用法治思维破解智慧政府瓶颈

林必德

当前，以信息经济、网络社会、在线政府、数字生活为主要特征的高度信息化社会，将引领经济社会迈入转型发展的新时代。在迈向信息社会的道路上，信息化已逐渐成为政府运行不可或缺的基础手段，成为促进重大改革贯彻落实的重要抓手。

但是，智慧政府作为智慧城市建设的核心，长期存在的“老三难”问题没有得到根本解决，需要利用法治思维剖析问题背后的实质，建立新的运行规范和制度支撑体系，切实发挥信息技术作为“乘数型”生产力的作用，打造政府公共服务和公共管理的“升级版”。

三大瓶颈制约智慧政府建设进程

政府网上服务保障机制尚未形成

网上服务是政府顺应信息时代服务民生的重要举措。但近年来，政府着重于推动内部行政管理信息化，网上服务还处于起步探索阶段。各地政府虽然建立了很多网站，但由于缺少网上服务的理念和整体规划，多数仅提供办事信息发布、表格下载等服务，信息的及时性、准确性随意性大，服务的深度和广度还远远不够。同时，网上服务的权责没有理清和细化，也并未成为各部门履行的法定职责，各部门提供网上服务的主动性、积极性不高。2014年，新加坡南洋理工大学对中国政府网站进行了一次调研。研究发现，中国68.48%的城市居民从不使用政府网站所提供的服务，只有12.3%的人将政府网站作为获取信息的主要渠道。2015年7月，全国政府网站共普查政府网站8.5万个，其中，6373个政府网站申请“关停并转”。“形式存在”的政府网站，迫切需要转向“实质服务”。

从社会发展阶段来看，窗口服务、热线服务、网上服务未来将长期并存、互为一体。但网上服务的“零边际成本”正受到越来越多民众的欢迎，也将成为更多民众的第一选择。对照美国学者卡恩维尔检验组织的六个“标杆”：质量、效率、种类、用户化、便利、及时，结合广大民众对服务选择和变化日益强烈的渴望，网上服务具备的便捷性、用户化等特点，都将是民众的必选项。

政务信息资源共享没有取得重大突破

信息共享是智慧政府的重要特征，是实现跨部门、高效率网络政务协同不可缺少的条件。2004年，国家就曾印发《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，要求加快推进政务资源共享。但多年来，由于管理体制没有理顺，政府信息资源共享没有取得实质性进展，与实际需求存在较大落差，制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急指挥能力。

信息共享是一项民生工程、实事项目。当前，各地曝光的奇葩证明就表明“信息跑起来，群众就不用跑”。但是，专业化的部门注重“保护自己”，习惯使用自己的业务信息系统，独立地从同样的市民和企业那里收集数据。信息共享也是实现管理权与信息权相匹配的根本。没有信息共享，在一个区域，越上层的领导，掌握的基层一线信息可能越不精确，领导在决策和管理中只能以“信任代替监督”，承担不可回避的责任。

至此可以看出，“信息孤岛”背后的实质是“管理孤岛”。“管理孤岛”一直存在，现代社会的复杂性迫使政府不断扩充管理职能，政府部门分工越来越细，但管理的不协同、不连接问题却更加突出。“信息共享”为打破“管理孤岛”带来了可能，但管理的问题需要政府及各部门领导站在管理全局的立场，通过强有力的组织领导，用行政手段连接起各部门的“生产系统”，建立信息化不断前进的“动力系统”和坚强保障。

智慧政府建设顶层设计和考评机制有待加强

智慧政府顶层设计由政务业务顶层设计和信息技术顶层设计组成。其中，技术为业务而生，技术的进步和应用取决于公共服务和公共管理的创新需要。当前，从政务业务上看，对跨部门重大协同应用、领导决策支撑服务、公众信息集成服务体系等，各地的整体性深化设计普遍不够深入。政府综合性方案的形成往往靠不同职能部门自我设定目标和任务的简单叠加，没有以整体政府的视角整合优化服务流程，也没有对内部流程进行较好的改造和创新。从信息技术上看，由于建设需求的不确定，由于新技术带来管理职能的“流动性”，各地信息化推进的思路也各有不同。但是，信息化建设的模式已经越来越清晰，未来将更加注重集约化、一体化设计。信息化关注的焦点，也将转向建设需求的集成、业务的融合和信息化的深入应用上。与此同时，智慧政府尚未形成有效的考核体系。除个别领域有明确的考核指标外，多数部门的数字化、网络化进程，更多是一个自觉行为，信息化的规模效应和倍增效应没有得到最大体现。

用法治思维推进智慧政府建设的实质内涵

经济与社会发展是一个不断破坏旧系统、开辟新领域的过程。没有破坏，就没有创新。信息技术的出现，推动的就是这种历史进程。随着信息化应用的持续推进，政府内部的组织创新、管理流程、服务模式与信息化不相适应的地方更加突出，只有通过强制性的规定和要求，才能让信息化转化为政府各级领导干部的自觉习惯，实现管理理念到行动实践、行政文化的根本转变。

为此，面对信息社会带来的机遇和挑战，政府要用法治眼光审视信息化发展问题，用法治办法破解发展难题，用法律制度保障信息化发展成果，运用法治思维和互联网思维的协同，形成更适合信息时代要求的政府结构和运行方式。

切实推进信息化从“可选项”成为“必选项”

