位变迁的宏大命题。通过建构行政法规范类型的结构可使行政法上的反射利益问题得到较为细致的微观分析。

关键词：反射利益；主观公权利；行政法规范类型

反射利益理论是德国、日本和我国台湾地区等大陆法系行政法中的重要理论之一。在前资本主义国家中，个人从国家获取的利益被视为“恩赐”，伴随着资产阶级宪政的确立，这种“恩赐”演变为“反射利益”。此时，反射利益虽还不能像自由权那样对国家产生约束权力的公权利效果，但反射利益已经属于国家履行法规范义务产生的“投射利益”，这与“恩赐”已经有了本质的不同。其后，伴随着给付行政兴起和行政国家的出现，反射利益踏上了向“主观公权利”转变的历程，这一趋势至今没有停止。“恩赐→反射利益→主观公权利”这一发展演变历程折射出个人在国家地位中的变迁。而反射利益和主观公权利的界分在行政法中的具体展开则成为支撑这一宏大背景的手段，对个人利益的维护具有实实在在的意义，毫不空泛。我国行政法对反射利益理论缺乏系统的引入便将其视为一种过时的理论而予以抛弃，这是极不谨慎的。为了推动我国行政法向精致化方向发展，有必要对反射利益理论进行梳理和重述，使其真正融合进我国行政法之中并得到内在性发展。

一、反射利益理论在大陆法系国家的实践

(一)反射利益与主观公权利界分产生的原因

反射利益即有关“客观法的单纯反射作用”问题，最早是德国法学家耶林在《罗马法精神》一书中提出来的[1]296。反射利益与主观公权利是两个相伴相随的概念。主观公权利通常被界定为“系由公法授予一法律主体，使得其为自己利益之达成，而要求他人为特定行为之法律力量。”[2]262反射利益则被界定为“客观之法基于公益目的，命令行政主体为作为或不作为时，就该单纯反射效果，人民事实上所享受之利益是谓，因未赋予关系人民得于裁判上主张自己利益之请求权，故与主观之公权有别。”[3]291据此，主观公权利与反射利益的本质区别在于根据法律规范个人能否和行政机关形成法律关系，能否对行政机关行使请求权即个人是否享有要求行政机关为或不为权能，前者可以而后者不可以。

从表层原因看，主观公权利与反射利益的界分是因法律规范不明确而引起的法律问题。法律规范不明确则源于公法与私法的不同。“一般而言，私法系以调整个人间私益为目的，而权利与义务常立于表里一致之关系，故课予一方当事者义务之同时，亦赋予他方当事者权利。故从私法上之义务规范得确定导出如支配、形成、请求相对应之权利。”[3]在民法上，“义务与权利相对应，一个人的义务总是产生另一个人的权利，因此，从义务规范中通常可以推导出相应的权利。”[4]504但是，在行政法上，“行政法规不仅以调整相互冲突之私益与公益为目的，亦常以维持客观之社会公共秩序为目的”[3]，“尽管公共利益和秩序非常重要，与行政相对人之间的关系却是间接的，……因此，从法律规范设定行政主体职责的措辞中通常难以推论，该规范是否构成行政相对人的主观权利地位，是否为有关的行政相对人设定了权利。这就产生了权利与客观法单纯反射效果之间的界限问题。”[4]简单言之，在民法上，义务规范通常也是权利规范，义务直接对应权利；但是，在行政法上，权利义务呈现不对称性，两者之间无法直接划等号，义务规范对应着个人主观公权利和反射利益两种情形，所以就产生了两者界分的问题。

从深层原因看，主观公权利与反射利益的界分问题是在警察国家向行政国家转变的过程中，伴随着给付行政的出现而产生的。在警察国家中，人们假定整个公法是为社会共同利益服务的，“为了共同利益，公法的规范要求国家机关为特定的作为或不作为，这种作为或不作为的结果可能有利于特定的个人……，这种情形可以被称为客观法的反射作用。”[5]64个体没有要求国家行动的请求权。在这个时代，仅有的高权行政义务规范给个人带来的利益全部被理解为反射利益，个人可以享有这些利益但不得就这些利益对国家提出请求的,此时，主观公权利的观念还没有普遍化，反射利益和主观公权利的区分问题也就无从谈起。“全部为反射利益”这种思维模式带着惯性冲入了给付行政时代。在给付行政时代的早期，就把设定国家对个人给付义务的法律规范理解为“纲领性规定”[6]88-90，是国家对个人的“恩赐”、“特惠”[7]392，个人从给付法律规范受有“反射利益”，但不能对国家提出给付的请求权。在后来的发展中，这种观念被抛弃了，作为行政给付核心的生存权开始作为具体性权利而存在，个人可依据给付义务规范对国家行使给付请求权，于是，“主观公权利”开始全面进入行政法。发展至此，行政法中既存在高权行政义务规范也存在给付义务规范。如果说给付行政义务可以推导出个人主观公权利，那么高权行政义务规范带来的全部为反射利益的观点便会被重新思考，于是，“行政法中的义务规范究竟在何种条件下可为个人创设主观公权利”的问题被提出来后，“主观公权利与反射利益的界分”就成为大陆法系国家行政法的一大命题开始被系统思考，其背后牵扯的是个人和国家的关系建构、个人在国家中地位等重大问题。

