美国自由贸易区的实践特点透析及借鉴

殷为华　杨荣　杨慧

摘 要：自由贸易区是以高水平开放实现外部经济集聚优势的重要制度空间。作为我国全面深化改革和对外开放的战略举措，自由贸易试验区建设率先在上海、广东、天津和福建展开试点。本文以自由贸易区的概念内涵界定、核心区位因素分析为基础，重点从区位类型、产业选择和管理模式等方面，透析美国自由贸易区的发展实践及其有益借鉴。本文认为，美国自由贸易区发展特点包括：涵盖临空、临港和陆路枢纽等区位类型，呈现数量众多、分布广泛和产业多元的总体特征，实施主-辅区并行运营、双层管理机构及矩阵联络制的管理模式。文章最后提出了创新贸易经济的治理体系、推动内外贸易的融合联动、加快制造业的转型升级和提升法律监管的保障力度等有益借鉴。

关键词：自由贸易区；发展实践；主要特点；美国

中图分类号：F119 文献标识码：A

根据内生型增长理论观点，区域经济增长过程中应当重视外部经济效应。其中，自由贸易园区所引发的经济活动集聚成为区域经济外部性的实证焦点[1-2]。在全球经济重构和国内产业升级的压力背景下，我国以上海、广东、天津及福建的特定区域为重点，实施以自由贸易区为引领的主动全方位开放战略，以期获得高质量的经济集聚优势。这不仅是我国经济发展适应经济全球化新趋势的客观要求，而且是以全面深化改革构建开放型经济新体制的必然选择。然而，自由贸易园区发展要实现提高经济开放程度和发展增值贸易等国家经济目标，肩负着由“政策优惠”向“制度创新”转变的重大使命。美国的自由贸易园区发展历经八十余年实践，并已成为全球自由贸易园区数量最多、管理最成熟的国家之一。本文以梳理美国自贸区发展实践历程为基础，重点透析其自由贸易园区的区位类型、产业选择和管理模式等主要特点，以期为我国自由贸易实验区建设的探索实践提供有益借鉴。

1 自由贸易区的概念内涵

1.1 广义的自由贸易区

世界贸易组织（WTO）界定了广义自由贸易区（Free Trade Area，FTA）。《关贸总协定》 （GATT）第二十四条第八款中提出“自由贸易区是指按照WTO的协议框架设计，由两个和两个以上关税领土所组成的对产品贸易取消关税或其他贸易限制的经济集团”。它具有实行贸易开放、取消关税壁垒、达成互惠互利的双边或多边贸易政策的功能内涵[3]。例如，北美自由贸易区（NAFTA）、美洲自由贸易区（FTAA，包括美洲34国）、中欧自由贸易区（CEFTA）、东盟自由贸易区（AFTA）、中国与东盟自由贸易区等。因此，该类自由贸易区以促进区域经济一体化为目标，旨在通过双边或者多边签订自由贸易协定，以取消或减少贸易壁垒，实现各种生产要素的跨国自由流动，主要体现为一个国家对外进行区域经济合作的战略部署。

1.2 狭义的自由贸易区

世界海关组织（WCO）界定了狭义自由贸易区（Free Trade Zone，FTZ）。它被称为自由贸易园区，亦即本文研究的概念类型。1973年国际海关理事会签订的《京都公约》提出“自由贸易区是指一国的部分领土，在其内部运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度”。与此类似，美国关税委员会认为，自由贸易区对再出口的商品在豁免关税方面有别于一般的关税地区，它是一个只要进口商品不流入国内市场便可免关税的独立封锁地区[4]。同时，我国政府制定的《中国利用外资基础知识》则提出，自由贸易区是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡之外，以贸易为主的多功能经济性特区[5]。

