中国应启动新一轮财税改革

陈建奇

中国“两会”期间，经济政策再度引发关注。中国政府工作报告提出今年GDP增速目标是6.5%至7%，这既是21年来首次设立增长区间值，同时较大区间的设立也预示宏观经济不确定性加大，客观上要求宏观政策进一步创新。虽然积极财政政策和稳健货币政策的总基调不变，但财政政策相比往年更加积极的特征颇为突出，这也是今年宏观政策创新的重要体现。今年不仅将财政赤字率提高到3%，而且把全面实施营改增、全面推开资源税从价计征、确定增值税中央和地方分享比例等纳入年度计划。这些举措相比货币金融更加突出，但其受到的热议程度却低于预期，这不仅在于财税政策可能对个体直接影响较小的原因，更重要的在于财税术语的生僻难懂，以及财税改革在近年来进展较慢的事实，这就有必要从这两个方面进行更深入地解读。

从社会对于财税改革的认识来看，当前民众对于通货膨胀率、存款准备金率、利率等生僻的货币金融概念已经不再陌生，而以预算为核心的财政历来给人的印象是“外行看不懂、内行看不清”，虽然一些财税专家具有较深的理论造诣，但能够洞悉中国财政运行的专家为数不多，财税改革的理论研究与现实问题的脱节难以回避。

现实的情况是财政资金的预算编制到拨款等全流程都是财政部门来完成，在此情况下，央行只能对财政库底资金进行被动管理。近年来沉淀在中国央行国库中的闲置资金长时期保持在3万亿人民币左右，这与地方政府债务高位运行的状况不相匹配。缺乏与财政部门的协调配合，央行难以单方面开展国库现金管理以提升财政库底资金的效率。美国等发达国家都将财政与央行在国库现金管理方面的协调配合作为重要的内容，而不是简单将其权力界定给其中的一方，揭示了《预算法》等推动财税制度的改革与现实的脱节问题。

除了社会尤其是学界推动财税改革的研究有待提升之外，政府对于财税改革意愿不强也是财税改革缓慢的重要原因。在当前宏观经济减速背景下，理论上亟待通过减税以提升微观主体投资消费意愿，各地应更重视放水养鱼而不是竭泽而渔，但诸多地方政府还将财政收入纳入经济发展的重要考核指标，财政收入增速下滑或者负增长将对地方的考核构成负面影响，在此背景下，地方政府将寻求各种渠道以增加财政收入，结果将进一步降低企业等微观主体投资回报，积极财政政策难以落到实处，在经济减速时实行减税的跨周期财政预算平衡机制等改革难以推进也就不难理解。

当然财税改革进展缓慢并非近年来的问题，而是从1994年分税制改革以来所暴露的重要现象，那为何当前要更加重视财税改革呢？从中央与地方财政体制来看，地方财政收支矛盾加剧倒逼当前财税改革加速推进。分税制提升了财政收入占GDP比重及中央财政收入占全国财政收入比重，对于提升国家财政宏观调控能力起着巨大的作用，但近年来很多地方政府大量增加基础设施建设，地方债务持续大幅上升，而支撑地方债务偿还能力的土地财政伴随着房地产分化而难以持续，地方融资平台的规范运作使得传统的融资渠道受到遏制，中央地方财政体制若不进行改革，地方财政收支矛盾可能越发突出。

从财政支出管理来看，重投入、轻绩效的局面亟待改变。花多少钱办多少事成为衡量各种资金支出管理的基本原则，但当前中国财政尚未改变重投入、轻绩效的局面，每年预算编制并不是以效率为首要原则，而是侧重部门或者条块之间的投入平衡，资金的分配还很大程度上局限于以投入为中心。每年大量的财政资金到底取得什么效果，目前还没有构建完善的评价体系，对于那些低效率的项目也缺乏有力的惩罚机制。这不仅仅是预算编制的问题，还在于财政管理机制构建的问题，财政部门目前尚未完全理顺“预算编制、预算执行、预算分析”等高效的管理体制，而且在与中央银行等跨部门的协调方面，也存在职责不清晰的问题，上述谈到的当前3万亿左右的巨额财政现金闲置在央行国库就是重要的例证。