(二)反射利益与主观公权利界分的判断标准

权利规范直接授予特定个人以权利，并不存在主观公权利与反射利益界分的问题，该问题仅存在于义务规范中。在大陆法系国家，反射利益与主观公权利的判断标准关键是看义务规范的保护目的，若义务规范单纯为了保护公共利益的，那么义务规范带给个人的就仅为反射利益；若义务规范是为了保护个人利益或者说在保护公共利益的同时具有或至少具有保护个人利益的目的，那么从义务规范就可以导出个人主观公权利，这就是大陆法系国家行政法上的“保护规范理论”。保护规范理论有新旧两说，旧说偏重从历史上立法者之意旨解释法规范。新说则重在探求法规范的客观目的。新说又被称为“保护目的理论”[8]40。对此，我国台湾地区大法官会议解释第469号给出了比较透彻的说明，该解释指出：“如法律明确规定特定人得享有权利，或对符合法定条件而可得特定之人，授予向行政主体或国家机关为一定作为之请求权者，其规范目的在于保障个人权益，故无疑义；如法律系为了公共利益或一般国民福祉而设之规定，但就法律之整体结构、适用对象、所欲产生的规范效果及社会发展因素等综合判断，可得知亦有保障特定人之意旨时，则个人主张其权益因公务员怠于执行职务而受损害者，即应许其依法请求救济。”[9]389可见，“保护规范理论”要求在整体法律秩序中，对义务规范是否具有保护个体利益之目的进行判断，从而得出个体享有的是“主观公权利”还是“反射利益”。

从本质上讲，“保护规范理论(保护目的理论)”属于一种法律解释理论。在法律解释的过程中，如何最大限度排除法官的个人恣意，确保法律解释的客观性或“刚性”，这是法律解释必须面对的问题。在大陆法系国家，通过确立解释规则、行政诉讼类型化以及强调法官对解释的论证等手段来确保解释的客观性。尽管如此，“保护规范理论(保护目的理论)”的运用注定是个案式的、流变的，“要判断一条规范是否仅仅只是为整体利益服务，还是至少也为个体利益服务，只能根据实际情况加以区别对待。”[1]306法院就是以渐进的方式不断地将仅具有保护公共利益目的义务规范解释为具有或至少具有保护个人利益的目的，从而使个人获得主观公权利的地位。如同沙漏一般，原本处于“反射利益”一端的个人利益不断流向另一端变成了个人可以享有的“主观公权利”。在“反射利益”向“主观公权利”过渡的过程中，“法律上的利益”的概念被创造出来，所谓“法律上的利益”不过是从反射利益脱胎而来尚未被定型化的权利，但其所具有的功能已经与主观公权利无异。

二、从行政法规范类型的角度重新认识反射利益

(一)各行政法规范类型与反射利益的关系

行政法规范种类繁多，但可以将其基本概括为行政组织规范、行政职能规范、行政秩序规范、行政授权规范、行政服务规范、行政程序规范及监督行政规范等七个基本类型[10]，其中，与反射利益的界定密切相关的主要是行政职能规范、行政秩序规范、行政授权(职责)规范、行政服务规范。

行政职能规范是指对已经通过行政组织规范设立产生的行政机关赋予职责或权限，本质上是明确某类社会管理职责相对应的行政部门，解决行政机关体系内的职能划分问题。我国的法律中存在诸多这样的法律规范。《环境保护法》第10条第1款、《道路交通安全法》第5条第1款等都属于这样的规范。在我国，如何为行政机关分配职能并没有形成统一的模式，有时是采用职权的方式，如《宪法》第89条就是以职权的方式对国务院职能权限的进行规定。有时是采用职责的方式，如《人民警察法》第6条和《人民银行法》第4条就以职责的方式分别确立了公安机关和人民银行的职责权限。无论采用何种方式，行政职能规范仅仅是对行政机关相关职能的赋予，行政机关并不能依据此类规范对个人行使具体的行政权力，个人也不可能依据此类规范要求行政机关履行职责义务，所以，在行政职能规范的统摄下，行政机关和个人之间不可能建立权利义务关系，仅构成反射利益关系。公民根据环保机关的职能规范并不能在公民和环保机关之间构建起权利义务关系，环保机关即使怠于履行职责给公民造成损害，那也是反射利益受损，因此，作为一种自益诉讼，公民仅仅依据环保机关的职能规范起诉环保机关并要求环保机关行使职权是不能成立的[11]。

