开发行政事业单位内控评价系统 破解管理瓶颈

赵小刚

【摘 要】 根据北京市2013年行政事业单位内部控制试点工作成果及实施经验，平谷区从2014年开始着力推动实施行政事业单位内部控制规范。文章针对平谷区行政事业单位内部控制规范贯彻实施情况进行问卷调查，分析存在的问题及工作难点，提出开发行政事业单位内控评价软件系统的基本构想。

【关键词】 行政事业； 内控评价； 现状分析； 软件系统

中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）08-0086-03

为推动区域行政事业单位开展内部控制建设工作，加强廉政风险防控机制建设，按照财政部关于从2014年1月1日起在行政事业单位全面推动实施内控工作的总体要求，根据北京市试点工作成果及实施经验，平谷区于2014年起着力推动贯彻落实行政事业单位内部控制规范。

一、平谷区行政事业单位内控现状及存在问题

为了掌握平谷区行政事业单位的内控现状，2015年1月，笔者向100家一级预算管理行政事业单位、乡镇政府发放了调查问卷，剔除内容填写不全或有明显错误的问卷，共回收有效问卷91份。

（一）调查问卷描述性统计

1.内控管理会计人员素质情况

财务会计人员的职业资格和专业技术水平是行政事业单位内部控制建设和评价工作质量的重要保障因素。

调查结果显示，在540名会计人员中，505名持有从业资格证书，占比为94%；35名会计人员无证上岗，占6%。其中：具有初级职称的39人，占7%；具有中级职称的25人，占5%；无1人具有高级职称。

2.内控部门设置情况

52家单位单独设置内控部门或明确内控牵头部门，占比为57%；39家单位未单独设置内控部门或明确内控牵头部门，占43%。

3.内控监督检查责任落实情况

50个单位设置独立的内部审计、纪检监察部门，制定内部监督管理制度，发挥内部监督和自我评价职能，不满足的有41个单位，占比分别为55%和45%。

4.内控建设和自评一把手责任落实情况

79家单位的负责人担任内部建设及风险评估领导小组组长，占比为87%；12家单位负责人没有担任内部建设及风险评估领导小组，占13%。

5.职责分工和内部牵制情况

60家单位认为严格分离了不相容的岗位，占到66%。有24家单位认为只实现部分分离，还有7家单位认为没有实现不相容岗位的分离。

6.风险评估落实情况

58家单位在近三年内对主要业务活动进行逐一风险评估，占比为64%；33家单位没有进行风险评估，占36%。

7.信息安全防范建设情况

79家单位认为建立了健全的信息系统安全保密和泄密责任追究制度，占比为87%；12家单位缺乏信息系统安全保密和泄密责任追究制度，占13%。

8.预算考核的落实情况

64家单位将预算执行结果和效率纳入各部门和个人的考核和奖惩范围，占比为70%；没有纳入的单位有27家，占30%。

9.内控核心业务归口管理情况

行政事业单位内控核心业务为预算、收支、政府采购、资产、建设项目和合同六大类。被调查单位实现归口管理最好的业务为预算，达到84家，占全部被调查单位的92%；其次是资产、收支和采购业务，分别达到了82、75和74家，均超过被调查单位的80%；合同实现归口管理程度较低，只有62家，占比为70%；归口管理最差的是建设项目，只有46家被调查单位实现了归口管理，这表明近半数的单位没有实现建设项目归口管理。

10.各单位内控建设进展情况

截至2015年10月底，被调查的91家单位都在进行内控制度梳理和完善，但各单位进度不同，其中：有26%的单位已开始监督运行，21%的单位正在修改完善内控手册，24%的单位正在制订手册。另有29%的被调查单位尚处于内控规范的前期阶段，在风险防范策略应对环节的有8家单位，在流程梳理环节的有7家单位，在风险查找环节的有6家单位，仍有5家单位处在最初的组织建设和动员培训阶段。

