中国城市最低生活保障标准实证分析

李月月（华东师范大学公共管理学院，上海200062）



中国城市最低生活保障标准实证分析

李月月
（华东师范大学公共管理学院，上海200062）

【摘要】经过十多年的发展，城市最低生活保障制度从覆盖群体、待遇标准都有了大幅度的提升。通过对全国2004年至2014年城市最低生活保障平均标准、补差标准的描述性分析、引入城市最低生活保障水平发展系数，考察我国城市最低保障水平增长与经济发展和居民生活水平增长之间的适应性关系。以全国31个省市自治区的相关数据进行聚类分析，对于低保保障水平一般的省市自治区，低保标准增长应该大于生产总值的增长和居民可支配收入的增长；对于低保保障水平适宜的省市自治区，低保标准的增长速度应与地区生产总值和居民可支配收入保持同步；对于低保保障水平较高的省市自治区，应该逐步放缓低保标准的增长速度。城市最低生活保障标准的提升幅度和速度必然有一个合适的度去把握，既不能过高也不能过低，城市最低生活保障水平发展系数的引入可以使标准的调整从两个角度达到适度的水平。

【关键词】城市最低生活保障标准；保障水平；发展系数

引言

中国城市最低生活保障制度始于1997年，以9月2日下发的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》为标志，1999年国务院正式颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障制度从此走上了规范化、法治化的道路。制度实施十多年来成绩显著，覆盖面从1997年的89.2万人到2014年1 877万人；保障水平也在逐步上升，全国城市最低生活保障平均标准从2004年的152元上升到2014年的411元，连续几年增长幅度都超过了10%。①可以说，此项制度对于保障城市中困难群体的基本生活和社会稳定发展发挥了重要的作用。但是，《2012年中国可持续发展战略报告》显示，中国尚有1.28亿贫困人口，虽然改革开放使中国的经济不断发展，但也使中国出现了严重的贫富差距。只要还有贫困群体，低保制度就必然会充当托底保障的角色。

林毓铭[1]、童星等[2]学者研究了城市居民最低生活保障线的测定，高清辉[3]、姚建平[4]、吴碧英[5]、林志伟[6]、曹艳春[7]等运用实证研究的方法分析了我国城市居民最低生活保障的标准，曹艳春[8]研究了影响我国城市居民最低生活保障标准的因素，王有捐[9]对我国的城市居民最低生活保障政策进行了评估。在进行实证分析全国各省的城市居民最低生活保障标准水平时，现有研究拘泥于低保标准绝对值的比较和低保标准相对值（最低生活保障制度标准常常与地区居民可支配收入、生产总值等代表经济发展水平和生活水平的指标相匹配）的比较。

虽然城市最低生活保障制度的首要目标是保障我国城市贫困群体的基本生活，但随着经济的发展，如何让城市贫困群体分享社会经济发展的成果，已被提上议事日程，城市居民最低生活保障水平也必将对应经济的发展进行动态提高。[10]笔者基于2004—2014年全国城市最低生活保障平均标准、补差标准的描述性统计分析入手，详细分析了这十年来我国城市最低生活保障的变化。然后引入城市最低生活保障水平发展系数，考察我国城市最低保障水平增长与经济发展和居民生活水平增长之间的适应性关系。以全国31个省市自治区的相关数据进行聚类分析，把低保情况相似的省份归到一起，从而更好地掌握全国各省的差异情况，对号入座，健全低保标准的调整机制，合理提高低保标准和补差标准，制定与自身经济发展和生活水平相适宜的低保标准。

1全国城市最低生活保障标准

1.1相关概念

1.1.1城市最低生活保障标准

城市最低生活保障标准是指政府和社会为了保障城市居民的基本生活，根据当地的经济发展水平和生活水平，制定当地最低生活保障线，并据此对家庭人均收入低于最低生活保障线的居民给予差额补助。[11]

1.1.2城市最低生活保障补差水平

在我国城市最低生活保障制度中，实行差额补偿政策，即补差水平是由政府规定的最低生活保障标准减去受助者实际收入所确定的，最低生活保障是使贫困者达到低保线的制度。[11]

1.1.3城市最低生活保障标准的保障水平

其中，F指城市最低生活保障标准的保障水平，指政策实施的效果能否保障贫困者的基本生活，N指城市最低生活保障标准，S为各省市月人均食品、居住和服饰消费总支出。

1.2理论分析

福利经济学的代表人物庇古认为个人的福利可以用他所享受的物的效用来表示，整个社会的福利应该是所有个人效用的加总。在此基础上，庇古论述了社会福利与国民收入之间的关系：国民收入水平越高，社会福利就越大；国民收入分配越平均，社会福利越大。美国著名哲学家罗尔斯认为，社会分配的任何不平等不能以牺牲社会中最差成员的福利为代价，同时社会应该关心最底层成员的福利。目前我国实施的城市居民最低生活保障制度是对城市的贫困群体给予差额补助，是一种收入分配制度，也是国家对社会底层成员的关心。