行政秩序规范指的是为了维护社会管理秩序，给个人直接设定义务的规范。该类规范在行政法律中大量存在，名目繁多、林林总总，内容几乎涉及社会生活的各个领域。行政秩序规范本质上属于强行性规范，分为命令性规范和禁止性规范。前者多采用“必须”“应当”这样的词汇来表达，后者则经常采用“不得”“禁止”等之类的词汇来表达。除此之外，像要求个人在从事某种行为时需要获得行政机关许可或确认之类的规范也属于行政秩序规范。行政秩序规范本质上是在个人之间或者个人与社会之间分配利益，表现为对“私益和私益”或“私益和公益”之间关系的调整，由于这类规范本身并不直接为行政机关创设义务，也就不存在反射性利益问题。但这类规范构成行政授权规范的基础，行政授权规范的保护目的往往要通过对这类规范的分析得到确定，因而这类规范在确定反射利益问题上扮演十分重要的角色。下文将对此进行具体的分析。

在高权行政时代，行政法主要以行政秩序规范为主，到了给付行政时代，行政法中开始出现大量的行政服务规范。行政服务规范中的行政给付规范通常以权利规范的形式直接在个人和抽象国家之间构建给付的权利义务关系，个人可依据此类规范享有主观公权利，一般不会产生反射利益问题。《社会救助暂行办法》第9条属于行政给付规范。除了行政给付规范，行政服务规范多采用“应当型”的语句表述。《就业促进法》第5条即属于这样的规范。这种类型的行政服务规范并不为个体创设权利，个人从中享有的就只能是反射性利益。

行政授权规范建立在行政秩序规范和行政给付规范的基础上，通过其赋予行政机关针对个人采取具体措施的权力。《道路交通安全法》第99条和《社会救助暂行办法》第11条即属于此类规范。任何公法行为的有效性必须依赖于事实上之原因和法律上之原因，缺一不可。例如，交警部门对不系安全带的行为进行处罚，必须首先查明驾驶人存在不系安全带的事实，这是事实上的原因。就法律上原因而言，仅仅有对不系安全带可以进行罚款的规定(行政授权规范)还不行，还必须有法律规定驾驶机动车应当系安全带的规定(行政秩序规范)，两者共同构成进行处罚的规范基础。因此，行政授权规范和行政秩序规范以及行政给付规范通常构成照应关系，共同构成行政机关执法的具体依据。主观公权利和反射利益界分问题主要围绕此类规范展开。

(二)行政授权规范下的反射利益分析模式

按照上文的分析，主观公权利和反射利益的界分需要存在为行政主体设定义务的义务规范。行政授权规范恰恰就是这种义务规范的典型。授权属于赋予权力，但是，“在现代民主社会，权力的本质就是义务，……只有将国家(政府)的权力界定为义务在公法领域的特殊表现形式，才能从理论逻辑上厘清权利与权力的关系。”[12]25因此，行政授权规范界定为义务规范应无疑问。

在以行政秩序规范和行政给付规范为基础的行政授权规范中，经常出现“三方关系事件”，即行政机关、行政直接相对人和利害关系人。行政直接相对人与利害关系人的利益既可能是背反的，也可能是一致的。行政直接相对人与行政机关构成权利义务关系，其对行政机关享有公权利自无疑问。但行政机关所负义务与利害关系人是否构成权利义务关系则需要具体分析。这也是反射利益理论着重要解决的问题。由于行政秩序规范与行政授权规范共同构成行政机关执法的具体依据，对利害关系人情况的分析也必须围绕这两类规范展开。传统上认为，行政秩序规范的设置是为了维护公共利益，不具有保护个人利益的目的，因此利害关系人仅具有反射利益，那么作为实施行政秩序规范的行政授权规范自然也不具有保护利害关系人个人利益的目的，利害关系人不可能依据行政授权规范与行政机关形成权利义务关系，不能享有公权利。但是，按照现在的行政法理论，行政秩序规范可以具有保护个人利益的目的，此时利害关系人则享有法律上的利益，可以依据行政授权规范与行政机关构成权利义务关系，享有请求权。例如《治安管理处罚法》第75条隐含着一条行政秩序规范，即任何人不得饲养动物干扰他人的正常生活，该规范具有保护个人利益的目的。在此基础上的行政授权规范，即公安机关对违反行政秩序规范的行为有处理的义务，该义务规范就为生活受他人饲养动物影响的利害关系人创设了公权利，可以享有请求公安机关履行查处义务的权能。

