我国农村地区村民环保自治的法制问题研究

丁爱侠

[摘 要] 实践证明，在农村环境治理中，行政干预的成效不佳，且市场机制还没有形成。村民环保自治是整合农民力量，转变当前农村环境污染现状的关键。该文介绍了我国农村当前环境污染和治理的现状，并分别从立法缺失、治理主体缺位、立法设计城乡不平衡，以及村民自治法制不完善等方面分析了农村环境污染法制原因。此外，文章还重点论述了实现村民环境自治的法制对策，包括从立法层面赋予公民环境权，确保村民自治组织在农村环境保护中的法律地位以及制定并完善环境自治村规民约等。

[关键词] 农村地区 环保自治 法制

一、问题的提出

中国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的63%以上，即2/3以上的社会成员是农民。当前，我国农村环境污染已经伴随着农村经济发展成为一种普遍现象，农村环境形势更加严峻，工业污染、农业生产污染以及农民生活污染反复叠加并互相影响，已经威胁到农民的生产和生活。历史上的污染问题还没有得到显著改善，新型城镇化建设过程中一些工业和城市污染又向农村地区大量转移，农村地区已经成为污染的重灾区。近年来农村地区因为环境污染引发的群体性事件频繁发生，标志着中国社会发展正进入一个特殊的环境敏感期。农村环境污染治理已经刻不容缓，而以政府为主导的治理模式并没有收到理想的效果，严重影响了我国农业的发展、农村的稳定和可持续发展。

村民环境自治是解决农村环境保护与可持续发展的重要课题。党的十八大报告明确提出，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制等，保障人民享有更多、更切实的民主权利。村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项社会制度。村民环保自治是指农民依法管理环境事务的基层民主制度，它一方面满足了农民的民主需求，得到农民的拥护与支持；另一方面也符合国家建设和谐稳定的社会主义新农村的需要，受到国家和政府的高度重视。村民自治在我国的兴起和发展，是社会主义现代化进程的必然产物，也是国家政权与乡村社会互动的重要成果。村民自治制度的确立实现了我国乡村治理模式的转换，农民依法治理公共事务，有利于扩大群众民主参与，充分实现人民当家做主的权利[1] 。

二、我国农村环境污染及其治理现状

我国农村环境污染是典型的“面源污染”，污染源种类比较多，污染面积相对较大，污染物相对分散。当前，我国农村污染源可以分为本地污染源、异地污染源和乡镇企业污染源。本地污染源主要包括农作物生产污染、农民集聚区生活污染和集约化畜禽养殖粪便等三大类。多年来，农村一直滥用农药和化肥，严重污染了土壤和地下水，再加上农村人口的快速增长和农民收入的不断增加，导致农村生活垃圾大量堆积，特别是很难降解的塑料垃圾严重威胁了农村的环境。此外，集约化、工厂化养殖的禽畜粪便也是一个重要的本地污染源。异地污染源主要来自于城市以及周边各类企业、工业开发区污染等。随着城镇化的快速推进，农村周边一些城市排污量逐渐增大，逐渐把工业污染转移到农村。农村不仅要消化自己产生的污染，更要承受从城市转嫁来的巨大环境压力，使得农村环境污染早已超出了农村环境的负荷，并成为制约农村持续发展的顽疾。除了本地和异地的污染源外，当前农村还存在一类特殊污染源， 即家庭作坊式的乡镇企业。这些企业数量多，生产规模小，污染具有隐蔽性和不确定性，很难监测，而且几乎没有任何污染治理设施，即使有也十分简陋， 治理效果差。实际上，乡镇企业污染占整个工业污染的比重已由20 世纪80 年代的11%增加到45%[2]。

三、我国农村环境污染治理困境的法制原因

我国早在1989年12月就颁布了《中华人民共和国环境保护法》，进入新世纪后国家更是把环境保护提升到前所未有的高度，但是环境污染问题仍然没有得到彻底、有效的解决。相对于城市环境治理情况的逐步好转，农村环境治理仍然举步维艰，一些地区的环境正在持续恶化。究其原因是多方面的，既有历史和社会的原因，也有发展体制和农民自身的原因。若从法学角度分析，法律制度本身的缺陷也是造成当前农村环境治理效果不理想的主要原因之一。

（一）立法缺失

当前，我国还没有颁布一部关于农村环境保护方面的专门法律，特别是针对农村一些特定领域的环境治理方面的立法缺失更加严重，如农村土壤污染、畜禽养殖污染、乡镇企业污染等领域均没有制定相应的法律法规，已有的环境治理专门法中也大多针对城市污染，在农村很难适用，如《大气污染防治标准》、《水污染防治标准》以及《噪声污染防治标准》等。