智慧政府面对传统习惯、旧的制度等制约，建设阻力巨大，领导必须要有持续不断的决心和毅力。法治思维就是要将领导的决心和毅力转化为一项项具体行动，一个个制度保障，一个个重大项目。在重点领域，形成一批通用性、可复用、标准化的信息平台，确保“业务组件”有序嵌入。强化评价引导，建立智慧政府全过程绩效跟踪制度，逐步将事项在线办理比例、服务办理时间、服务响应速度、行政执法信息化能力等作为考核评估行政能力的重要依据，从而为智慧政府建设明确目标、落实责任。

切实将信息化建设视角从部门履职转向政府全局

当前，公共空间被分割为不同服务部门的责任范围，但动态发展中出现的经济社会问题并不按照行政部门的设计来发生，现代信息技术的潜力就在于打破部门原有的业务框架模式，创建新的工作流程和处置方式。为此，智慧政府建设的重点就是要加强顶层设计，建立一体化的智慧政务。注重以公众和社会需求为中心，建立“一站式”服务平台；注重对服务、监管和应用信息的分享与再利用，推进跨部门业务协同和资源共享；注重提高领导科学决策水平，深化对基层一线经济民生数据的挖掘、分析和展现。在此基础上，推动各领域、各部门业务信息化的标准化建设。

切实推进信息资源按需依法共享

首先，注重信息采集，做到耳聪目明、及时敏锐。遵循“一数一源”的原则，凡是已确定采集责任单位、能够通过共享获得的信息资源，能够通过条线部门获取信息的，不再重复采集。注重公众参与，努力做到共建共享、良性互动。随着网络和手机的运用普及，越来越多的社会公众愿意通过网络、手机与政府加强信息互动。其次，建立数据更新和校验策略，加强为民服务应用。探索将信息共享真正转化为一项民生工程，依法改善原有的服务流程和管理制度，从部门共享的信息在办事时不再让民众反复填写。最后，注重挖掘数据、“激活”数据，学会用数据说话。大数据的核心是应用数据，要通过对数据整合、挖掘、转化，实现数据从无序到关联、从静态到动态、从隐性到显现，将“碎片化”的数据转变为服务力、竞争力和创造力，转变为细化服务、深化监管、科学决策和数字考核的重要支撑。同时，加强信息安全保障保护能力建设。

坚定不移建设便民、高效、协同的服务型政府

实现24小时在线服务

用互联网思维和法治视角重新审视审批事项精简、审批时间缩减、服务流程再造的最大可能性，形成网上服务与实体大厅服务、线上服务与线下服务相结合的一体化新型政务服务模式。全力推进信息公开、在线服务、公众参与、用户体验，使政府网站成为政府信息公开和公共服务的重要平台。围绕简政放权，聚焦权力清单、责任清单和负面清单，实现审批、服务事项应能上网尽上网，推进权力全流程网上运行，推进公共服务网上运行全面普及。逐步整合汇聚各领域、各行业的对外服务事项和网上办事“窗口”，建成一体化的网上政务“单一窗口”。

同时，加强网上服务人员、力量和资源的重新配置，实现网上服务和窗口服务的无缝对接。加强评估，跟踪民众网上办事数量、办事时长、办事满意度等指标，作为衡量公共服务效能的标准，实现自我完善和提升。

深化社会治理信息化内涵

强化部门共同监管。实现社会监管和执法队伍的互联互动，形成全覆盖、一体化的信息采集、问题发现、协同处置和结果反馈体系；推进24小时视频监控，切实推进公共安全视频监控建设集约化、联网规范化、应用智能化，实现视频监控“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”；实现市场审批、服务信息和监管信息的共享共用，形成监管对象的全生命周期管理。

推动全社会共同监管。通过政府信息公开和数据开放、社会信息资源开放共享，提高市场主体生产经营活动的透明度，为社会共同对公共管理、公共安全监管创造条件。畅通问题发现、投诉渠道，形成激励机制。

健全社会信用信息平台。推进全过程信用管理标准化，完善工商税务、安全生产、产品质量、合同履约等重点领域关键信用信息的强制归集、信息录入规则和规范，形成统一、实用的信用信息服务平台。加强信用信息应用，建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度。

推进政务工作“无缝隙”协同

从服务市民和企业的视角，积极推动电子证照、电子文件、电子档案等在政务工作中的合法化共享应用，减少市民和企业反复提供材料的数量，便捷为民服务；积极开展视频会议、移动办公等应用。“一个人人都随时开会的组织，必是一个谁都不能做事的组织”。借助电子政务网络平台、视频会议等形式，让更多干部腾出时间扎根基层，解决经济民生问题；打造无纸化办公“升级版”，将干部履职的知识和经验转化为信息，加强干部履职信息资源的利用率，实现干部交流、转岗和提拔时原有服务、管理的“不间断”，实现经验和智慧的跨时空共享。形成业务信息共享库，让更多干部成为“通才”，提升城市突发应急事件的响应能力。

构建“大数据+”科学决策模式

大数据的辅助，有助于领导在掌握精确信息的基础上，做出确定性决策，减少风险性决策。围绕政府工作的约束性指标、考核指标和监管底线，加快建成辅助领导决策智能平台，充分整合各领导、各部门现有办公应用和业务系统信息资源，采集利用有关行业、企业、研究机构的重要信息数据，逐步建立支撑领导决策研判的决策信息资源库，为重大事项决策提供有效依据。同时，构建24小时、开放式的网上信息采集系统，积极开展数据挖掘、综合分析，增强政府对突发事件的反应能力、民意回应力和预测预警能力。

（作者单位：上海市宝山区经济（信息化）委员会）