政府食品安全监管决策力探析

吴佳惠

(福建江夏学院 公共事务学院， 福州 350001)



政府食品安全监管决策力探析

吴佳惠

(福建江夏学院 公共事务学院， 福州 350001)

摘要：食品安全问题既是社会问题，也是政治问题。科学合理地制定有效的食品安全监管政策，提升政府食品安全监管决策力，是解决食品安全问题的关键所在。政府食品安全监管决策力就是政府食品安全监管机构通过汲取、整合与分配食品安全监管决策资源，合理有效地制定食品安全监管政策，以实现食品安全保障，维护公众利益的内在合力，它是政府实施食品安全监管的一种基础性能力。

关键词：食品安全；政府监管；决策能力；

1政府食品安全监管决策力的本质属性

决策是政府行政管理的核心内容和重要环节，是公共管理者的首要职能，决策能力之于政府监管能力建设意义重大。

1.1政府食品安全监管决策力的内涵本质

政府对食品安全的监管过程是以食品安全的监管决策作为初始点，从这个意义上说，政府的监管决策能力就成为政府实施食品安全监管的一种基础性能力，也是政府正确地执行食品安全监管职能的前提条件。通过应然状态可见，政府食品安全监管机构通过汲取、整合与分配食品安全监管决策资源，合理有效地制定食品安全监管政策，以实现食品安全保障，维护公众利益的内在合力，即为政府食品安全监管决策力的本质[1]。政府食品安全监管决策力的强弱与食品安全监管决策质量密切相关。因而，食品安全监管中的政府决策能力强弱对于保障食品安全以及实现公共利益影响巨大。

1.2政府食品安全监管决策力的属性特征

政府食品安全监管决策力具有以下特点：一是动态性，政府食品安全监管决策力是一种动态的政府监管能力，包括提出食品安全监管过程中存在问题的能力、确定食品安全监管所要实现目标的能力、设计和选择食品安全监管实施方案的能力等一系列的动态过程。二是时效性，即政府食品安全监管决策力是在特定的时间范围内，政府监管决策者要实现食品安全监管决策预期或目标的能力。三是公共性，即政府进行食品安全监管决策所要解决和处理的食品安全问题属于公共问题，是为了维护和实现公众的社会利益和公共福利。四是责任性，实施食品安全监管决策是政府机构及其工作人员的首要和基本职责，是一种法定的义务。五是目标性，政府食品安全监管决策力具有明显的目标指向，是针对食品安全问题而展开的。六是前瞻性，政府食品安全监管决策力是对未来一段时期内有关食品安全监管活动的方向、内容及手段的选择或调整能力，是一种对未来食品安全监管活动的预测能力和前瞻思考。

2政府食品安全监管决策力的构成要素

分析政府食品安全监管决策力的具体构成要素，可以使我们对政府监管决策力本身的认识更加明晰。一般来说，政府食品安全监管决策力的构成要素包括监管决策边界、监管决策主体、监管决策客体、监管决策资源和监管决策效果等基本要素。如图1所示。

图1　政府食品安全监管决策力构成要素

2.1监管决策边界是政府食品安全监管决策力的必要前提

正确实施政府食品安全监管决策力的前提是界定监管决策的范围。“从政府与市场的关系出发来划定其边界进而认识政府决策的范围，是一个有益的划分视角。按照市场化改革的思路，市场在资源配置中发挥基础性作用，这就意味着政府与市场有一个分工。”[2]政府和市场的分工，决定了政府的职能边界，也因此限定了政府监管决策的范围。政府提供了食品安全生产与经营的良好政策与法律保障，而市场机制为食品安全生产经营提供动力与需求。政府既不能“越位”进入食品市场，也不能“缺位”使食品安全领域留下“真空”。政府要解决的是食品市场失灵导致的食品安全问题，政府监管的决策边界必须进行合理界定，而不能为政府自身的利益所干涉甚至是政府替代市场决策，否则为纠正食品安全市场失灵而实施的政府监管，在实施过程中同样会导致类似市场失灵现象的政府失灵的发生，而且其付出的成本与所产生的负面影响甚至比市场失灵更为严重。所以，科学合理地界定政府食品安全监管决策的边界，对于食品安全问题的有效解决至关重要。