概括而言，自由贸易园区是一个国家或地区为了促进贸易和吸引投资，在其领土范围内划定一部分区域，设立特殊经济区，实行特定的管理体制和一系列更为开放的优惠政策和特殊监管体制。尽管当前自由贸易园区的名称各异，但这类特殊的经济空间凭借优良的港口/机场交通条件和完善的商贸、通讯及海关服务，形成了“监管独立、进出自由、（离岸）金融发达、物流高效”的经济空间，其本质属性上是一国实施高水平开放政策的重要空间载体。世界典型的自由贸易园区主要包括：鹿特丹欧洲贸易园区、巴拿马科隆自由贸易区、德国汉堡自由贸易区及美国纽约港对外贸易区等[6]。进入21世纪以来，伴随国际贸易的指数性增长和交通通信技术的快速发展，自由贸易区愈加显现出作为地区经济发展战略政策的功能内涵，其目标是支撑所在国家或者地区更好地参与全球价值链分工体系、融入国际贸易体系和建立国际高标准监管体系。

2 自由贸易区的核心区位因素

自由贸易园区的区位选择具有重要的战略意义。由于区位分析是解决空间经济问题的有力工具，通过研究区位关系可以探求经济活动的最优空间组织[7]。发达国家自由贸易园区发展的实践表明，自由贸易园区究竟能否提高国民收入和降低失业率，主要取决于它的综合经济区位优势。自由贸易园区的系统性规划和管理也突出强调“地点选择、区位要求和市场营销”[8]。显然，作为一种特殊的经济区域，由政府引导并由企业自主决策，自由贸易园区的区位选择是多元主体的利益博弈和协调均衡的结果。因而，政府高度重视自由贸易园区的战略区位选择，在综合分析各地经济-社会-生态条件的基础上，重点分析以下三个核心区位因素。

2.1 产业基础

世界各国的自由贸易园区具有不同的目标选择与功能定位。它的发展和布局无一不受内外部环境的影响制约，而其所在城市或地区的产业基础则成为重要考量因素。自由贸易园区能否形成强大的集散服务功能、完善的基础设施条件以及专业化的供应商和服务商等，均与自由贸易园区所在城市或港口的产业发展水平息息相关[9]。与此同时，伴随全球化生产网络体系和投融资服务体系的深度发展，也为拥有产业基础和优势的城市或地区提供了更多的发展机遇。显然，自由贸易园区拥有充分利用这些机遇的独特条件，因其是在特定领域内既竞争又合作的相互关联的公司、专业化供应商和服务商、相关产业的企业和有联系的机构所组成的重要地理集聚体[10]。它能够凭借强大的国际贸易体制创新能力，并与自身产业基础有效结合而形成重要的产业集群优势。

2.2 交通条件

为了大力促进国际经济贸易发展，自由贸易区作为一国或地区设立的特殊经济区域，其成功运营与交通条件紧密相关。自由贸易区在发展之初多为自由港的形式。欧美等发达国家为了占领海外市场和扩大对外贸易，纷纷将沿海的一些港口城市设为自由港或者划定一部分区域设为自由区，更有甚者直接在海外殖民地或半殖民地设立自由贸易区。优良的港口成为自由贸易区的首选优势区位[11]。因此，自由贸易区大多设立在港口或者毗邻港口的地区。

随着交通技术条件的不断进步，海运以外的其他运输方式的运输效率不断提高，且运输成本逐渐降低，各国的陆运和空运能力得到迅速提升。以美国为代表的发达国家开始将自由贸易区大量设立在内陆或者边境区，尤其是大型机场附近[12]。例如，在美国自由贸易区发展初期，主要分布在地处大西洋沿岸、五大湖地区以及墨西哥湾沿岸的城市。自1980年代以后，美国内陆的诸多交通枢纽城市，依托四通八达的交通网络和发展便捷的物流服务，陆续发展了数量不等的自由贸易区。

