城镇化背景下辽宁省民族乡发展面临的问题与对策建议

孙军

[内容提要]大连市作为全国唯一拥有民族乡的计划单列市，民族乡工作任务繁重。本文针对制约大连市民族乡发展的各项问题，从完善优惠政策、深化和健全帮扶机制、严格规范改制程序和条件、加强民族文化建设和提高干部素质等方面提出对策建议。与此同时，结合大连市民族乡改制过程中出现的问题，对民族乡行政体制改革问题加以探讨。

[关 键 词]城镇化；民族乡；对策建议；行政体制改革

党的十八大及十八届三中全会报告都强调了坚持走中国特色城镇化道路对于中国现代化事业发展的重要意义。城镇化是中国现代化进程必须解决的重大问题，也是我国社会结构所面临的历史性巨变，对经济社会等各方面都产生了深刻影响。在城镇化背景下，民族乡的经济社会发展问题，不仅事关少数民族群众的切身利益，也关系到我国城镇化建设的整体水平。

作为少数民族人口比例居全国第五位的散杂居地区，辽宁省民族乡工作很有代表性，既体现了全国范围内民族乡发展面临的一般性问题，又具有自身的特殊性问题。特别是在城镇化浪潮的冲击下，撤乡建镇已成为全国性趋势。作为工业大省和城镇化水平较高的辽宁，同样面临着民族乡改制问题。但是现有法律法规却没有明确民族镇的法律地位，也没有出台民族乡改制为镇的具体规定，更重要的是对民族乡改制以后少数民族的权益保护也亟待做出制度上的保障。如何兼顾城镇化和少数民族权益已经成为辽宁省民族乡发展面临的重要挑战。鉴于此，本文以大连市民族乡工作为例，着重探讨城镇化背景下辽宁省民族乡经济社会发展面临的主要问题及对策建议，并且结合大连市实际情况，对民族乡行政体制改革问题略作思考。

一、大连市民族乡经济社会发展现状及存在的主要问题

大连市是典型的少数民族散居地区，55个少数民族成分齐全，是全国唯一拥有民族乡的计划单列市，现辖有5个民族乡、6个享受民族乡待遇的镇（街道），均为满族乡镇。近年来，大连市委、市政府认真落实习近平总书记重要讲话和中央民族工作会议精神，高度重视和积极扶持民族乡镇经济社会发展，先后采取多项措施，对民族乡镇发展给予支持。截至2014年，全市投入民族乡镇专项补助经费已达2 700万元，落实帮扶项目66个。针对经济欠发达的民族乡镇对口帮扶工作自开展以来，各帮扶单位从自身职能出发，在政策、项目、资金等方面，坚持“优先安排、优惠照顾”民族乡镇，共落实帮扶项目300多个，累计整合资金1亿多元，有力推动了民族乡镇经济社会各项事业发展。

但长期以来，由于自然和历史原因，大连市民族乡镇经济发展底子薄、基础差、起点低，尚面临许多亟待解决的困难和问题。主要表现在以下几个方面：

（一）经济发展相对滞后

民族乡镇大多地理位置偏僻，经济基础薄弱，主导产业规模较小，加之现有扶持政策不够完善，在建立专项资金、财政转移支付、资源生态补偿等方面缺乏特殊政策，尤其在产业发展上，民族乡镇产业结构单一，无明显区别于其他乡镇的特色产业项目，导致大连市民族乡经济发展水平明显落后于全市农村经济总体发展水平。目前，民族乡镇第一产业主要以传统种植业为主，且生产方式落后，现代农业、设施农业和高科技农业所占比例不高，农产品的科技含量和产品附加值偏低。第二产业素质不强，工业规模很小，自主创新能力不强，市场竞争力较差。还有的民族乡由于位于大连市水源地，很多工业项目不管环保是否达标一律停批。第三产业方面，由于受地理环境制约，难以形成集聚效应，缺少第三产业的发展空间。现代服务业的发展水平和层次质量也不很高，主要以农家饭、近郊采摘游为主，生态旅游资源的综合开发和有效利用明显不足。目前，大连市18个低收入乡镇中，有4个是民族乡镇，还有5个民族乡镇的206个村是市级低收入村，少数民族群众生活比较困难。