三、反射利益在行政法利益体系中的再定位

利益在行政法上具有非常独特的意义。在行政法上出现了一系列与利益相关的概念，比如，“法律上的利益”、“事实上的利益”、“值得保护的利益”、“受法律保护的权益”，等等。这些概念在解决问题的同时也带来了困惑和混乱，实有进一步厘清的必要。

法律是调整社会关系的，而社会关系的本质是利益关系，经过置换，就可以说法律是调整利益关系的。如果法律并不是调整所有的社会关系，那么，也不是所有的利益关系都会进入法律调整的领域。基于此，可以将利益首先区分为法律不调整的利益(在法律未创设之前所有的利益都是不受法律调整的)和法律调整的利益，前者可以称为“事实利益”，后者可以称为“法律利益”。“对一种权益是否值得进行保护评价是一种主要应该由立法者来进行的评价性行为。他受命对各种互相矛盾的权益进行权衡并作出决定，哪些在他看来是值得保护的，哪些则不是。他利用法规对哪些他认为值得保护的权益采取事实上的保护措施，由此作为他均衡工作的结论，通过这种行为，‘值得保护的权益’成了‘受到法律保护的权益’。”[1]304因此，立法者将事实利益中认为“值得法律保护的利益”通过法律规范上升为“受到法律保护的利益”即“法律利益”。

图1

立法者保护法律利益的方式不外乎设定权利规范和义务规范。权利规范明确赋予“法律利益”一种权能，可以要求他人为或不为以使其受到保护。在权利规范中，“法律利益”被抽象为“(私或公)权利”。义务规范是通过设定他人为或不为的义务来保护“法律利益”，公法和私法在此处开始分野。正如前文所述，在私法上，设定义务规范与设定权利规范具有等值的效果，义务即权利，权利即义务。但是在公法上，立法者设定义务规范可能是单纯为了保护公共利益，从而使个体利益间接得到保护，此时个人利益作为“反射利益”而存在；也可能具有保护个人利益的目的，此时个人利益作为“法律上的利益”而存在。属于前者还是后者关键是看行政职权规范的保护目的。在“反射利益”与“法律上的利益”之间并不存在截然的界限，完全可以通过法解释的方法把“反射利益”转化为“法律上的利益”。可见，无论反射利益、法律上的利益还是被抽象为权利的利益都属于法理利益的范畴，其和事实利益是不相同的。各种利益之间的关系可以用图1表示:行政法上，只有权利或法律上的利益受行政行为影响时才可以行使请求权，享有救济权能。单纯的事实利益或反射利益受影响是不具有诉讼救济权能的。诉讼本质上是一种救济，公民、法人或其他组织在和他人构成的法律关系中，他人没有履行法律关系设定的义务以致其在法律关系中享有的权利受损，因此才寻求诉讼救济保护权利。只有在权利和法律上利益的情形下才存在个人与行政机关的权利义务关系，在事实利益和反射利益的情况下是不存在个人与行政机关的权利义务关系的。例如，超市毗邻火车站因人流量较大而获得较高的利润收入之利益就是事实上的利益。政府作出搬迁火车站的决定虽然会对超市的利益造成损害，但超市不具有起诉资格。

最后需要指出的是，反射利益(主观公权利)理论着眼于个人与行政机关之间关系的建构，由其导引出的“主观个人公权利”、“主观诉讼”等只是行政法的一个方面。另一个方面，单纯保护公共利益的行政义务规范所设定的义务指向公众整体时并不存在反射利益问题，作为整体的公众对行政机关可以享有权利，而这为行政公益诉讼(客观诉讼、民众诉讼)制度建立提供了理论基础。

参考文献：

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[12]夏锦文.法哲学关键词[M].南京：江苏人民出版社，2013.

The Restatement on Reflection Theory of Interest in Administrative Law

YE Jin-fang

(ChangzhiUniversity,Changzhi,Shanxi046011)

Abstract：Reflection theory of interest is one of the most important theories in administrative law of civil law system.Reflecting interest,as a kind of legal interest,is a project to obligations specification of administrative law.Reflecting interest differs from the pure actual interest,for nobody can claim right according to reflecting interest.Reflecting interest ether differs from subjective public right.However,it has been an administrative law development trend that the reflecting interest is interpreted as legal interest or subjective public right.This trend reflects the changes of personal status in one country.Through constructing the structure of administrative law norm types,the reflecting interest in administrative law can get a more detailed analysis in micro angle.

Key words：reflecting interest;subjective public right;administrative law norm types

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2016)02-0061-04

作者简介：叶金方，1975年生，男，讲师，硕士，研究方向：行政法。

基金项目：长治学院科研课题项目“行政法上的反射利益研究”(201204)。

收稿日期：2015-11-25