2.3 市场功能

经济活动的市场辐射功能深刻影响自由贸易区的区位选择决策[9]。随着经济全球化不断推进，全球的市场和资源得到更有效的配置。自由贸易区由于连接海内外的特殊地位，区内企业在全球选择原材料和零部件，然后将产品销售到本国和全球其他市场。因而，自由贸易区成为配置全球生产和市场网络的重要节点。一方面，国外商品或服务通过自由贸易区的优惠政策和便利条件直接进入或者在自由贸易区进行加工制造以后进入本国市场；另一方面，在自由贸易区内生产的出口产品同样也要能够直接高效地进入目标国家市场[13]。自由贸易区面临着国内和海外市场的双重考验，因其拥有广阔的经济腹地和能够充分利用其在国内市场的领头地位，而成为发展对外贸易的优势区位。同样地，两国的毗邻或临近地区的重要经济区、借助交通枢纽城市开展密切的经贸往来，亦是自由贸易区建设的重要区位[14]。因而，是否占据连接国内国际市场的枢纽或门户区位，日趋成为自由贸易区合理区位布局的基本参考依据之一。

3 美国自贸区的发展实践特点

3.1 基本概况

美国的自由贸易区被称为对外贸易区，是自由贸易区的一种重要类型。早在1934年6月，美国国会通过了以促进对外贸易为宗旨的《对外贸易区法案（1934）》。该法案提出：在港口或机场附近划出一个特别地区作为自由贸易区。该区不在海关管辖之内，凡依法进入区内的货物，都不受美国海关法限制，并享有各种优惠待遇[15]。同时，联邦政府还设立了专门管理机构——对外贸易区委员会（Foreign Trade Zones Board， FTZB）。

1936年美国在纽约州的布鲁克林建立了第一个自由贸易区。美国对外贸易区在1940年～1960年代处于缓慢发展期。截至1970年，美国对外贸易区数量仅为12个，主要分布于沿海及五大湖的港口地区。之后，鉴于美国对外贸易形势出现下滑并形成贸易逆差的不利局面，为了促进对外贸易发展和增加就业机会，美国联邦政府和各州政府开始争相建立各类自由贸易区，并实现每个州均有分布。截至2015年6月，美国对外贸易区的总数高达854个。目前，在美国三分之一进口商品关税为零（平均最惠国进口税率只有4.5%，农产品除外）的情况下，其对外贸易区仍呈现出强大的经济竞争力[16]。

3.2 区位类型

3.2.1 空间分布

综观美国自由贸易区的八十余年发展实践，其基本特点是数量庞大且遍布各州（图1）。以各个州或城市的经济基础与区位条件为前提，设立自由贸易区的数量和产业功能各有差异[17]。其中，根据美国各州设立自由贸易区的实际数据，通过测算自由贸易园区的分布数量和密度指标，发现美国自由贸易区的空间分布具有显著的地域分异特征，形成了临空、临港和陆路枢纽等三大基本区位类型。

（1） 临港型。包括濒临海港与河港两种类型。该类型自由贸易区以太平洋、大西洋、五大湖以及墨西哥湾沿岸地区的分布最为密集。其中，加利福尼亚州、密歇根州、马萨诸塞州、新泽西州、佛罗里达州等的自由贸易区数量和入区商品价值总额均位居全美前列。目前，明确由港口、港务局或港口委员会承办的贸易主区数量达56个，主要包括洛杉矶202号、长滩50号、怀尼米港205号、波士顿27号、布劳沃德25号、新奥尔良2号、格拉姆西124号自由贸易区等著名的自由贸易区。

（2） 临空型。包括依托综合航空运输体系而设立的自由贸易区。它通常临近航空港而设，如孟菲斯、丹佛等的国际化大型枢纽机场成为发展临空型贸易区的优势区位。目前，由美国航空管理局或机场管理局直接承办的贸易主区多达24个（以田纳西州、佛罗里达州、印第安纳州、北达科他州、德克萨斯州、弗吉尼亚州较为集中）。其中，孟菲斯国际机场是全球最大的货运机场之一，77号自由贸易区的入区商品价值总额位居美国首位。