德国财政学家瓦格纳研究了许多欧洲国家和美国公共财政支出规模扩张的问题，认为随着经济发展和人均收入水平的提高，公共部门支出的相对规模也将增长，他的这一观点被称为瓦格纳法则。即随着经济的发展和人均收入水平的提高，社会对政府提供的公共服务需求也是不断增加的，政府为了适应社会需求的变化，会增加公共支出的绝对规模和相对规模。根据瓦格纳法则，城市居民的最低生活保障的水平应随着我国经济的发展和人民生活水平的提高而不断上调。

1.3全国城市最低生活保障标准

1.3.1城市最低生活保障标准变化

2004—2014年全国城市最低生活保障平均标准呈逐年递增的趋势，如图1所示。从2004年的每人每月152元上升到2014年每人每月411元，增长达到170.39%。在这十年间除了2007年以前，每年低保标准较上一年的增长都超过10%，其中2011年和2012年的增长幅度最大超过14%。

图1　全国城市低保平均标准

1.3.2城市最低生活保障补差水平

全国城市低保人均补差水平呈逐年增长的趋势，如图2所示，从2004年的每人每月65元上升到2014年的每人每月286元，增长达340%，增幅比较明显。除2012年较上一年的补差水平低增长，其他年份均为正增长，其中2008年的补偿水平增长幅度最大为39.92%。

图2　全国城市低保补差水平

1.3.3城市最低生活保障标准的保障水平

由于国家统计年鉴中人均消费支出只有2014年和2013年的数据，这里无法做趋势预估，但可以算出2014年和2013年的保障水平，其中F（2014年）= 27.04%，F（2013年）= 26.30%，保障的水平均较差。

以上是对全国城市低保标准平均水平的描述，接下来对反映31个省市自治区的城市低保标准进行数据分析，来深入了解各地的城市低保水平。

表1　全国城市最低保障平均水平、补差水平

2城市最低生活保障标准地区差异的实证分析

2.1 2014年全国31个省市自治区城市最低生活保障标准及支出水平的情况

根据民政部公布的2014年第四季度全国县级以上城市低保情况，2014年第四季度城镇居民月平均低保标准中所有的省市自治区均超过300元/人，其中上海的标准最高为710元，宁夏的标准最低为304.77元。相比较于2013年的第四季度低保平均标准，除了湖南省有稍微的下降外，其他的省市自治区均有所上升，有10个地方的涨幅超过10%以上，其中正向涨幅中广西的幅度最小为1.57%，西藏的涨幅最大达到19.01%。

2.2 2014年全国31个省市自治区低保标准占城镇居民年消费支出的情况

2014年全国31个省市自治区低保标准占城镇居民月消费支出的比重在21.24%～40.89%之间，西藏最高，宁夏最低，其中西藏是唯一一个比重超过40%的自治区；2014年全国低保标准占城镇居民月消费支出的平均水平为27.04%，其中包括西藏在内有13个省市自治区超过全国这一平均水平；另有18个省市自治区低于全国平均水平，这其中不乏北京、上海、福建、广东、浙江等经济实力较强的省份。

表2　 2014年全国31个省市自治区城市最低生活保障标准、支出水平及保障水平

2.3根据2014年各省的保障水平、经济发展水平和生活水平进行聚类分析

杨翠迎、何文炯采用社会保障水平发展系数，考察了我国社会保障水平增长与经济发展之间的适应性关系。

其中，RSSL是社会保障水平（SSL）增长率，用人均社会保障支出增长率反映；RGDP为国民经济发展水平增长率，用人均国内生产总值（GDP）增长率反映；CSS为社会保障水平发展系数，表示社会保障水平增长对经济增长的反应程度。[12]

借鉴杨翠迎、何文炯的社会保障水平发展系数，设计了城市最低生活保障水平发展系数，考察城市最低生活保障水平增长与地区生产总值增长和居民可支配收入增长之间的适应性关系，本文引入两个变量T和Y。

其中，A1表示最低生活保障标准的增长率，A2表示地区生产总值增长率，T表示最低生活保障标准的增长与地区生产总值增长的适应性关系。当T > 1时，表示最低生活保障标准的增长快于地区生产总值增长；当T = 1时，表示最低生活保障标准与地区生产总值同步增长；当0 < T < 1时，表示最低生活保障标准的增长慢于地区生产总值增长，但呈正向变动；当T = 0时，表示最低生活保障标准或地区生产总值没有变化；当T < 0时，表示呈负向变动，最低生活保障标准的增长为正时地区生产总值增长为负，或者最低生活保障标准的增长为负时地区生产总值增长为正。