（二）发展不平衡，部分民族乡面临严重财政困难

受制于自然地理条件和发展基础的不同，大连市各民族乡镇之间的经济发展也很不平衡。除个别进入全省百强镇的民族乡镇较为发达外，多数民族乡镇的财政能力十分有限。由于财政负担过重且缺少税源，有的民族乡不仅缺乏经济发展资金，甚至连正常的工资也难以按时足额发放。特别是伴随着农村税费改革的实施和农业税的全面取消，民族乡失去了行政运行最有力的经济支撑，民族乡镇的财政收入渠道日益减少。受制于财力制约，民族乡镇政府已经很难顾及乡村基础设施建设和公益事业的投入，导致乡镇政府的社会服务能力、社会管理能力和社会控制能力受到明显制约。

（三）政策扶持和对口帮扶工作有待进一步完善

民族乡镇因为经济社会发展落后，所以亟需政府的特殊政策扶持和对口帮扶。国家层面，1993年国务院颁布的《民族乡行政工作条例》虽然对帮助和照顾民族乡作了规定，但是不少优惠政策条文内容笼统，没有具体的量化要求，大多以“倾斜”、“优惠”、“照顾”来定性，导致在实际贯彻执行过程中弹性较大、难以落实到位。而且辽宁省迄今为止也没有制定实施细则。大连市虽然近年来相继出台了一些扶持民族乡镇经济社会发展的政策，但内容同样较为笼统。此外，由于国家少数民族发展资金按省分配，作为计划单列市，辽宁省与大连市的资金划拨渠道并不顺畅，使得这一项目在大连形成“政策空白”，以至于大连市的民族乡镇无法得到国家少数民族发展资金的支持。

对口帮扶工作自开展以来，虽然取得了较好的效果，但是也出现了新的问题。有的帮扶单位限于自身财力所限，帮扶力度不够，成效不明显；有的帮扶单位由于本单位情况发生变动，未能及时调整帮扶政策，影响了帮扶作用的发挥；还有个别民族乡镇因为自身发展基础薄弱，单纯依靠某个部门的对口帮扶，短时间内难以收到明显效果。因此，亟需进一步完善这项工作，建立起民族乡镇对口帮扶工作的长效机制。

（四）民族文化传承保护工作不容乐观

大连市民族乡镇满族人口众多，加之还有蒙古族、锡伯族和回族等少数民族聚集，民族文化底蕴深厚。但是随着经济社会的发展，工业化和城市化浪潮的影响，少数民族原有的传统生活方式和民族文化受到冲击。主要表现在富有特色的少数民族习俗淡化，语言文字几近失传，传统民居和民族服饰、民族工艺日趋消竭，民族艺术因后继乏人而传承维艰，文物古迹年久失修，民俗景区项目建设民族风情和特色不够突出等。

（五）民族乡撤乡建镇（街道）问题

近年来，随着城镇化进程的加快，出于拉动区域经济发展和提高行政管理效能等方面的考虑，一些发展较快的民族乡先后改为街道和镇，成为普通的地方行政建制，不再保留其民族性和较大的自主权。改制之后，这些地方面临着失去宪法和法律赋予民族乡在发展经济和社会事业方面所享有的自主权和优惠政策的风险。辽宁省于2001年出台《关于印发〈辽宁省合乡并镇工作实施意见〉的通知》，规定“民族乡与一般乡合并后，少数民族人口比例基本达到建立民族乡要求的，仍冠以民族乡名称；少数民族人口比例达不到建立民族乡要求的，一般不保留民族乡名称，但可以继续享受有关优惠政策，配备相应的少数民族干部。” [1] 根据这一要求，大连市对改制乡镇，仍然保留原来民族乡的待遇，但是由于缺少法律的刚性规定，难免会影响到扶持政策的持久稳定。此外，民族乡改制以后，少数民族原有特色文化的保护、发掘和整理也面临着新的挑战。特别是在撤并过程中，学校、邮局、信用社等机构的合并裁撤，给少数民族群众日常生活带来了很大不便。