（3） 陆路枢纽型。包括依托高速公路、铁路等交通枢纽节点设立的自由贸易区。该类型自由贸易区能够充分发挥由州际高速公路、州内高速公路以及县内外公路组成的陆路物流高效便捷优势。与临空型和临港型自由贸易区相比，陆路枢纽型自由贸易区发展的总体规模较小，但数量众多且分布广泛。它的运营管理主体比较多元化，主要包括地方当局、地区商会、自贸区公司、交通运输部等等。

3.2 产业选择

1950年美国修订自由贸易区法案，允许其扩展至制造业及其他各类生产性服务[18]。对外贸易区以加工制造和仓储物流为主要功能，兼具仓储、展示、处理、销售等多种功能。2012年美国对外贸易区的入区货物中，仓储和分销运作的价值超过1810亿美元（约占比25%），以石油、汽车整车、消费类电子、纺织业和鞋业、消费类产品为主；制造和生产运作的货物价值超过5500亿美元（约占75%），以石油、汽车零部件、消费类电子、制药和机械设备为主（表1）。此外，区内产品出口总额中，仓储和分销运作出口占23.9%，制造和生产运作出口占76.1%。可见，美国对外贸易区以加工制造业和物流等生产性服务业为主。

对外贸易区为美国充分利用国内外资源要素参与世界经济分工提供了极大便利，尤其以工业制造业领域最为突出[18]。目前，美国活跃的对外贸易区约为180个。其中，活跃的制造业有289项，聚集了3050家企业，提供了约39万个就业岗位。对外贸易区的各项便利条件和优惠政策，吸引了大量国内外原料和零部件企业进入区内进行仓储、配送或生产。2013年美国对外贸易区的产品出口额为795亿美元，而经由对外贸易区进入国内市场的产品价值总额超过7500亿美元，比重高达90%[16]。这说明美国自由贸易区的制造产品以进入国内消费市场为主，其用于出口的产品占比并不大。

3.3 管理模式

基于不同的经济体制和经济基础，各国自由贸易区发展的过程中积累了不同的政策导向和管理经验。作为一种特殊的经济区域，自由贸易区行政上的依赖性和经济上的相对独立性，决定了其管理体制构成的复杂性和特殊性[18]。美国自由贸易区在长期发展过程中，逐渐形成了独特的管理模式。

3.3.1 双层管理机构各司其职

美国自贸区的管理机构主要分为两个层级[19]。第一层级是统筹性的管理协调体系。包括美国对外贸易区委员会、美国海关总署和全国对外贸易区协会（National Association of Foreign Trade Zones， NAFTZ）。对外贸易区委员会为美国所有对外贸易区的最高行政管理机构，其主要职责是对自贸区进行宏观决策、调控、监督和协调；美国海关总署配合对外贸易区委员会工作，行使海关管辖权，对进出货物和人员活动进行监督管理；美国对外贸易区协会作为民间性组织，积极参与协调与合作，主要针对普遍遇到的共同性问题和困难进行讨论与协商，同有关政府部门进行商议，寻求解决办法。第二层级是对外贸易区的内部管理经营体系，以承办者和运营者为主体。承办者主要包括经过对外贸易区委员会授权的法人团体或私人公司，根据相关法律和公共事业原则雇佣运营者对对外贸易区进行经营管理。

3.3.2 主区-辅区并行运营

美国对外贸易区的发展形成了颇具特色的主区（General Purpose Zones）和辅区（Subzones）经营扩展模式[20]。截至2015年6月，美国批准成立261个主区和593个辅区。其中，主区是综合性的多用途区域；辅区则通常由一家公司划定经营，属于专门性的特定用途区域（以单一企业为主）。当通用的主区内出现公用场所不能满足相关企业发展需求时，依据相关法律可以准许建立分区，作为主区的附属部分。

