改进完善特约监督员制度研究

辽宁省社会主义学院课题组

[内容提要]特约监督员制度是我国监督体系的组成部分，是行政监督、司法监督与民主监督相结合的一种重要的实现形式，也是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的一个重要举措。自其创建以来，在推进社会主义民主监督和民主政治制度建设等方面发挥了重要作用。在实践中仍然存在许多实际问题，制约着这项制度功能作用的发挥。改进和完善特约监督员制度：一是要重视和加强特约监督员制度研究和宣传教育，提高认识水平和重视程度；二是建议中央对特约监督员制度予以“厅层设计”、健全和完善制度规范；三是加强特约监督员制度实施力度，采取切实有效措施提高监督水平和效力。

[关 键 词]监督体系；民主监督；特约监督员制度；改进完善

特约监督员制度是我国监督体系的组成部分，是行政监督、司法监督与民主监督相结合的一种重要的实现形式，也是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的一个重要举措。该制度始建于20世纪80年代末90年代初。自其创建以来，在推进社会主义民主监督和民主政治制度建设等方面发挥了重要作用。同时，在其20多年的历史实践中有了重大进步和发展。由于诸多主观和客观因素的影响，特约监督员制度在实践中仍然存在着许多实际问题，制约着这项制度功能作用的发挥，使其与应有的实效差距很大，需要进一步改进、规范和科学发展。为此，本课题组试就改进和完善特约监督员制度问题进行研究和探讨。

一、特约监督员制度的创建及其历史发展

目前，我国特约监督员亦称特约人员，特指我国政府和司法机关聘请外部人员，主要是人大代表、政协委员、民主党派人士、无党派人士、群团组织代表人士，担任特约工作任务人员的总称。尽管特约监督员的具体称谓多种多样，如特约监察员、特约检查员、特约审判员、教育督导员、特约监督员等等，但其特约工作职务的属性都属于监督工作范畴。因此，将特约人员统一称为特约监督员则更为规范和准确。那么，所谓特约监督员制度也就是指在我国政府部门和司法机关中设置并实施，聘请其外部人大代表、政协委员、民主党派成员、无党派人士、群团代表及社会其他方面人员，担任特约监督员的民主监督制度。

特约监督员制度的创建起始于国家监察部。1989年5月22日，监察部发布《关于聘请特邀监察员的几点意见》，要求各级行政监察机关有计划、有步骤地在民主党派、工商联、无党派人士、专家、劳动模范及共青团、妇联等社会团体中聘请一批特邀监察员，并就监察部本身及特约监察员工作做出了具体的规定。依照文件规定，12月9日，监察部会同中共中央统战部召开联合会议，聘请民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社、台盟等民主党派及工商联的21位人士为监察部首批特邀监察员。

1989年12月30日中共中央颁发了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发[1989]14号文件）。该文件第11条规定：“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。政府监察、审计、工商等部门组织的重大案件的调查，以及税收等检查，可吸收民主党派成员、无党派人士参加”，这是当时加强党外民主监督的一个重要举措。为贯彻落实该文件精神，监察部、最高人民检察院、审计署、教育部等分别采取了措施。1990年6月16日监察部第15次部长办公会讨论通过了《关于改进特邀监察员工作的几点意见》。1990年12月9日国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》第12条规定：“监察机关根据工作需要可以聘请兼职监察员。兼职监察员根据监察机关的委托进行工作。”1991年12月24日，国家监察部又制定了《监察部聘请特邀监察员办法》。最高人民检察院于1990年12月18日发布了《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约检察员的意见》，就检察机关聘请民主党派成员和无党派人士担任特约检察员的工作提出了具体要求。1990年12月，最高人民检察院聘请了18位民主党派成员、无党派人士为首批特约检察员。审计署于1991年3月联合中共中央统战部颁发《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》，明确了对特约审计员的聘请范围、数额、条件、程序、聘任期限、组织管理和待遇以及工作任务和权力义务。1991年3月，国家审计署聘请首批特约审计员。教育系统虽未发布专门文件，但于1993年4月聘请了首批特约教育督导员。与此同时，在全国掀起了学习、宣传和贯彻落实文件精神的热潮，各级地方党委、政府相关部门和司法机关纷纷按照文件要求开展聘任特约人员工作。