二、加快大连市民族乡经济社会发展的对策建议

上述问题的存在，严重制约和影响了民族乡镇的科学发展，为切实解决好这些问题，促进大连市民族乡镇经济社会更好更快发展，本文提出如下建议：

（一）加大扶持力度，落实完善民族乡镇优惠政策

加快民族乡镇经济和社会发展，实现少数民族和民族地区共同繁荣，需要各级政府和相关部门进一步加大扶持力度，并在政策、资金上给予大力支持。

一是要在政策上继续全力支持民族乡镇发展。按照《民族乡行政工作条例》的有关规定，民族乡在财政安排、信贷和资金支持、税赋减免，以及医疗、教育等社会事业上都享有一定的优惠政策。大连市也在2006年和2011年先后出台了关于加快民族乡镇经济社会发展的意见，确定从八个方面对民族乡镇进行政策扶持。

二是适时增加民族乡镇补贴资金。目前，大连市民族乡镇专项补助经费已经从2005年的120万增加到2014年的500万，并从2015年开始，民族地区专项经费在2014年基础上再翻一番，达到1 000万元。但这与全市总体经济发展水平仍然不相适应。尤其是现有补助资金在项目分配时过于零星分散，存在“撒胡椒面”现象，容易造成缺少针对性、解决问题的不彻底性等缺点，难以充分发挥效益和作用。建议相关部门在加大补助经费的同时，也要在产业扶持中融入更多符合民族乡特色和发展需求的民族元素，使得支持民族乡镇的发展项目真正达到 “撒一块，富一块；投一项，兴一方”的效果。

三是建立民族乡镇生态资源补偿机制。由于民族乡镇多数位于大连市水源地和粮食产区，发展工业项目受到制约。因此，应该尽快研究制定水源地所在乡镇资源补偿办法，进一步加大对水源地民族乡镇及生态移民的扶持力度，通过采取财政转移支付、生态移民、项目支持等措施，对为保护大连市上游水源地生态环境做出贡献的民族乡镇给予合理补偿，并建立起水源地生态补偿的长效机制。

（二）不断深化和健全对口帮扶工作的长效机制

大连市针对经济欠发达的民族乡镇采取对口帮扶工作始于2003年。实践证明，这项工作已经成为助推民族乡镇经济发展的有力手段，有效改变了欠发达民族乡镇的落后面貌。今后，应继续深化和完善这项工作，不断提高对口帮扶工作的效能和水平，并着手建立健全对口帮扶工作的长效机制，使之保持可持续发展。一方面，应在充分考虑民族乡镇特点的基础上，注重发挥帮扶主体的业务特长和优势。另一方面，适时调整帮扶单位数量及政策，继续选择有能力的单位参与其中，扩大帮扶范围，使更多民族乡镇能够享受这一特殊政策扶持。

（三）严格规范民族乡撤乡建镇（街道）的程序和条件

随着新一轮城镇化进程的启动，很多民族乡面临被合并或改制的可能，其中一些发展较快的民族乡提出了撤乡建镇（街道）的要求。由于我国宪法和法律没有规定民族镇的法律地位，也没有制定民族乡撤乡建镇（街道）的相关规定。因此，对于民族乡的撤乡建镇问题，相关部门必须慎重考虑，稳步进行，采取因地制宜、区别对待的原则做好民族乡的改制工作。对于确因经济社会发展需要且符合建镇条件的，在报经省政府批准之前，必须经由民族乡人民代表大会表决通过。改制之后，也应明确其法律地位，对其所享有的特殊权利做出明确规定，以充分保障少数民族群众的合法权益。

（四）加大民族文化传承保护工作力度

民族乡是少数民族优秀文化的重要承载者。大连市各民族乡镇拥有丰富的民族文化资源，有关部门应该进一步加大对民族乡镇少数民族文化的传承保护工作力度。一方面，文化、体育、财政等部门要加大资金投入，帮助民族乡镇保护、发掘本民族文化资源，加强文化基础设施和公共文化服务建设，并在资金落实、土地审批、项目审批等方面，培育和发展民族文化产业，扶持具有民族特色和地域风格的公益性文化事业，以满足少数民族群众多层次、多方面、多样化的精神文化需求。另一方面，针对目前少数民族传统文化资源流失、后继乏人的困境，建议设立专项资金，用于抢救、发掘少数民族非物质遗产和民族民间文化艺术。同时加大人才培养力度，加强对少数民族传统文化传承人的教育培训，为民族乡镇少数民族传统文化的传承发展提供人才保障。