2.2监管决策主体是政府食品安全监管决策力的基础核心

官方决策主体主要包括立法者、行政官员及人员和司法人员；利益团体、政党和作为个人的公民是非官方决策主体[3]。公共政策惠及社会公众利益，在经济社会变革的“卡尔多改进”中，以政府为核心，以公民和其他社会主体为圈层的多元主体参与，才能实现公共决策效力[4]。这些主体构成了政府食品安全监管决策的主体群，他们的意志相结合，是科学决策的基础。政府机关作为政府食品安全监管决策的官方主体，其决策能力主要表现为个人层面(即政府工作人员)和组织层面(即政府及其职能部门)两个层面，其在食品安全监管决策过程中的沟通、协调、利益博弈和认知水平等是监管决策过程及最终决策方案选择的重要因素，最直接体现政府食品安全监管决策力的高低。而非官方决策主体，包括行业协会等社会团级和组织、研究机构、大众媒体和公众等，通过间接方式参与食品安全监管决策，包括建议、信访、参与听证会、网络对话等，其自身素质和能力的高低最终也会对政府食品安全监管决策产生不同程度的影响。

2.3监管决策客体是政府食品安全监管决策力的作用对象

与监管决策主体相对应，监管决策客体作为政府食品安全监管决策力的作用对象，是显现的或潜在的食品安全问题，它关系到公众的整体利益。政府决策主体作为公共代理人的角色出现，其食品安全监管决策能力所指向和发力的必然就是关乎社会公共利益的食品安全问题。故政府食品安全监管决策力所调整和规范的实质上是食品安全领域中人的行为以及人与人之间的利益关系。

2.4监管决策资源是政府食品安全监管决策力的物质准备

当出现食品安全问题时，监管决策主体依赖职权作出决策的过程，还要有相应的监管决策力得以行使和动作的物质条件与基础，即监管决策资源的充分准备。监管决策资源的丰富程度，是衡量政府食品安全监管决策力强弱的一个重要指标。食品安全监管中政府决策资源包括决策权力、人力财力和决策信息等资源，这些决策资源也在一定层面上构成了政府食品安全监管决策力的微观环境。缺乏足够的决策资源储备，就无法形成合理的微观监管决策结构和良好的监管决策环境，从而很难实现政府食品安全监管决策力的转型与升级。

2.5监管决策效果是政府食品安全监管决策力的评价尺度

政府食品安全监管决策力强弱的衡量，需要通过对监管决策效果的评估体现出来。因此，政府食品安全监管决策效果是政府食品安全监管决策力的评价尺度和衡量标准。监管决策效果反映的是食品安全监管决策制定与实施的最终结果及其影响对决策预期或目标的实现程度。只有通过对食品安全监管决策效果的评估与考察，才能衡量和研究政府食品安全监管决策力的现实水平及提升空间。

3政府食品安全监管决策力的运行模式

政府监管决策是一个周而复始的复杂循环过程。政府食品安全监管决策力的运行模式可以理解为：监管需求输入-监管决策转化-监管政策输出-监管信息反馈等环节，其中，最为核心的环节是监管决策转化。如图2所示。

图2　政府食品安全监管决策力运行模式

3.1监管需求输入是政府食品安全监管决策力形成的逻辑起点

食品安全监管要求以公众利益为导向，以敏锐的洞察力积极回应和察觉社会对食品安全的需求以及潜在的食品安全问题，并在此基础上及时作出科学合理的食品安全监管决策。体现在政府食品安全监管决策过程中，就是需求输入的环节。这里的需求输入既包括公众利益和食品安全需求的主动表达，还包括政府对食品安全问题主动积极的洞察和预见，这是政府食品安全监管决策力形成并发挥作用的逻辑起点。在政府食品安全监管决策需求输入环节中，包括问题发现与确认、政策议程建立和决策目标确立这几个更为具体的步骤。