1994年12月7日，中央统战部邀请最高人民检察院、国家教委、监察部、审计署、各民主党派中央、全国工商联领导同志和特约人员举行了特约人员工作座谈会。会议总结交流了经验，分析探讨了存在的问题，研究并提出进一步做好这项工作的要求。这次会议后，更多的国家机关开展了聘请特约人员的工作。1995年8月28日，国家税务总局于发布了《税务机关特邀监察员工作暂行办法的通知》，对税务机关聘请特邀监察员工作做出了具体安排。1998年7月22日，公安部在颁布《聘请特邀监督员办法，对公安部聘请特邀监督员的工作做出了具体的规定。1998年2月25日，国家土地管理局于发布了《关于强化土地执法监督工作若干问题的决定》，要求各省、自治区、直辖市土地管理部门都应建立特邀土地监察专员制度，邀请人大代表、政协委员、民主党派和社会知名人士参与土地管理的执法监督工作。

特约监督员制度是民主监督制度建设的一个创举。由于该制度处于创建阶段，缺乏实践经验的积累和理论研究准备，同时还因为国家相关各部位的文件仅对本部门自身及其特约人员工作做出了规定，对下级机关为提出要求，导致全国各地的特约监督员工作可谓“多姿多彩”、“五花八门”。特约监督员制度在初创的具体实践，提出了规范化和管理科学化等问题，有些地方率先开始了规范化建设的探索。

2005年2月28日中央颁发了《中共中央关于进一步坚强和完善多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发[2005]5号文件），标志着特约监督员制度建设进入了新的发展阶段。该文件在第21条中要求：“进一步完善特约人员工作制度，拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确特约人员的职责和权利，切实发挥他们的作用；党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查和执法监督工作，可邀请民主党派负责人参加。”

2005年11月4日，人事部印发《关于人事系统进一步推行政务公开的意见》的通知，提出“要自觉接受人大、政协、群众团体、新闻媒体以及监察部门的监督，通过建立举报投诉制度、聘请特邀监督员、发放调查问卷、召开座谈会、走访等方式，听取服务对象对人事政务公开的反映，广泛接受社会的监督。”随后，人事部门的特约人员工作得以开展。2006年7月24日，中共中央发布《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》。该意见强调，“政府有关部门和司法机关，凡是有条件的，都可在党外人士中开展聘请特约人员工作，充分发挥各类特约人员在民主监督中的作用。” 9月3日，教育部、最高人民检察院、审计署、国家税务总局、国土资源部、监察部会同中共中央统战部制定了《关于加强特约人员工作的意见》。该文件在总结特约人员工作经验的基础上，跳出了各部门各自为战的格局，对特约人员制度的内容进行了全面而具体的规定。2009年10月，最高人民法院关于印发《最高人民法院特约监督员工作条例（试行）》，人民法院开始聘请特约监督员。2010年1月22日，最高人民法院举行第一届特约监督员聘任大会，从全国人大代表、全国政协委员、民主党派、工商联和无党派人士、专家学者和基层群众代表中聘请了60名特约监督员。2010年，国家环境保护部制定了《聘请国家环境特约监察员办法》，规定“环境保护部将指定专门机构或人员做好国家环境特约监察员的服务工作，收集国家环境特约监察员的意见和建议。环境保护部将不断总结完善这项制度，为国家环境特约监察员开展工作创造良好条件”，聘请了10位民主党派、全国工商联和无党派人士为首届国家环境特约监察员。

与此同时，全国各级地方党委、政府和司法机关也掀起了贯彻落实《中共中央关于进一步坚强和完善多党合作和政治协商制度建设的意见》精神的新一次特约监督员制度建设发展浪潮。除了拓宽了特约监督员制度实施领域，如国家行政机关有关各部门和最高司法机关之外，特约监督员工作制度规范化建设是一个非常突出的亮点。有的地方党委采取了以党的纪检委和政府监察局统一管理的方式，改进了特约监督员制度，并制定了工作制度规范；有的地方采取了特约监督员由政府统一聘任管理的方式，并制定了特约监督员工作规范；还有相当一些人民政协地方委员会采取派出其委员担任特约监督员的办法，对特约人员工作和管理做出了制度规范。