11.内控自我评价落实情况

36家单位对内部控制进行自我评价并形成自我评价报告；54家单位没有对内部控制进行自我评价并形成自我评价报告。

（二）内部控制存在的问题和难点

1.缺乏内控管理专业人才

要想做好内控工作，会计从业资格是会计人员的最低门槛，会计专业技术资格是专业水平的集中体现。现任岗位工作中，有6%的会计人员没有会计从业资格证书，有4家单位甚至没有一名会计人员持证上岗。初中级会计人员在整体人员中只占12%，其他88%的人员没有专业技术资格，甚至许多单位的主管会计不具备初级职称，办公室主任、财务科长等中层管理人员中也有很多没有专业职称。平谷区目前在岗财务人员无1人取得高级会计师职称。

2.内控责任人和责任部门落实不到位

有少部分被调查单位内控建设和评估一把手责任没有得到落实。有43%的被调查单位没有设置明确的内控部门或牵头部门。有45%被调查单位未设置独立的内部审计、纪检监察部门，制定内部监督管理制度，发挥内部监督和自我评价职能。

3.职责分工和内部牵制落实不到位

不兼容职责和不兼容岗位分离是内部控制的最基本要求，也是防止单位发生资金和资产损失，减少舞弊，预防腐败和渎职的基本措施。但仍有34%的被调查单位没有实现严格的不相容岗位分离。其中，24家被调查单位只实现了部分分离，还有7家单位认为没有实现不相容岗位的分离，表明这些单位的内部控制环境是相当薄弱的。

4.风险评估和信息安全防范落实不到位

风险评估是内控制度完善的基础。调查显示，有近四成的单位近三年没有对主要业务活动进行逐一的风险评估，这表明这些单位要么没有进行完善的内控建设，要么建设的内控缺乏针对性。另有12家被调查单位信息系统安全保密和泄密责任追究制度缺乏，在网络化和信息化的今天，这将给所在单位留下很大的风险隐患。

5.内控核心业务归口管理不到位

行政事业单位内控核心业务为预算、收支、政府采购、资产、建设项目和合同六大类。对这些业务进行归口管理是实现良好控制的基础。然而，在被调查单位合同实现归口管理程度较低，只有62家，表明约有30%左右的被调查单位没有对合同进行归口管理；归口管理最差的是建设项目，只有46家被调查单位实现了归口管理，这表明近半数的单位没有实现对建设项目的归口管理。

即使归口管理做得最好的预算业务，仍有30%的单位没有将预算执行的结果和效率纳入各部门和个人的考核和奖惩范围，这必将导致预算难以严格执行，流于形式。

6.内部控制建设和评价工作推进缓慢

尽管平谷区在内控落实进度上位于全市前列，但也只有26%的被调查单位制定完成了内部控制手册，开始监督落实工作；有45%的单位还处在内控手册的拟定或修改阶段；另有29%的被调查单位尚在制订内控手册的前期阶段，包括流程梳理和风险查找等工作，甚至有少量单位处在最初的组织建设和动员培训阶段。

被调查单位中只有40%对内控进行自我评价并形成自我评价报告，绝大多数没有开展自我评价工作。即使进行评价的单位也大多流于形式，评价工作和评价报告都很粗糙。

二、通过开发评价系统实现以评促建的基本思路

为了更好地推进行政事业单位内控建设和实施，笔者提出信息化与内控管理相结合的思路，探索开发建立行政事业单位内部控制评价软件系统。一方面构建评价指标体系，明确内控检查评价的内容和方法，直接指导各单位落实内控规范，形成看得见摸得着的有效抓手，从而降低落实工作难度；另一方面，延伸强化管理的触角，通过评价内控有效性，查找内控缺陷，有针对性地进行改进和完善，以检查评价促进内控建设完善。

