社会治理视角下的基层政权建设

◎冉　昊　田　栋



社会治理视角下的基层政权建设

◎冉昊田栋

中?共十八届三中全会提出，要创新社会治理和改进社会治理方式。中共十八届五中全会进一步提出，要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。社会治理的创新，是党和国家的一项重要议程，是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。

治理强调多元参与的公共事务处理过程，而基层社会治理则是国家治理体系得以完善的基础。当前我国由全能型政府向服务型政府的转型背景下，基层社会治理从深层次上说，关涉基层政权的建设和改革。基于此，结合地方基层社会治理的情况，我们谈一谈对基层政权建设的一些思考。

一、问题

面对加强和创新社会治理的客观要求，当前基层政权在体制机制上仍存在多方面不适应。

1.街道基层政权需要分类实施差别化管理，事权关系和组织结构需进一步规范和优化。

一是因应不同街道之间发展的不平衡和类型的多样化，需要对其实施分类差别化管理。随着近年来城市化进程的不断加快，经济的发展和格局的不断演变，街道之间在经济发展、社会治理、服务民生、特色建设等方面的差异化日益明显。发展阶段的不同步、发展形势的不均衡对原有体制提出新的要求。从调研情况来看，部分街道经济建设的任务较重，对社会治理的重视程度不够，思想上不能把经济发展与社会治理放在同等重要位置，缺乏社会治理也是创造经济建设“软环境”的思维；部分街道之间在招商引资时存在同质竞争，导致局部受益、全局受损现象发生；城区街道人口集聚程度较高，社会治理任务较重，但经济管理职能尚未剥离，造成资源投放的低效率、高负荷；中心城区街道、城乡混合型街道区划设置有待优化，管辖面积较小的街道与管辖面积较大的街道在机构设置、资源整合、工作力量配备方面应有不同的安排。

二是事权关系不够规范，权责不一现象突出。街道与县（市）区之间在基层社会治理方面的事权关系是影响基层社会治理成效的重要因素。依照“条块结合、属地管理”的原则，街道承接大量来自县（市）区职能部门的行政事务和管理职责，但在实际工作中街道却缺乏相应的统筹管理权限。权力边界不清晰、条块之间没有形成合力。从强化社会治理的角度来看，街道作为属地管理主体，缺乏条线资源调配权和人事建议权，在开展社会治理工作中难以切实有效统筹领导县（市）区派驻机构开展综合执法，执法力量难以整合，存在平台整合力度不够、基层执法队伍种类过多、协管人员多头聘用、管理的问题。从行政审批制度改革的需要来看，大批事权通过委托下放的形式交由街道行使，街道承担的管理任务、职责更多，但与下放事权相关的监管权尚未下放到位，资金、资源保障也不到位，街道财政支出责任不断增大，权责不对称现象突出。

三是组织结构设置需进一步优化。街道内设机构基本上是县（市）区政府主要职能部门在街道一级的对应机构。街道平均每个内设机构都对应着5~6个县级党政部门，职能较多、负担较重、统筹能力薄弱是其内设机构的主要特征。这种状况的存在一方面使得街道疲于应付，难以分清工作主次，甚至荒废主业；另一方面在工作力量配备上也不能够集中有限资源解决主要问题，业务工作重复性高，人、财、物向社区下沉不够，造成基层社会服务管理平台建设的窗口化、中心化效果不彰。

2.基层治理体制纵向职能关系和横向组织关系尚未理顺，基础工作和保障机制还需落实和加强。

随着外来人口的大量涌入和“人户分离”的加剧，户籍人口与外来人口的“倒挂”情况日益增多，基层政权所承担的职责、任务，区域管理和社会治理的难度都不断加大。群众需求的多样化、利益结构的多元化都对现有治理体制机制提出新的要求。

外来人口的大量涌入和“人户分离”的加剧，基层政权所承担的职责、任务，区域管理和社会治理的难度都不断加大。

一是纵向方面，社区与街道之间的职能关系需进一步理顺。社区行政化倾向加重，自治功能有弱化迹象。行政化倾向使得社区基层组织依法依规发挥自身自治功能的主动性、积极性降低；街道向社区压任务的现象始终存在，督查考核较多，指导支持较少；社区工作权力清单制度亟待建立，工作准入规范化建设势在必行；街道与社区之间职能界限尚未明晰到位，导致一些地方社区自治组织演变为上级政府行政机关的延伸，其发挥自身作用，以补充政府社会服务的目标难以实现。

二是横向方面，社区各类组织关系需进一步理顺，多元共治体系需进一步完善。目前，城市社区存在的主要问题是基层党组织、居委会协调社区内各类组织的能力不足，领导核心作用尚需加强；对社区内社会组织、自治组织的指导和监督不到位，部分社会组织能力不足，社区培育社会组织参与社区治理的机制、平台需进一步完善；居委会协调解决物业公司与业委会矛盾纠纷的主动性不足，方法不多，各利益主体间的沟通协作平台建设较为滞后；辖区单位参与社区治理与社区公共事务的积极性不高。