我省特约监督员制度建设与全国其他省区大体一样，走过的路径基本相同。但从全国特约监督员制度建设先进省区相比，应当说尚有一定的差距，需要积极努力推进。

二、特约监督员制度的功能作用及建设发展中存在的问题

对权力实行有效的监督是现代治理的重要特征，也是社会主义民主政治建设发展的必然要求和趋势。自改革开放和社会主义现代化建设新时期开始以来，我国社会主义现代化政治建设步伐从来就没有停止过，一直在脚踏实地向前迈进。其中，特约监督员制度就是具有中国特色的社会主义民主政治和监督体系建设发展的重要成果。尽管特约监督员制度属于新生事物，还处于成长阶段，并未成熟、完善，存在诸多实际问题，但是，它在这20多年的历史实践检验中所显现的基本功能作用是必须肯定的。

首先，特约监督员制度是我国社会主义监督体系建设发展的一项重要成果，是民主监督的一种重要实现形式，切实发挥了并正在发挥着民主监督的功能作用。特约监督员制度作为我国社会主义民主监督的一种重要实现形式，其特殊性和重要性，主要体现在它具有的以下二个突出特点：第一，特约监督员具有特殊的政治身份和较高的政治素质、专业素养。所谓特殊的政治身份，指的是特约监督员不是什么人都可以担任的，是必须符合制度要求的具有代表性的人士，不是一般的兼职人员或社会群众。所谓具有较高的政治素质和专业素养，指的是特约监督员必须具备制度规定的政治素质和专业知识要求的条件。特约监督员具有特殊的政治身份是实现其政治影响力的基础；具有较高的政治素质和专业素养是承担特约监督职责的能力保证。第二，特约监督是一种行政、司法监督与民主监督相结合的实现形式，既不同于一般性质的行政、司法监督，也不同于一般性的社会监督和其他形式的民主监督。特约人员进入到政府和司法机关内部和一些实际工作过程中所进行的“外部”监督，要比一般性的外部监督了解和掌握的情况更全面、深入、具体，要比一般性的行政、司法监督更具社会政治影响力。

其次，特约监督员制度还是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设发展的产物，同时也是我国多党合作制度的组成部分和实现形式，发挥和正在发挥着它所承担的多党合作制度赋予的参政议政与民主监督平台的功能作用。第一，特约监督员制度的建立和发展与多党合作和政治协商制度建设发展紧密联结在一起，同向共进。从前文中关于特约监督员制度创建、发展的历程中可以明显地看到，特约监督员制度从起步到拓展推广及其更深入的发展，每一步都与统一战线工作联结在一起、与多党合作和政治协商制度建设发展步伐联结在一起。特约监督员制度建设最初起步于国家监察部，其最初的制度设计目的就是构建行政监察与民主监督、社会群众相结合的机制，两次领域拓宽推广及其制度规范化建设的直接政策依据和动力都是中共中央颁布的关于多党合作和政治协商制度建设的文件及其有关规定的贯彻落实。第二，特约监督员特殊的政治身份及其特殊的工作属性，决定特约监督员制度不仅具有民主监督的功能作用，还具有参政议政的特殊的政治责任。尽管在所有的特约监督员中并非都是清一色的党外代表人士，但党外代表人士应当说占有较大的比重，是这支监督队伍的主体。他们作为所聘部门单位的兼职人员，参与该单位的实际工作、执行工作任务，这就是直接参政；参与重大问题的研究和讨论，就是直接的议政。另外，就特约监督员监督工作的根本属性而言，虽然具有聘任单位工作的色彩，但严格说是属于具有特殊身份和特使职责的“外部人”的工作，其职责最主要的不仅仅在于参与行政和司法监督，而更在于进行民主监督、政治监督。

特约监督员制度自创建以来虽然在我国社会主义民主政治和监督体系建设发展中作为一种新生事物不断成长和进步，但在实践中仍存在着诸多实际困难和问题。比较突出和必须解决的主要问题可以概括为以下几个方面：

一是对特约监督员制度认识和重视程度不高。这里所说的对特约监督员制度认识和重视程度不高，主要是指相当一些地方尤其是一些市县（区）党委、相关政府部门和司法机关领导，缺乏大局意识和全局关键，政治责任感不强，对我国多党合作和政治协商制度认识停留在表面上；对本地区、本部门实施特约监督员制度态度消极，敷衍塞责、应付形式、做表面文章，甚至有些部门领导还具有排斥意识，认为是给工作添乱、给自己找麻烦。