（一）评价系统软件的基本功能

1.建立行政事业单位内部控制评价指标体系

根据财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》，结合COSO五要素的具体要求，由33名全国会计领军人才、20名北京市及各区县财政会计管理部门负责人、150名行政事业单位内控工作主管领导及财务部门负责人构成学术界和实务界专家组，对指标选用的科学性、评价内容的全面性、评价标准的合理性、检查方法的可操作性、指标设计依据的充分性进行论证，并发放调查问卷利用层次分析法确定指标权重。围绕内部控制重大缺陷、单位业务层面控制、业务层面控制，建立定性与定量相结合的评价指标体系，明确评价内容、评价标准、指标设计依据、检查方法。

经综合论证，设置一级指标3个：重大内部控制缺陷、单位层面控制、业务层面控制，同时分解设置二级指标16个、三级指标52个。其中：当出现“内部控制重大缺陷”，内部控制综合评价直接按0分计算，不再进行具体的评价。当不存在内部控制重大缺陷时，对“单位层面控制”和“业务层面控制”进行具体评价。评价指标构成如表1所示。

2.行政事业单位开展内控有效性自我评价

各行政事业单位依据评价标准对指标项目逐项打分，填报上传相关基础资料，完成自我评价，形成综合评价结果，提供评价报告。

3.监管部门开展内控有效性外部评价

区内部控制工作领导小组（财政、纪检、审计、人保、编办组成）依据评价标准，结合单位提交的基础资料对指标项目逐项打分，填写评价意见，完成外部评价，形成综合评价结果，提供评价报告。

4.进行评价数据分析

分财政分管业务科室、单位性质等口径对不同单位之间的评价数据进行横向比较分析，对同一单位不同时期的评价结果进行纵向比较分析。对各单位内控有效性评价结果进行聚类分析，按主要特征进行标准设置区分成五个等级，对每个等级所属单位提出整体改进建议。

5.公布预警催办事项

对行政事业单位评价周期内未满足控制有效性的指标项目进行自动预警，以消息的形式进行提醒和催办。

（二）开发建立评价系统与手工方式的比较优势

1.评价设置方面

由于人工纸质形式的评价方式，在评价设置上不易于进行评价指标的调整和调整后的效果比较。指标调整的工作量大，周期长，效果不能立即反映。通过内控评价系统，既可以完成行政事业单位自我评价，又能同时开展监管部门外部评价，且形成同期对比。

2.资料管理方面

传统的资料收集和保管采取纸质文件、报表和附件等形式，信息反馈不及时，工作过程无法详细记录，文件查阅、核对麻烦。通过与内控评价管理系统相匹配的电子台账系统，对工作的过程进行记录和汇总，通过技术手段，以文件形式将各单位的工作过程进行记录，并自动导入数据库，成为评价的依据和日后进行管理决策分析的数据基础。

3.结果统计方面

由人工进行结果统计，过程繁琐，过程监督相对薄弱，差错率高，工作量大。通过系统对考核指标进行自动化评价，对内控有效性行政事业自我评价和监管部门外部评价结果自动统计，计算即期得分。

4.催办、预警信息和日常工作沟通方面

传统的电话催办、电话提醒方式办公成本高，效率低，无法适应管理的需要。通过系统对行政事业单位评价周期内未满足控制有效性的指标项目进行自动预警，以消息和邮件的形式进行提醒和催办。

5.有效性分析方面

人工分析方式工作量大，提供的图表形式单一，信息量有限。通过系统，对评价结果进行多种预置的横向、纵向统计分析，并以图表、数据表格等多种形式直观、详细地表现，自动绘制评价结果趋势图，自动提交每月执行进度报告，为监管部门跟踪评价和行政事业单位自我评价改进提供数据支持。

通过对不同单位之间的评价数据进行横向比较分析，以及对同一单位不同时期的评价结果进行纵向比较分析，对各单位内控有效性评价结果进行聚类分析等方法，将评价数据予以充分利用，为行政事业单位提高经济活动抗风险能力以及监管部门强化内部控制规范管理提供决策参考。