（二）治理主体缺位

由于我国宪法并未明文规定公民享有环境权，所以宪法没有给予农民环境治理足够的支持。同样，《环境保护法》中地方政府农村环境治理方面的责任没有得到应有的重视，他们往往把主要精力投入到招商引资上，不愿意进行环境治理。村民自治组织也没有真正发挥环境自治功能，因为在当前的《村民委员会组织法》中同样只规定了村民委员会有教育农民保护环境的义务，却没有相应的权利或权力性规定。

（三）立法设计城乡不平衡

在环境保护立法设计中虽然将农村与城市纳入同一框架体系，但是受城乡二元化制度的影响，环保法规的制定主要针对城市环境，农村在立法资源、资金投入和环保机构设置等方面都远远落后于城市，甚至某些条款和国家农业生产的政策有所冲突，如环保法强调防止土地污染、盐渍化，而化肥和农药在农村地区的推广又是国家农业政策的需要。

（四）现行村民自治法律制度不完善

首先，现行《村民委员会组织法》对村民自治的定位不明确，特别是在基础性权利结构中的地位和作用缺乏明确的定位，村委会的职能和任务过于简单粗略。其次，村民自治组织具有管理角色和自治功能上的双重性。《宪法》中有关村民委员会制度的规定出现在第三章第五节，该节内容主要是关于地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定很容易让人认为村民委员会是乡镇政权的下级组织，它们之间的关系是领导和被领导关系。实际上，村民自治组织的自主性和相对性是村民自治的核心内容，《宪法》中的这种规定很容易出现乡镇政权侵犯村民利益，干涉村务的现象。另外，《村民委员会组织法》第4条第2款规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”上级政府通过村一级的基层自治组织来延伸政府的行政功能，村民委员会的身份发生了异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构。村委会在执行行政管理和自治权利过程中很容易发生错位，导致一种权利凌驾于另一种权利之上，两者不能和谐共存。再次，村民权利和义务不平等。2015年1月1日新启用的环保法规定了公民和各级政府组织的义务，如第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。”第三十三条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施……县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。” 其中，除了规定农民义务外，农民的环保权力和积极性没有得到体现和保护。

四、实现村民环境自治的立法对策

（一）在立法层面赋予公民环境权

首先，在宪法层面赋予公民环境权是农村环境治理最为迫切的需要，宪法修订时应该将公民的环境权列为一项宪法上的基本权利，只有这样，农民才能获得宪法强有力的支持，才能拥有要求国家进行环境治理的合法权源。其次，在《环境保护法》实施过程中立足于农村环境的特殊性，对农村环境污染的治理进行优化设计。此外，还可以考虑制定有关农业生产、集约化养殖、农民生活、乡镇企业等环境污染治理单行法，实现对农民环境权益的全方位保护。

（二）确保村民自治组织在农村环境保护中的法律地位

在环境治理中农民是最了解当地环境情况的群体，最主要是环境和农民的生产、生活息息相关。农业的可持续发展以及农民收入的稳定提高都离不开良好的环境，确保农业资源的合理利用也是维护农民自身利益的必要条件，特别是农村地域辽阔，村民居住分散，政府环保机构投入的人力和财力不足，难以应对农村污染的复杂情况。此外，农村是以居住地为单位划分的，每个村的地理生态、生产生活方式具有趋同性，环境污染情况也比较相似。如宁波慈溪观海卫小灵峰村是重要的废旧塑料加工基地，废气直接排放到空气中，废水和废渣则直接排到农田，因此该村环境治理主要针对塑料加工产生的有害物质，如一氧化碳、氯乙烯单体、氯化氢、甲烷、烃类、二恶英等。

村民自治作为一项农村民主制度产生于上世纪80年代，是农民当家做主的有效组织形式。一方面，农村的土地属于集体所有，村民自治组织是所有权行使人。根据所有权的原理，所有者拥有对土地占有、收益和处分的权利。土地的生态环境是保证土地收益的重要手段，所以，农村环境治理，保护土地的生态环境是农民行使土地所有权的重要内容。另一方面，农民拥有包括环境参与管理的环境权，村民自治组织是农民管理环境的委托组织，所以环保法中应确立村民自治组织作为农村环境治理的法律地位，授予它管辖其所属村内环保事务的权利，才能充分发挥村民环保自治的优势，从根本上改变农村污染的现状[3]。