三是基础工作和保障机制需进一步落实。基层人才队伍的能力素质与基层社会治理的要求尚存在差距，基层党务工作者和基层社工队伍中均存在人员结构老化、知识水平较低、能力素质与岗位要求不相适应的问题，需进一步建立、完善有计划、有针对性、结合实际需求的基层工作者教育培训体系；人才队伍职业晋升通道缺少制度化政策保障，基层选不到人、留不住人的情况较为突出；社工待遇偏低，社区进行社会治理的日常运行经费不能得到充分保障，部分基层组织缺乏基本的财政保障，过于依靠财政转移支付资金满足社会治理需求，造成资金使用分散，效率较低，难以形成合力，公共服务落地难。

二、对策

1.改革街道管理体制。

首先，明确街道牵头抓总的统筹位置，转变街道职能。核心是要认识到街道统筹区域发展的特点，明确其在基层社会治理中牵头抓总的统筹地位。要在近期和远期实现“两个转变”。一是在近期实现对街道考核模式由“单头行政式考核”转变为“上下多头综合考核”。逐步由上级部门评议街道工作，转变为上级部门、下辖社区、属地居民评价相结合的工作考核模式，实现街道由对上负责到对下服务的转变。二是在远期条件成熟的时候进一步转变街道的职能，尤其是剥离其招商引资等经济职能，同时加强社会政策和环境保护方面的职能。

其次，调整街道内设机构，主要从以下四方面开展。一是根据职能重置内设机构。要归并相近职能，设置“党政办公室、公共服务办公室、城建管理办公室、平安综治办公室、经济发展办公室”，并由各街道根据区域实际再增设1~2个办公室。二是重新整合街道下属各中心。在发挥街道社会服务管理中心职能的基础上，整合原有的街道卫生服务中心和社区文化活动中心，使其能够为居民和驻区单位提供更为便捷的服务。三是清理压缩各类非正式机构。要整合在街道设立的其他组织和专项工作机构，并裁撤职能重复、资源重叠的非正式机构，将其纳入街道统一管理。四是完善队伍建设。设立工作年限，规定新招录的街道公务员必须在基层工作满若干年限后才能调动。设立激励机制，以保证基层公务员工作的稳定性。

再次，理顺街道与部门条块关系。理顺条块关系，核心是要坚持“扁平化”改革方向。关键在于三点。一是减少“块”对街道的不必要干预，赋予街道应有的条线职能。要向街道延伸管理权限，给予街道处理环境污染和考评垂直部门等方面的权力。二是划清“条线”的职能权界，减少街道冗余的行政职能。厘清街道与上级职能部门责任界别，让行政管理回归职能部门，减少行政职能对街道工作的挤压，让街道的职能集中于社会服务方面。三是明确与上级派驻机构的权责关系。

2.提高城市社区治理能力。

第一，理顺社区各类主体之间关系。城市社区包括八类主体，社区党组织、居委会、社区工作站、辖区单位、社会组织、业主委员会、物业公司和社区居民。理顺这八类主体的关系，核心就是要建立健全以社区党组织为领导，居民为主体，居委会、社区工作站、辖区单位、社会组织、业主委员会和物业公司共同参与的协商共治模式。为此要做到：一是要明确社区各类组织之间的职能界限。二是要理顺局部关系。三是要进一步完善社区党组织对其它各类组织的领导。

第二，进一步培育社区自治功能。核心是把完善自治制度建设和扩大群众参与相结合。完善自治制度建设方面，一是要完善社区居委会直选制度。严格按照选举程序选出居委会班子成员。投票、唱票需设专人监督。二是完善居民代表会议制度。尊重多数决的决策程序，充分发挥其在民主决策中的作用。三是完善居委会内部治理结构。要扩大群众参与方面，实现决策方式多元化。通过居民会议、民主评议或民主听证等多种方式，扩大群众范围参与社区决策，以实现对决策过程的监督。

第三，创新社区治理方式，形成全民共建共享的治理格局。核心是要形成以“多元主体、多元平台和多元服务”为基本架构的全民共建共享的社区治理体系。

建立多元主体，就是通过整合社区八类主体力量，来共同参与社区治理。这就要全面建立由这八类主体参与的社区共建参议会（理事会）。

建立多元平台，就是通过建立社区民主议事平台，社区民主监督平台和社区矛盾调处平台，为社区治理嫁接资源，疏通渠道。

完善多元服务，就是通过整合社区服务项目，打造“大服务平台”的社区服务新模式，提供个性化和可选择服务。一是简化服务手续。探索便民服务中心“一门受理，后台协同办理”的一条龙运行模式，不再按部门分设服务岗位。二是合理规划服务区域。探索建立布局合理、功能集成的区域性公共服务中心，基本实现“十分钟社区服务圈”。三是完善硬件。按照功能需求来配置社区敞开式服务的场所和设施。四是共享软件。通过社区服务平台“统一协调”功能，实现对政府部门和社区的“共同服务”，形成共享信息资源体系。

（冉昊，中共中央党校科社部社会发展理论教研室讲师；田栋，中国国际经济交流中心战略研究部助理研究员/责编张栋）