从发展趋势来看，财政职能亟待调整完善。人口老龄化是中国未来面临的巨大挑战，而由此引发的社会保障等巨大支出刚性增长可能构成对财政体系的冲击，目前有些地方政府已经开始出现医疗等社会保障收支缺口，财政职能如何进行积极调整以适应人口结构变化的需求，成为当前财政改革的重要挑战。而且，按照美国等发达国家的经验，技术进步将促使民众享受的医疗服务越来越多，客观上不断增加政府对医疗的支出需求，美国从20世纪70年代至21世纪初每年人均医疗支出增长速度高于人均GDP增长速度2个百分点以上，预示技术进步等其他因素将促使医疗等社会保障压力持续加大，财政职能应积极转型以适应新的需要。

从宏观调控层面看，财政政策框架亟待完善。中国近年来经济结构开始出现显著变化，第三产业开始超过第二产业，消费对经济增长的拉动作用呈现逐步增强态势，而投资的作用在不断弱化，经济结构变化要求财政政策做出相应的调控，不再大幅依赖于传统的投资领域。在收入调节方向上，除了调控房地产等行业的发展外，我国还较少采取税收来调控全国的经济，未来应更好地优化税收体系，增强税收与经济发展的联系，特别是增加直接税比重，增大税收的调控空间。同时，地方财政改变了以土地财政+地方融资平台的政策体系，如何构建中央与地方联动的财政政策调控体系，也应纳入当前财税改革的重要内容。

当代财税改革更加迫切，“十三五规划建议”为未来五年深化财税体制改革做了总体部署，改革重点主要围绕税收制度改革、中央地方关系改革、财政预算管理制度改革、地方政府债务融资体制改革等内容。然而，这些改革涉及内容广泛，如何进一步突出重点，着力推动制约当前经济社会发展瓶颈的财税改革，相关部门尚未给出明确的路线图。即便政府给出财税改革的规划，按照历史的经验来看，在改革执行过程中也会出现各种各样的调整，社会对于财税改革的预期也不同。然而，不管财税改革如何推进，“十三五”时期深化财税改革是大势所趋，2016年也就有理由期待启动新一轮财税体制改革的序幕。

展望未来五年的财税体制改革，税收制度改革成为重中之重。非税收入改革不断深化，税制结构将进一步优化，税收在财政收入中的基础性地位将更加稳固。营改增全面实施，资源税等税收体系亟待不断完善，同时适时调整中央与地方在增值税的分成比例，缓解地方财政收入下降的问题。个人所得税亟待由分类向分类与综合相结合转变，重点加大对非工资性收入征税力度，将家庭收入作为个税纳税依据，将家庭房地产信贷负债等纳入个税抵扣项目，促进个税的公平性，发挥税收的收入分配调控职能。适时开征房地产税等税收，促进房地产等重要市场健康发展。稳步调整社会保障税，促进社会保障体系可持续运行。

财政预算绩效管理制度改革将成为新一轮财税体制改革的核心内容。财政预算绩效管理制度不仅影响政府行为，而且将触及财政部门的核心利益。伴随全面依法治国的稳步推进，人大在财政预算等方面的监督力度将不断加大，预算绩效问题更加突出，预算绩效管理制度建设问题更加迫切。由此要求财政支出管理制度改革大幅推进，财政部门应着力推动财政内设业务部门的职能整合，财政部可以考虑构建副部级预算编制委员会，成立覆盖所有财政收支的预算执行机构及预算绩效评价部门。预算单位应重视预算绩效管理，对于低效率的财政支出应问责。同时，理顺财政部门与中央银行的关系，中国央行实行垂直管理体制，但上下级财政部门之间并非垂直领导关系，财政部应会同央行协调国库资金管理等相关制度建设，同时将相关制度在全国范围内推行，促进各级财政部门与央行之间关于财政收支的高效运作。

完善财政宏观调控体系将成为新一轮财税体制改革的重要目标。财政收支历来与宏观经济有着密切的关系，财政自动稳定器对宏观经济稳定有着重要作用。未来五年伴随税收及预算管理等财政收支改革的推进，财政自动稳定器的作用将增强。同时，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理，有助于构建跨周期的财政预算平衡机制，各级政府不应再将财政收入纳入每年的考核，财政收入伴随宏观经济自然波动的规律将逐步被接受，在此背景下，伴随地方政府债务等制度体系进一步完善，中央及地方熨平宏观经济波动的政策工具将不断完善，财政部门有更大的空间实施减税增支的扩张性政策或者增收节支的紧缩性政策，财政政策与货币政策将在中国的宏观调控体系中发挥更大作用。