其中，A1表示最低生活保障标准的增长率，A3表示居民可支配收入的增长率，Y表示最低生活保障标准的增长与居民可支配收入的增长的适应性关系。当Y > 1时，表示最低生活保障标准的增长快于居民可支配收入增长；当Y = 1时，表示最低生活保障标准与居民可支配收入同步增长；当0 < Y < 1时，表示最低生活保障标准的增长慢于居民可支配收入增长，但呈正向变动；当Y = 0时，表示最低生活保障标准或居民可支配收入没有变化；当Y < 0时，表示呈负向变动，最低生活保障标准的增长为正时居民可支配收入增长为负，或者最低生活保障标准的增长为负时居民可支配收入增长为正。

3结论与讨论

根据2014年31个省市自治区地区生产总值同比增长、城镇居民人均可支配收入同比增长、保障水平、经济发展水平和生活水平相关指标数据，经过聚类分析把全国31个省市自治区分为6大类。国际公认的低保保障水平应该是低保标准占人均收入的50%或为中位收入60%，很多研究者认为此种保障水平过高，只适合OECD国家，对于中国这样的发展中国家保障水平维持在15%～16%。[11]低保标准占人均消费支出的比重没有一个明确数值表示保障水平的适度性，参考2014年全国平均保障水平的27.04%，和以上两个比重，认为保障水平保持在30%左右比较适宜，既能保障低保对象的基本生活，又能鼓励低保对象就业的积极性。

表3　 2014年全国31个省市自治区地区生产总值同比增长、城镇居民人均可支配收入同比增长、保障水平、经济发展水平和生活水平

第一类西藏自治区的低保保障水平最高，比全国平均水平高出13.85%。目前，西藏的低保保障水平较高，并且低保标准增长大于生产总值的增长和居民可支配收入的增长，低保保障水平增长有些过度，长期下去会带来制度的负面效应，给社会经济发展埋下隐患，所以西藏应该放缓低保标准的增长速度，先与地区生产总值和居民可支配收入保持同步增长，再使得低保标准的增长速度低于地区生产总值和居民可支配收入，实现逐步放缓低保标准增长，保障社会稳定。

表4　聚类分析的结果

第二类6个省份包括天津、内蒙古、湖北、广西、山东和江西，这些省份低保保障水平均高于全国平均水平，但都没有超过35%，属于全国的中上游省份；另外，低保标准增长小于生产总值的增长和居民可支配收入的增长。第二类省份保障水平适度，在低保标准的增长慢于地区生产总值增长和居民可支配收入增长，但呈正向变动的情况下，从社会经济发展和保障低保对象生活的角度，处于基本适宜的状态，应该保持下去。

第三类6个省份包括河北、江苏、安徽、贵州、山西和黑龙江，和第二类省份的相似点是保障水平差不多，属于比较适宜的水平，但第三类省份的低保标准增长大于生产总值的增长和居民可支配收入的增长，低保的调整速度快于地域的经济发展和人民生活水平的提高。由于目前这6个省份的保障水平适宜，所以低保标准的调整应该与地区生产总值和居民可支配收入保持同步增长，切忌增长过快造成福利依赖。

第四类9个省份包括北京、吉林、上海、福建、广东、四川、甘肃、辽宁和云南，这些省份保障水平低于全国平均水平，但均高于20%，属于全国下游省份，这些省份中不乏我们认为经济实力较强的省份例如北京、上海、福建、广东，低保的绝对水平均比较高，但由于自身省份的物价消费较高，造成低保的相对水平均比较低，保障力度一般。但是，这些省份低保标准增长大于生产总值的增长和居民可支配收入的增长，第四类9个省份应该保持低保这样的增长速度，才能尽快提高低保的保障水平。

第五类8个省份包括河南、重庆、青海、宁夏、新疆、浙江、海南和陕西，与第四类省份的相似点是保障水平差不多，保障力度一般，但第五类省份低保标准增长小于生产总值的增长和居民可支配收入的增长。第五类省份的保障水平一般，而且低保的调整速度慢于地域的经济发展和人民生活水平的提高，长此以往这些省份的低保保障水平会逐渐下降，最终无法保障低保对象的基本生活，达不到制度制定的目标，所以第五类的省份应该加速低保的增长。

第六类只包括湖南一个省，低保保障水平一般，低于全国平均水平，排在31个省的第27位。另外，湖南省2014年的低保增长率为负，导致最低生活保障水平发展系数为负，即当湖南省的经济和人民生活水平均在提高时，低保的标准反而下降了。如果湖南的低保保障水平较高，由此降低低保标准还可以接受，但经过测算，湖南省的低保保障水平一般，因此这样降低低保标准是不明智的。因此湖南省应提高低保的标准，加快低保标准增加的速度。