从企业经营的角度来说，即使受到用地成本、固定投资或环境因素等各种条件限制无法进驻主区，也可以利用辅区制享有自由贸易园区的所有政策优势。需要指出的是，由于辅区以加工制造业活动为主，且一个主区可附属多个辅区。目前，对外贸易区77%的出口货物是由辅区完成，其经济总量规模大大超过主区（图2）。其中，石油生产、汽车零部件制造，纺织服装、钢铁、食品和造船等都是以设立辅区的形式存在。因此，众多辅区已然成为美国对外贸易的主体。主辅区的运营模式，既提供了美国自由贸易区发展机制的灵活性，又提高了自贸区生产资源的空间配置效率。

3.3.3 矩阵联络制协调沟通

美国对外贸易区委员会以不同的区域和活动类型两个因子为依据，建立矩阵制联络员制度，以实现对全美各个地区对外贸易区的有效沟通[21]。一方面，根据各个自贸区所在州的地理位置将自贸区划分归属到东部区域、大湖区域、中部区域和西部区域。每个区域各自配备1名联络员，将全国所有自贸区加以囊括；另一方面，根据自贸区的相关活动类型，又将其划分为六大类别，主要包括新设或变动的对外贸易区范围、有关制造活动、石油炼制、年度汇报、申请副本和利用网站进行沟通等，并配备专职的交叉联络员。以上四大区域和六大类别构建起矩阵制联络制度，为自贸区发展提供了高效的沟通保障机制。

4 对中国自由贸易园区发展的有益借鉴

4.1 引入市场机制，创新贸易经济的治理体系

政府监督管理和市场依法运作的有机结合是美国自由贸易园区治理体系的重要特色。其中，政府管理是指由美国对外贸易区委员会和海关等政府机构所主导的管理，代表政府的统一引导力和刚性强制力。为此，建议我国新增由国家商务部牵头的全国自由贸易园区管理委员会，其主要相关成员应来自发展改革委、财政部、国土资源部、交通运输部、税务总局、工商总局、质检总局、外汇管理局及海关总署等。其主要职责是，根据“一带一路”国家战略目标要求，科学制定中国自由贸易实验区的发展战略与空间布局规划，并统筹协调国家与地方机构为自由贸易园区提供高效的监管服务。

与此同时，积极引入专业化的市场主体——企业，提高自由贸易园区的经营和使用效能。借鉴美国充分发挥市场力量的有益经验，建议上海等自由贸易试验区可以尝试采用市场化手段，充分调动我国自由贸易园区参与方的主观能动性，科学引导自由贸易试验区实现差异化发展和高效率的实际运营。主要目标在于通过政府授权给符合资质的受让人，使其获得设立、经营和管理对外贸易区的专属权，依法严格监督自由贸易区对所有人员开放，经营人和使用人在法律规范框架下进行公平竞争和规范经营。

4.2 拓展产业功能，推动内外贸易的融合联动

作为世界经济强国，不应单纯追求出口总量规模和对外贸易顺差，而是更加强调保持本土制造业和生产服务业的国际竞争力[22-23]。美国设立对外贸易区也为本土企业（不仅是外国企业）提供国际贸易便利[24]。1990年实施新的自由贸易区管理条例，产业功能进一步拓展为“进出口贸易、保税仓储、简单商业性加工、商品展销、混合加工和制造及转口贸易等”。驻区的美国企业利用国内和国外投入品进行大规模生产和服务，产品同时供出口和内销（约占美国进口总值的13%）[15]。因此，作为更高级形态和功能的自由贸易区定位，以上海为代表的中国自由贸易试验区建设，亟须确立内外贸兼顾的发展目标。从产业功能定位上，根据2012年国务院《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》，产业选择既要提升中高端制造业功能，也要增强研发设计、金融、法律、物流服务等业务类型功能。扩区后的上海自由贸易试验区面积达120平方公里，应当明确内外贸易功能的一体化发展，以利于充分发挥服务辐射功能，促进自由贸易区与上海市域、长江三角洲乃至全国的生产加工、物流和服务业的深度融合与联动发展。