（五）提高民族乡镇干部素质

民族乡镇干部直接与基层少数民族群众接触，其数量和素质决定了民族乡行政工作的管理水平和政府提供公共服务的能力，是民族乡镇各项事业长远发展的关键所在。各相关部门应切实加强民族乡镇组织建设，为民族乡镇选派具有较高马克思主义民族理论水平的高素质领导干部，特别是少数民族干部，并保持相对稳定，以增强民族乡镇党委、政府的凝聚力和战斗力。同时，还应注重对民族乡镇干部的培训工作。建议各级财政设立民族工作干部专项培训经费，并充分发挥各级党校、干部学院和高等院校的作用，有规划、有组织、分层次的培训民族乡镇干部。有条件的地方，还应定期组织民族乡镇干部到经济发达地区学习考察或挂职代培，并为有潜力的优秀干部拓宽锻炼和晋升的渠道。

三、关于民族乡行政体制改革的思考

民族乡制度自建立以来，有效保障了那些无法建立民族自治地方的散居各地的农村少数民族群众的自治权和发展权。但是随着我国经济体制改革的不断深化，民族乡政府实际拥有和事实上行使的管理权限和享有的权利，与它在法律上的规定并不一致。换句话说，民族乡政府普遍存在没有充分运用法律所赋予的自主权和上级所给予的优惠扶助政策的问题，很多优惠政策正在面临失效，甚至难以落实到位的尴尬。例如，针对民族乡的优惠政策，国务院《关于建立民族乡问题的通知》、《民族乡行政工作条例》等多部法规做出过明确规定，对于保障民族乡少数民族群众的平等权益起到了积极作用。但是据此专门针对民族乡的优惠政策却很少，大多属于普适性政策，且内容笼统，以致在实际贯彻执行中弹性很大，难以有效落实到位。加之条例颁布至今，已二十余年，运行环境发生了明显变化，有些规定已经过时。有的地区在政策实施中，还存在“一刀切”、“撒胡椒面”现象，一些改制为镇或街道，且发展基础较好的原民族乡并不特别看重优惠政策，而某些发展比较落后的民族乡，却不能最大程度的享有国家赋予的优惠与扶持政策。

此外，对于民族乡政府的职权范围和具体职责，现行《宪法》等相关法律也没有明确。一方面，作为国家在不具备实行民族区域自治条件的较小的少数民族聚居地方建立的乡级基层政权，民族乡虽然脱胎于民族区域自治制度，却又被有关政策法规明确界定为非民族自治地方。另一方面，民族乡又是一种特殊的乡级政权形式，不同于一般性的乡镇，国家通过法律法规赋予民族乡一定范围的自主权，使其能够根据民族乡的实际情况制定经济社会发展的具体措施，以保障散杂居地区少数民族群众管理本民族内部事务的权利。民族乡地位界定的“特殊性”直接导致了民族乡政府在发展决策、争取政策支持方面处于两难境地。

与此同时，自20世纪80年代以来，在恢复和新建民族乡的同时，我国还同步进行了乡、镇行政区划的改革。少数民族散杂居地区也经历了撤乡建镇的历程。在我国，乡和镇虽然在行政级别上一样，都是县以下的基层政权，但在城镇化快速推进的背景下，“乡”的城镇化配套资金较少，因此很多民族乡都在考虑“撤乡建镇”，以享受城镇道路、通信、水电气供给和生活垃圾处理等可能带来的基础设施国家项目覆盖。就辽宁省而言，随着区域行政区划改革的加快和城镇化进程的推进，很多民族乡也纷纷提出了撤乡建镇或合乡并镇的要求。由于宪法中没有民族镇的建制，这些民族乡或者选择变成一般镇，或者改制为街道。

以大连市为例，大连市现有的11个民族乡镇中，七顶山街道和石河街道是由原七顶山民族乡和石河满族镇改制而成。因为距离新城区较近，在大连市推进全域城市化的进程中，七顶山街道和石河街道率先被纳入到金州新区和普湾新区的城镇系统规划布局之中。其中石河街道因其位于普兰店湾的中心区域，更被确定为普湾新区的商业集中区、生活配套区、休闲娱乐区和教育功能区，并将逐步发展成为大连城市次中心的中心区域。从这个层面来看，将原民族乡改制为街道，是服务于全市总体规划的必然要求，对于优化大连市区域功能布局和城乡资源配置，具有重要的现实意义。实践也证明，2005年改制以后，石河街道总体经济社会发展态势较好，无论在发展质量、发展水平和发展潜力与前景上都跃上了一个新的台阶。