针对聚类分析的结果，对于低保保障水平一般的省市自治区，应该相应提高城市最低生活保障的标准，以保障贫困群体的生活，另外这些省市自治区的低保标准增长应该大于生产总值的增长和居民可支配收入的增长，才能尽快提高低保的保障水平；对于低保保障水平适宜的省市自治区，低保标准的增长速度应与地区生产总值和居民可支配收入保持同步；对于低保保障水平较高的省市自治区，应该逐步放缓低保标准的增长，使得低保标准的增长速度低于地区生产总值和居民可支配收入的增长速度。

目前，各省市自治区执行的城市居民最低生活保障制度是保障城市居民基本生活的一个绝对概念，最低生活保障水平是一个相对的概念，通常用制度标准与当地经济发展水平的比来衡量待遇的高低，而发展系数考察的是标准的增长与经济和居民生活水平增长之间的关系，是一个适度性的概念。随着我国经济的发展，各省市自治区的城市居民最低生活保障标准也会得到提升，但是提升的幅度和速度如何把握？最低生活保障水平发展系数的引入，从经济发展和居民生活水平的提高两个方面入手，掌控最低生活保障标准的提升，无疑可以使标准的调整更加有据可循，有理可依。

注释：

①数据来源于1997年民政事业发展统计报告，2014年社会服务发展统计公报。

参考文献：

［1］林毓铭.城市居民最低生活保障线制度研究［J］.社会学研究, 1998（4）：110-115.

［2］童星，刘松涛.城市居民最低生活保障线的测定［J］.社会学研究，2000（4）：42-54.

［3］高清辉.中国城市最低生活保障标准的比较与评价［J］.城市问题，2008（6）：96-100.

［4］姚建平.中国城市最低生活保障标准水平分析［J］.中国软科学，2012（11）：57-67.

［5］吴碧英.中国36个城市最低生活保障标准实证分析［J］.数量经济技术经济研究，2001（4）：36-39.

［6］林志伟.我国城市居民最低生活保障标准实证研究［J］.人口与经济，2006（6）：70-74.

［7］曹艳春.我国城市居民最低生活保障标准动态变迁实证研究［J］.当代财经，2007（4）：35-40.

［8］曹艳春.我国城市居民最低生活保障标准的影响因素与效应研究［J］.当代经济科学，2007（2）：15-20.

［9］王有捐.对城市居民最低生活保障政策执行情况的评价［J］.统计研究，2006（10）：49-54.

［10］曹艳春.1998—2009年我国36个城市“低保”标准变化及保障力度分析［J］.现代经济探讨，2009（12）：56-60.

［11］李春根，夏珺.中国城市最低生活保障标准：变化轨迹和现实考量——基于2003—2013年31个省域城市低保数据的聚类分析［J］.中国行政管理，2014（12）：90-94.

［12］杨翠迎，何文炯.社会保障水平与经济发展的适应性关系研究［J］.公共管理学报，2004（1）：79-85.

（责任编辑丁平）

Empirical Study of Urban Minimum Living Guarantee Standard in China

LI Yue-yue
（School of Public Administration，East China Normal University，Shanghai 200062，China）

Abstract：With the development of more than ten years，coverage groups and treatment standards of urban minimum living guarantee system have improved substantially.The article makes a descriptive analysis of average standard and compensation standard of urban minimum living guarantee from 2004 to 2014 in China and uses development coefficient of urban minimum living guarantee level to investigate the relationship between urban minimum guarantee level and economic development and residents’living standards.It makes a cluster analysis of related data of 31 provinces in China and puts forward the following suggestions：as for the provinces with general minimum living guarantee standard，the improvement of minimum living guarantee standard should be greater than the increase of gross product and residents’disposable income；regarding the provinces with proper minimum living guarantee standard，the improvement of minimum living guarantee standard should keep pace with the increase of gross product and residents’disposable income；and considering the provinces with high minimum living guarantee standard，it’s necessary to slow down the improvement of minimum living guarantee standard.The range and pace of improving urban minimum living guarantee standard have to be appropriate and shouldn’t be too high or too low.The introduction of development coefficient of urban minimum living guarantee level can make the adjustment of standard appropriate at two angles.

Key words：urban minimum living guarantee standard；guarantee level；development coefficient

作者简介：李月月（1991—），女，河北泊头人，华东师范大学社会保障研究所硕士研究生，主要从事公共政策分析、社会保障理论、工伤保险政策研究。

收稿日期：2015-10-12

【中图分类号】D632.1

【文献标识码】A

【文章编号】1674-2362（2016）01-0036-06