政府对食品安全进行监管决策的政策问题就是各种食品安全问题，因为食品安全问题纷繁复杂和利益的多元化，因此，决策者要通过各种科学有效的工具手段搜集、处理和消化食品安全重要信息，初步认识食品安全监管决策问题并进行调研，听取民意，吸取民智，加深对食品安全问题的认识，通过调查取证和讨论协调，认识食品安全问题的本质，从而界定食品安全问题的边界，确认食品安全监管决策问题。在建立食品安全监管政策议程的过程中，民众通过各种渠道向政府有关部门反映已经存在的食品安全问题，这是民众的最大关切，因此，应当摆在优先决策解决的位置，并且通过科学方式搜集此类问题的相关信息，进行重点分析和研究。在食品安全监管政策议程建立之后，仍然可能存在诊断偏差的可能，政府决策者在实际食品安全监管决策过程只有高度重视有可能引起诊断误差的因素，才能准确地认定食品安全监管决策问题的本质，保证食品安全监管决策目标的科学合理性。食品安全监管决策目标在实践中由于受各种因素制约，从而难以准确确立。这就需要以问题确认和政策议程建立两个步骤为前提，充分了解公众对食品安全的需求和听取公众对改进食品安全建议基础上，政策议程要优先列入迫切需要解决的食品安全问题，并能过调研取证，认清危害及成因，把握此类食品安全问题的本质，在监管决策相关主体充分讨论和相互协调的基础上，达成一个共同的愿景，最终上升为政府食品安全监管决策目标。

3.2监管决策转化是政府食品安全监管决策力运行的核心环节

监管决策转化是一个极其复杂和综合的动态环节，是整个政府食品安全监管决策过程的关键。这一环节中，要求政府监管决策者根据公众的需求，针对食品安全具体问题或食品安全突发事件选定方案、制定政策或作出安排。其包含食品安全监管决策方案设计、专家咨询论证和食品安全监管方案比较及选择等多个具体步骤。

在食品安全监管决策方案设计的过程中，应积极组织由食品安全监管的政府决策者、决策专家、利益相关者和民众代表等多元主体组成的食品安全监管方案设计团队，依据食品安全监管需求输入过程中所收集的有关食品安全的信息，采取各种科学方法研究食品安全问题，充分认识食品安全问题的实质，召开各种讨论会、座谈会等集思广益，在综合考虑各种客观资源和环境的基础上，制定尽可能多的可行性的食品安全监管的备选方案。这一具体步骤中，食品安全决策专家的意见是基础，应充分尊重和发挥食品安全决策专家的专业技能，对众多备选的食品安全监管决策方案进行系统、周密和科学的论证，进行可行性研究，采取定量、定性审查评定等方法，从不同层面和维度科学地预见各种食品安全监管决策方案对解决食品安全问题可能产生的效果与影响。对备选方案进行优劣比较，需要研究它们之间异同可能对政策执行产生的影响。”[5]因此，对食品安全监管的备选方案的选择，一般首先将决策专家较为满意的三至四个方案锁定，再由民众代表进行第二轮筛选，选出较为满意的两个解决方案，最后由政府决策者从中选出最优或最合理的食品安全监管方案。这样层层筛选出的最后方案，可以提高食品安全监管决策的科学性与合法性，有助于社会各界对政府食品安全监管决策的认同，从而提高政府食品安全监管决策力的运行效果。

3.3监管政策输出是发挥政府食品安全监管决策力的重要阶段

科学合理的食品安全监管决策，只有经过高效的政策输出环节，才能实现预期的食品安全监管决策的目标。食品安全监管政策输出环节是政府决策者选定的最优食品安全监管方案付诸行动与落实的阶段，也是政府向公众提供科学食品安全监管政策的阶段，是政府食品安全监管决策力发挥实际功效的重要阶段。具体包括召开食品安全监管决策实施动员会、培训食品安全监管的重大决策方案、宣传食品安全监管的相关政策、实施食品安全监管决策和落实食品安全监管活动等步骤。