二是缺乏中央厅层科学、系统设计。从特约监督员制度最初的建立和发展进程上看，虽然都得到了中央高层的支持和肯定，但是就总体而言仍属于职能部门和不同职能部门之间联合设计、操作的，缺乏系统性。特约监督员制度就目前而言，已经成为了一项具有全局性的中国特色的社会主义民主监督实现形式，它既是我国多党合作和政治协商这项基本政治制度的一个具体的实现形式，也是社会主义监督体系的重要组成部分，是具有独特性的监督机制。显然，它已成为了我国社会主义民主政治体系的构成要素。从系统理论认为：一个完整的系统都是由诸多要素有机组合而成的；而体系中的任何要素究其个体而言，无论其何等重大、重要或者微小、微弱，只要进入到系统整体之中，就必须与其他要素实现有机的整合，协同一致，否则就会导致系统的紊乱甚至崩溃。就我国特约监督员制度总体而言，由于缺乏统一的整体的科学设计，各部门与部门之间、各系统与系统之间、各地与各地之间都存在着较大的差异，可谓之“千姿百态”、“五花八门”，尚未构成一个有机的系统。这种情况显示着两个重要问题：一是政治制度建设不能没有总体的顶层的设计，政出多门、各自为政必然导致效率低下；二是我国政治体制改革和政治建设缺乏科学的系统的整体设计。

三是缺乏统一的刚性较强的制度规范。特约监督员制度尽管自从2005年中央颁发 《中共中央关于进一步坚强和完善多党合作和政治协商制度建设的意见》，特别是2006年9月教育部、最高人民检察院、审计署、国家税务总局、国土资源部、监察部会同中共中央统战部制定了《关于加强特约人员工作的意见》以后，特约监督员制度进入了制度规范化建设新阶段，但在各级地方党委、相关政府部门和司法机关中贯彻落实不仅动作迟缓，甚至有的地方和政府部门根本就没有什么实质性的行动，导致地区之间和部门之间制度规范化建设发展极端不平衡。其主要原因，除了对特约人员制度认识和重视不足以外，更重要的是缺乏中央顶层的具有刚性的和可操作性的制度规范要求。到目前为止，与特约监督员制度相关的中央顶层文件只有3个，并且只提出了非常简单的原则性的一般要求。特约监督员制度的相关规定中，最高级别的是国家部委层面的规章，这些规章政出多门，缺乏统一性，刚性不足，形式主义色彩浓重，落实不到位，实效不突出。

三、改进和完善特约监督员制度的对策建议

鉴于特约监督员制度的特点及其实践中存在的实际问题，对改进和完善特约监督员制度提出以下几个方面的建议。

一是要重视和加强特约监督员制度研究和宣传教育，提高认识水平和重视程度。首先，要重视和加强特约监督员制度的理论研究。在现代政治体系建设中，任何一种制度的创建都需要对制度构想进行较为深入的理论研究和科学论证。尽管我们不能说该制度在创建之初未对之进行研究论证，但从我们了解的资料信息上看，制度有关规定过于简单粗放，缺乏必要的理论准备和比较全面的科学论证，尚对可能出现的问题未作出科学预测和防范。在制度规范化建设上，应当说中央统战部与国家教育部等五部门和最高人民检察院联合制定的《关于加强特约人员工作制度的意见》对特约监督员制度做出的制度规范在科学性方面有了很大的进步和提高，但在有些方面仍需要进一步研究、补充和完善。同时，我们认为对特约监督员制度的性质、地位、作用，以及特约监督员工作职责、管理等诸多问题仍有进一步深入研究探讨的必要。其次，要加强特约监督员制度和特约监督员工作的宣传教育工作力度。要通过宣传使广大党员干部特别是党员领导干部科学认识特约监督员制度，为重视和支持特约监督员工作奠定和坚实思想政治基础。再次，要切实提高对特约监督员制度建设和特约监督员工作的重视程度，尤其是地方党委、政府和司法机关领导干部。要把特约监督员制度建设和开展、支持特约监督员工作作为社会主义政治制度和监督体系建设的一项政治任务、政治职责的高度予以对待和重视。只要认识和重视到位，特约监督员工作就能够切实开展起来、发展起来。

