省管县体制专项转移支付存在的问题及对策

王倩

一、省管县的财政问题分析

省管县解决地方财政困难的实现必须实现两个条件：一是“扩权”确实促进了县域经济的发展；二是县域经济的发展确实能解决县乡财政困难。

但是在实施省管县的过程中也产生了以下几个方面的主要问题：一是削弱了市级政府的调控能力。财权与事权的分离导致下级政府对市级政府的调控力下降，而县级政府更多的会对自己财政大权的掌握者“献殷勤”。二是市县间税收竞争加剧。财权是地方政府的命门，我国实施的是税收返还是的财政体系，这样对于市县两级政府而言对税收的竞争必然加剧。三是“省管县”财政改革后，省级部门一下要面对几十个县和市，无论是沟通、统计、部署，还是实施、监督，都很难到位，难度加大。[1]四是权利扩大与监管脱节，政府对社会规制效率会下降。省管县实施之后省级政府的权利必然加大，但是在人事安排并没有大幅度增加因此必然导致监管部到位；另一方面省政府直接面对的县级政府增多，也可能导致行政效率大幅度下降，行政人员工作压力加剧。

二、财政转移支付问题分析

转移支付可以划分为两大类：一是一般性转移支付，是指为弥补财政实力薄弱地区财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，资金由地方统筹安排，不需地方财政配套；二是专项转移支付，指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金，重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。[2]

财政转移支付同样存在问题。首先，专项转移支付资金可能被挪用。地方政府在本级财力紧张的情况下，不配套、少配套、截留挪用专项资金现象屡见不鲜。专项转移支付的挤占挪用可能是一个国际普遍现象。1998～2001年中央政府对地方的教育专项转移支付为例进行了实证检验，结果表明专项转移支付并没有用在指定项目上，而是被转移到其他用途，存在相当比例的漏损[3]。其次，专项转移支付不能成为地方的可支配财力，其配套要求甚至加大地方财政压力，不利于地方缓解财政压力。第三，中央政府处于信息劣势，并不了解地方真实情况，加上受寻租行为、人情因素的影响，使得立项审批、项目确定和范围选择不尽合理，具有很强的随意性，从而出台一些明显不符合地方实际情况的补助项目。

三、省管县体制专项转移支付的对策

通过省内财政转移支付，有利于省内各地区均衡发展省管县对于当地经济的发展、价格都产生了影响。据调查河北省三河燕郊镇原本是人口不到3万的小镇。通过省内财政转移支付的支持，加强了县域经济的不断发展，基础设施构日渐完善。现在越来越多的北京市民在此购买了房产，各类经济资源源源不断流入。目前为止该镇已成为常驻人口25万、建成区面积42平方公里的准中等城市。以此我们可以清楚的看到通过省内财政转移支付，促使了贫困县的迅速崛起。[4]

省管县体制专项转移支付应加强以下方面的改革：

一是地方政府绩效考核体制的转型，从注重GDP和财政收入增长导向的考核体制向注重民生和可持续发展的考核体制转变，从而影响地方政府的支出偏好。[5]

二是明确专项转移支付目标，大幅归并项目种类，压缩项目数量，集中资金进一步向教育、医疗、社保和“三农”等民生领域倾斜，避免“撒胡椒面”而降低资金的使用效益。同时，项目调整必须经过科学论证和法定审批程序，防止受寻租和人情因素的影响。

三是加紧推出以基本公共服务均等化为立法宗旨的《转移支付法》，修改《预算法》，对转移支付目标原则、模式选择、资金来源、分配办法、监督管理等做出相应的法律规范性要求，把对转移支付的监督纳入法制轨道。

四是考虑在人大财经委中设立“拨款委员会”，直接对人大负责，负责审批转移支付项目、资金的申请，监督资金使用情况，评估资金使用效益，并对转移支付中的违法违规行为依法提出处理意见，必要情况下移送司法部门予以查处。[6]

五是充分发挥社会公众和新闻媒体的力量，加强社会监督，建立专项转移支付项目实施的社会公示制度，搭建社会公众和新闻媒体监督转移支付资金使用的平台，以期建立起纵横交错、衔接有序的立体监督网络体系，确保转移支付资金分配的公正性和使用的有效性。[7]

参考文献：

[1]葛云松.物权行为理论研究[J].中外法学，2004（3）.

[2]中华人民共和国财政部.税收返还和转移支付[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk/cztz/201011/t20101101_345458.html.

[3]汪冲.专项转移支付漏损的理论分析与实验检验[J].财经研究，2007，（12）：58-67.

[4]毕超.河北省“省管县”财政体制改革的效果[J].学术探讨，2011，6.

[5]谢乔昕，孔刘柳.财政分权、地方政府行为与地方政府规模——基于区域差异的视角[J].税务与经济，2011，（4）：8-12.

[6]宋槿篱，李玮.对我国财政转移支付立法的几点建议[J].法学杂志，2009，（3）：62-64.

[7]谢自鸾，杨洋.财政转移支付过程中的政府行为选择[J].统计与决策，2007，（3）：112-113.