在政府食品安全监管决策的具体实施过程中，确定食品安全监管决策方案之后，应该召开食品安全监管决策实施动员大会，端正决策实施的态度，在必要的时候举办对该有关重大食品安全监管决策的学习培训，领会该决策方案的内容实质，形成高度认同感，为后续食品安全监管决策方案的实施做好铺垫。同时，对即将实施的食品安全监管政策，通过各种渠道与方式进行信息公开与公示，可以通过组建食品安全监管政策宣讲队伍的形式，进行科学地宣传与教育，减少食品安全监管政策实施的阻力。此外，政府相关部门必须实时监督考察食品安全监管政策实施执行状况，进一步提升政府食品安全监管决策力。

3.4监管信息反馈是优化政府食品安全监管决策力的基本保障

监管信息反馈是政府食品安全监管决策力持续优化与提升的基本保障，也是评估和改善政府食品安全监管决策力的科学依据。食品安全监管信息反馈环节具体包括：调查食品安全监管决策效果、召开食品安全监管决策评估会议和修正食品安全监管决策等等步骤。

在监管决策信息反馈环节中，政府决策团队，尤其是食品安全监管决策信息系统，要做好食品安全监管决策信息反馈的收集、整理、加工存储和传递的准备，积极主动地向相关民众咨询食品安全监管政策的实施效果与影响，收集食品安全监管政策实施情况的相关信息，深入实地进行调查研究，将食品安全监管决策制定与实施的最终效果以及产生的影响，与食品安全的政府监管决策期望或目标的相符程度进行比较，作出科学分析与评定，从而正确地判定政府食品安全监管决策效能。然后召开食品安全监管决策评估会议，对食品安全监管决策方案是否修正及其如何修正或者是重新决策等等作出正确而严肃的评估。最后，依据民众所反馈的食品安全问题的相关信息进行监管决策的纠偏与改进，进一步调整和修正政府食品安全监管政策，从而提升政府食品安全监管决策力。

参考文献：

[1]吴佳惠.政府规制能力的解读与探析[J].福建行政学院学报，2013(5)：15-21.

[2]王林生.中国地方政府决策研究[M].广州：华南理工大学出版社，2005：60.

[3]詹姆斯·E·安德森.公共政策[M].北京：华夏出版社，1990：44-58.

[4]石亚军.实现政府科学决策机制的根本转变[J].中国行政管理，2006(10)：10-13.

[5]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003：345.

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[7]朱军.食品监管渎职罪探析[J].赤峰学院学报(哲学社会科学版)，2013(8)：94-96.

[8]顾海兵，王鑫琦.基于经济安全的粮食供给安全程度分析[J].徐州工程学院学报(社会科学版)，2014(3)：42-46.

责任编辑：沈宏梅

Analysis on Government Food Safety Supervision Decision-making Capacity

WU Jiahui

(School of Public Affairs, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350001, China)

Abstract：Food safety is not only a social problem, but also a political problem. Making effective food safety supervision policies scientifically and reasonably and improving government food safety supervision decision-making capacity are the key means to solve the problem of food safety. Government food safety supervision decision-making capacity is an internal force that government makes reasonable and effective food safety regulation policies by absorbing, integrating and distributing food safety regulation resources, in order to achieve food security and maintain public interests, which is a basic ability for the government to carry out food safety regulation.

Keywords：food safety; government regulation; decision-making capacity

中图分类号：D922.16

文献标志码：A

文章编号：1009-3907(2016)03-0066-04

作者简介：吴佳惠(1980-)，女，福建漳州人，讲师，博士，主要从事公共政策与政府规制研究。

基金项目：福建省社会科学规划项目(FJ2015C143)；福建江夏学院青年科研人才培育基金项目(JXS2014018)

收稿日期：2015-11-12