二是建议中央对特约监督员制度予以“顶层设计”、健全和完善制度规范。鉴于特约监督员制度的 “千姿百态”、“五花八门”，建议中央在已有的基础和经验基础上，从我国政治体制改革和社会主义民主制度、监督体系建设发展的高度，予以“顶层设计”和规范，并以中共中央、国务院、最高人民检察院和最高人民法院联合制定颁发《关于特约监督员工作的意见》文件的形式做出统一的规定和制度规范。关于健全和完善特约监督员制度的具体内容，我们的初步建议是：第一，统一 “特约人员”名称。将各种不同的 “特约人员”统称为 “特约监督员”，使之成为固定的专属名词概念。第二，调整特约人员职责。现行的“特约人员” 制度，相当一些部门单位将之作为“外部”的兼职人员或者说特殊的兼职工作人员参与具体的实际工作。这从“设想”的角度看，似乎很好，但从实际操作角度看未必符合实际。其主要原因在于：“特约人员”都有其自己的本职工作，能否 “离职”来做非本职工作；特约人员是否具备和需要专职工作人员所必须具备的具体工作的专业素养。我们认为，如果我们将特约人员定位于“特约监督员”，突出其监督职责，那么特约监督员只需要具有一定的专业知识就可以，而不必需要具有职业工作者所必备的专业素养。这更具有可行性。第三，进一步明确特约监督员监督 “谁”及其监督的内容和方式。现行特约人员基本上是与所聘单位的工作性质“同化”的，同时又赋予其监督所聘单位的责任，具有双重性。这就使监督员监督“泛化”了，难能实现，也是特约监督员力所不及的。因此，我们认为特约监督员的监督应集约化。比如，监察部门的特约监督员就应监督监察部门的检查工作而不是做监察部门监察员的工作。第四，统一聘任和管理主体。现行特约人员制度基本属于多部门聘任和管理的形态。我们认为应当将之作为一种特定的专属监督形式，即与我国多党合作和政治协商制度相配套的一种民主监督实现形式，由党委委托党委统战工作部门统一选拔、聘任和管理，终结 “政出多门”、“多头管理”的混乱状况。第五，要突出特约监督员制度为党外政治监督的属性。要保持特约监督员由党外代表人士担任的特点，如没有特殊情况不应允许中共党员（跨党党员除外）担任。有些地方将政协委员担任特约监督员工作作为人民政协民主监督工作的拓展，由政协管理的做法，我们认为是不妥当的，容易使特约监督员制度走偏，应当修正。

三是加强特约监督员制度实施力度，采取切实有效措施提高监督水平和效力。实践经验告诉我们，任何一项制度的建立和推广落实，仅仅靠一般性的要求、倡议、号召是远远不够的，必须有上级的刚性要求和强制力的推动。特约监督员制度自创建以来已经走过了20多年的历程，实践中存在的许多问题之所以长期未能得到有效的改进和解决，在很大程度上是重视不够、执行力不够、强制推动力不够的问题。如果不加大强制推动力，其形式主义的色彩可能还会长期下去。任何一种制度、一项工作如果将之作为形式主义的东西来对待，无论其“花朵”如何绚烂，永远不会结出实在的果实。因此，要使特约监督员制度建设落到实处并使之规范地运行起来、发挥出应有的功能，产生实效，就必须加大执行力和强制推动力。第一，要在制度及其建设上提出刚性规定要求，不允许不作为；第二，要进行必要的监督检查，加大该项工作的督导力度；第三，要有制约措施。要按照依法治国的要求，对敷衍塞责、搞形式主义，甚至无动于衷的部门和单位予以必要的批评和惩治，加大执法执纪力度。

课题负责人：李永生，男，辽宁省社会主义学院科研处处长、教授

课题组成员：陈洪超，男，辽宁省社会主义学院讲师

张 鹏，男，辽宁省社会主义学院讲师

孙晓婷，女，辽宁省社会主义学院讲师

周 婧，女，辽宁省社会主义学院讲师

基金项目：2015年辽宁省统战理论研究课题成果。责任编辑/李 敏