但是我们不能就此忽视民族乡改制以后面临的问题。从组织管理上看，民族乡改为街道，乡镇长变成副处级干部，财政关系发生变化，实行街道管村体制。由于街道办事处只是上级政府的派出机构，缺乏管理本地区经济社会发展的自主权，新的管理体制和运行机制未能及时建立，导致在诸如征地拆迁、社区公共服务以及水电路等基础设施建设等问题上，思维观念、管理机制和工作方法等还是要按照原来的工作模式进行，与原有的民族乡并无严格意义上的区别。更突出的问题则在于，民族乡改制以后，从法律角度讲，已经失去了享受民族乡待遇的法律主体地位，现行的法律法规又没有对改制的程序和条件，以及改制之后的镇或街道是否应该继续享有这一权利做出明确规定，导致各个地区采取的办法都不一样。而在调研中我们发现，改制以后这些地区的民族结构并没有发生变化，少数民族人口的比例依然很高，也就是说，其作为少数民族聚居区的事实没有发生改变，广大干部群众对原来所享有的优惠政策依然抱有很高期待，全面贯彻党的民族政策也仍然是改制之后街道工作的主要任务。

鉴于此，本文认为，虽然民族乡改制是推动少数民族和民族地区经济社会发展，加快城镇化进程的重大历史机遇，但是毕竟涉及多方利益调整，对于改制之后出现的新情况和新问题，各级政府应该高度重视，尽快制定相关配套政策，有序推进包括民族乡改制在内的各项行政体制改革。

首先，在宪法和法律层面完善民族乡少数民族权益保障。当前，我国围绕民族自治区域制度的法制建设已经形成了从宪法到其他法律、法规、规章有关民族问题的规定为补充的法制体系。[2]但是作为保障包括民族乡少数民族在内的散杂居地区少数民族成员合法权益的法制建设却相对薄弱。考虑到民族乡的实际情况和特殊性，建议国家在宪法层面明确民族乡的性质和地位，并尽快颁布《散杂居少数民族权益保障法》，对民族乡少数民族成员的合法权益，以及民族乡政府权责加以确认。

其次，在行政法规层面尽快启动《民族乡行政工作条例》的修订完善工作，以适应时代发展的需要。特别是要针对民族乡发展存在的现实问题，进一步加以补充和修订，以增强其实效性和可操作性。同时也应该明确民族乡改制之后的相关政策问题。对于按照法定程序撤乡建镇或者改为街道办事处的民族乡，应该赋予其继续沿用民族乡在经济社会发展方面所享有的特殊政策的权利，同时也可享受建制镇、街道办事处或其他同级行政建制的相关政策。

第三，在地方层面，各地方政府还应该结合本地实际，出台更加详细具体的政策措施，从而保障少数民族群众的合法权益。例如，对于不宜改制的民族乡则可以考虑纳入到国家小城镇建设范畴，在城镇道路管网、水电气供给和通信等基础社会项目上优先安排实施。

随着新型城镇化进程的推进，城镇化无疑是民族乡加快发展的必然选择，包括民族乡改制在内的民族乡各项行政体制改革也势在必行。如何兼顾城镇化与少数民族权益保护是未来一段时期辽宁省民族乡发展不容回避的问题。这既是民族问题，也是发展问题，更是一个政治问题。[3]对此，需要我们进一步提高认识、创新思路，准确把握新形势下民族乡工作的特点和规律，维护少数民族群众的合法权益，促进各民族共同团结奋斗与共同繁荣发展。

参考文献

[1]国家民委政策法规司编.《全国民族乡科学发展调研报告选编》[G].2013.

[2]李 鸣.《民族乡法制化进程研究》[M].北京：中国水利水电出版社，2011：167.

[3]沈 林.《中国的民族乡》[M].北京：民族出版社，2001：144.

基金项目：本文系2013年度辽宁省社会主义学院系统科研项目《城镇化背景下民族乡面临的问题与对策研究》和大连市社科联2013—2014年度课题《大连市民族乡（镇）经济社会发展问题研究》的结项成果之一。

责任编辑/李永生