4.3 试行主-辅区制度，加快制造业的转型升级

美国自由贸易园区的基本功能之一也包含加工制造。1999年美国国会重新修订了《对外贸易区法案》，对外贸易区委员会发布第29号令，实行主区—辅区的运营制度模式。它允许为特定企业专门建立对外贸易区的辅区，鼓励进口深加工发展。当前，我国具有一定自由贸易功能的各类保税区面临土地资源紧缺或成本上升的压力[25]。例如，上海外高桥保税区2000年就已驻满了外企和贸易企业，但新增企业开展实际运营的土地面积已严重不足，且企业多为低端加工，使得土地产出率明显偏低[26-27]。如果加工型企业可以落户分区仍能享用对外贸易区的特殊海关政策，也可节约政府管理成本和提高土地利用效率。

由于统筹境内外产业联动和促进产业升级是未来我国海关特殊监管区内产业组织实施的重点，建议我国现有的四个自由贸易实验区，可先行进行主区-辅区的制度试点探索，并改革调整相应的法规和管理体制，以利于辅区内可复制、可推广实施自由贸易园区政策和监管措施，尽快逐步淘汰或置换低加工度、低空间产出价值的企业，加大吸引较大规模的中高端出口加工项目和满足国内需求的大宗进口商品的深加工项目。

4.4 对接国际高标准，提升法律监管的保障力度

美国颁布对外贸易园区立法的若干年后，才出现第一个实际运作的对外贸易区。相比而言，我国保税区和自由贸易区的相关立法严重滞后于实际建设。例如，我国第一个保税区运行十四年后，至今还尚无统一的保税区国家立法。况且我国自由贸易试验区的立法也多见于理论研究。我国《立法法》分别于2000年7月和2015年3月进行了颁布和修订，明确海关、财政、税收、外经贸、外汇等政策只能由国家立法进行设定。虽然现有的自由贸易试验区由中央政府批准，但其法律地位却是由地方政府立法确立和地方政府规章支撑[28]。这意味着自由贸易试验区的实际运作中有关政策的权威性和法律保障力度明显偏弱。例如，2014年7月25日上海市人大常委会第十四次会议通过的《中国（上海）自由贸易试验区条例》。美国外贸易区的批准设立和运作从一开始就是联邦政府依据《对外贸易法》，对其进行海关关税滞免等制度安排。毋庸置疑，自由贸易试验区建设是一项长期的国家策略和有效的经济促进工具。建议尽快建立国家统一权威的《自由贸易区基本法》及相应建设规范，尽可能与自由贸易区进行法律监管的国际最高标准接轨，成为保障我国自由贸易试验区依法有序发展的必备法律基础。

5 结语

自由贸易区是以高水平开放实现外部经济集聚优势的重要制度空间。2015年12月的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》中指出，要进一步优化自由贸易区建设布局和加快建设高水平自由贸易区。不言而喻，将自由贸易实验区建设成为引领国际经济合作和竞争的开放区域、培育带动区域发展的开放高地，正在成为中国对外开放战略的重要新内涵。美国的对外贸易区在过去四十年大量涌现且现行管理规范，成为推动国民经济发展和国际贸易增长的强大动力引擎。当前，我国的自由贸易实验区建设与布局尚处于起步阶段，十分有必要结合中国实际、合理借鉴自由贸易区发展的国际经验。然而，由于各国国情、发展机遇及能力基础的显著差异，我国自由贸易区战略的推进实施，迫切需要加强理论支撑和实践努力。为此，上海等中国自由贸易试验区应当以建立负面清单管理模式和双向开放制度机制为重点，加快扩大开放和率先创新的探索步伐，更好地服务于提升产业国际竞争力和促进经济转型升级的国家战略目标。

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