村民自治组织应具有以下几方面的环境自治权利：其一，环境管理规章制定权。村民自治组织有权制定与国家和地方性环保及其他法律不相抵触的在本村范围内环保实施细则，从经济制裁方面约束村民环保行为。其二，环境事务处理权。村民自治组织在本村范围内具有设立、变更和取消权利义务的权利。如与村内污染主体签订环保协议，对不环保的行为进行批评教育等。其三，环境处罚权。 主要是指村民自治组织对本村范围内违反环保相关法律法规的行为人进行经济制裁。其四，调节和监督权。调节权主要是指村民自治组织有权调解本村村民之间的环境纠纷，责令环境侵害行为人停止侵害，并可以要求经济赔偿。监督权主要是指村民自治组织有权监督国家环保法和地方性环保法规在本村的执行情况，视情况向县级以上环保机构或司法机关提出控告。其五，环境协调权。村民自治组织有权协调本村与其他村、企业、城市等环境主体之间在环境治理方面的权利和义务。需要说明的是，村民自治组织的环境管理权来自于土地所有者的权利、公民的环境权利和国家的授权，其性质是公权力和私权力的结合体，是农村的基础性权利。国家对村民自治组织的环境管理权一般不能强制干预，但可以指导和监督[4]。

（三）制定并完善环保自治村规民约

根据《村民委员会组织法》，村规民约是由村民会议依据法律法规和相关政策，结合本村实际情况制定的以调整自治体内部秩序的具体行为规范，对自治范围内的全体村民都有普遍的约束力。环境自治村规民约作为村民实现本村环境自我管理、自我服务的重要手段，在村民自治实践中具有重大意义。首先，环境自治村规民约可以贯彻国家环境保护相关法律法规，因为它往往是国家环境保护与本村具体情况的集中体现，更为贴近农民的生产和生活，更容易被村民接受。其次，环境自治村规民约有利于培养村民的环境自治意识，促进村民主动参与本村环境事务决策。村民是本村公共政策制定和环境治理的重要主体，必须具备强烈的公共治理意识，能够在合法谋求个人利益的同时兼顾到其他公民、社会组织和国家的利益。村民自治意识是权利意识和义务意识的有机统一，他们在环境事件维权中要有执法、懂法、用法和守法的法律意识，以及通过对话协商解决利益纠纷的民主意识，在环境群体性事件中，能够保持理性，不会受到外界的鼓动。再次，环境自治村规民约有利于完善村务管理，规范和约束村民委员会的权利。环境自治村规民约建立以后，村民委员会也必须遵守，可以有效遏制村民委员会直接或者间接危害当地环境行为的发生。最后，环境自治村规民约是凝聚民心，实现村民环境自治的重要平台，需要从立法、行政和司法等方面给予环境自治村规民约的合法性保障。首先是立法保障，即通过立法加强环境自治村规民约制定程序的合法性；其次是基层政府的行政保障。村民自治制度的健全和普及一直依赖于政府强有力的推进和保障，在村规民约的制定和实施过程中，乡镇政府也需要发挥教育和指导的作用；再次是司法保障，村民有权针对侵犯其合法权益的具体事项向人民法院提起诉讼，人民法院既可以应当事人的申请，也可以依职权附带审查相应的村规民约。

参考文献

[1]桑志勇.村民自治法律问题研究[D].北京：北方工业大学，2009.

[2] 肖萍.论我国农村环境污染的治理及立法完善[J].江西社会科学，2011（6）：214-219.

[3] 郑人豪.新农村建设与村民自治法律问题研究[D].北京：中国政法大学，2007.

[4] 陈丽华.论村民自治组织在保护农村生态环境中的法律地位[J].求索，2017（12）：70-72.

[Abstract]The practice has proved that the effect of administrative intervention in rural environmental governance is not good， and the market mechanism has not formed. The villagers autonomy is the key to integrate the farmers power and change the current situation of rural environmental pollution. This paper introduces the current situation of rural environmental pollution and management in China. The legal reasons of environmental pollution are analyzed including the lack of legislation， the absence of governance boby， the imbalance legislative design and the imperfect villagers autonomy system. In addition， the article also focuses on the realization of villagers autonomous legal countermeasures， including giving the citizens environmental right from the legislative level， ensuring the legal status of the villagers autonomous organization in rural environmental protection and environmental policies， establishing and improving rules and regulations for the village and villagers pledges.

[Key words]rural area； villagersenvironmental autonomy； legal