国家环境制度评价与协商式政策环境评价

◎朱　源



国家环境制度评价与协商式政策环境评价

◎朱源

一、国家环境制度评价的基本概况、程序和价值

（一）基本情况

国家环境制度评价是经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD）为了比较和评价成员国的国家环境制度，识别缺陷并提出对策建议的方法。OECD是1960年成立的政府间组织，现有34个成员国，主要由工业国家组成。与大部分国际组织不同，OECD具有很强的政策研究能力，特别是经济政策方面。1970年代开始，OECD的政策研究扩展到了环境政策领域，包括率先提出污染者付费原则及应用、外部成本内部化理论、费用效益分析理论和方法、国家环境制度评价、跨国公司环境管理等，而其环境政策也具有极强的主流经济学思维和市场导向。

为了协调各成员国的制度和政策，推动政策对话，避免各国通过“弱化”政策或管理来吸引投资和发展经济，避免不公平竞争，OECD开展了国家制度评价。国家制度评价是通过分析成员国的制度和政策体系，比较该国制度与OECD或国际通行制度之间的优劣，帮助被评价国识别出制度和政策缺陷，并提出相应的建议。环境制度评价（Environmental Performance Review）是OECD国家制度评价的一种，已经开展了20多年，主要是通过同行国家来评价一国的环境制度体系，帮助被评价国识别出环境制度缺陷并提出相应的政策建议。

（二）评价程序

国家环境制度评价主要分为四步：

首先，OECD秘书处与被评价国商定评价范围和步骤，被评价国家根据OECD的导则和秘书处的要求提供背景资料。

其次，由OECD秘书处官员、专家和其他OECD国家的环境专家组成评价组，研究背景资料，并对被评价国进行访问。评价组要与被评价国相关机构举行一系列的专题会议，包括水、大气管理、自然保护、环境纳入相关部门政策、环境与社会、国际环境合作、以及与国家政府商定的特定领域（比如能源、化工、交通、健康、农业、旅游等）。评价组还会与非政府组织、企业代表、环境专家进行座谈。

第三步，评价组起草初步评价报告，并在每一章附有政策建议。初步评价报告要在最终评审会之前，发给被评价国和OECD环境政策工作团审查。被评价国内部讨论初步评价报告后，可以向OECD秘书处提出修改建议，秘书处可以在最终评审会中讨论修改建议，但一般只有少量的修改建议会被采纳。之后，环境政策工作团通过全体同意的形式，采纳报告结论和建议。

第四步，在最终评审会后，评价报告将在被评价国首都，通过记者会或论坛的形式发布。在发布会上，OECD的高层官员、被评价国的环境部长、其他政府机构代表、行业代表、非政府组织、研究者等会展示评价的结果和建议。虽然被评价国政府负责报告的发布和散发、以及执行政策建议等，但OECD会敦促被评价国在报告发布后的几年内提交执行报告。

（三）评价价值

首先，评价结果易于被接受，易于产生影响。国家环境制度评价最显著的特征是同行评价。主要是通过对话、比较、媒体宣传等形式，来影响被评价国的制度和政策。虽然有人质疑同行评价结果的客观性和独立性，但由于同行评价主要是基于结果和说服，而不是强迫被评价国接受，因此具有易接受的特点。因为环境制度涉及面广，因此有人认为定量评价的模式，可能会遭受被评价国家的抵制，使非环境部门感觉到威胁，反而不利于环境制度评价影响力的发挥。

其次，国家环境制度评价推动了环境部门和其他部门的双向学习。在环境制度评价过程中，不仅纳入了环境部门和专家，还涵盖了非环境部门和人员，推动了非环境部门学习环境政策和环境官员学习部门政策的双向学习。环境部门在这一过程中，了解到了部门政策制定和执行的过程、政策的成本-效益分析等分析工具，而非环保部门也知晓了部门政策与环境政策的相互影响以及相互整合。特别是在一些环境制度不完善的国家，环境制度评价提高了环境政策、环境机构和环境问题在国家公共政策上的重要性。

第三，国家环境制度评价对发展中国家更有用。在环境制度评价过程中，被评价国从OECD和同行国家中学到了环境政策和管理经验，特别是基于结果和市场导向的环境制度和管理模式。对于新加入OECD、环境制度不健全、国家较小和对外界意见敏感的国家，国家环境制度评价的影响较有效果。但对于环境制度和管理较为成熟的发达国家，国家环境制度评价则显得“多余”。

第四，国家环境制度评价提供了自由的国际研究平台。环境制度评价没有强迫性，而是提供一个宽松的氛围，让各相关方可以坦率地讨论环境制度和环境热点问题。在这一自由讨论的平台上，OECD成员国之间、被评价国部门之间、环境管理部门和非政府组织之间，都能不受压力地表达意见，真正地学习和了解其他方的观点和做法，增强了相互之间的信任。

二、对协商式政策环境评价模式的借鉴

2015年生效的《环境保护法》第14条规定，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。这一法条成为了政策环境评价制度的雏形。政策环境评价一方面要识别和预测政策可能导致的环境影响和中长期环境风险，另一方面也应识别出产生环境风险的制度缺陷，并提出环境制度完善的保障措施。OCED的国家环境制度评价经验，对环境制度缺陷识别以及制度完善与保障，探索协商式的政策环境评价模式，具有一定的借鉴价值。

一是通过协商来讨论环境制度缺陷。OECD的国家环境制度评价主要是通过三个层面的对话，即同行国家和被评价国的对话、OECD环境专家和被评价国环境专家的对话、以及环境部门和其他部门的对话，来识别环境制度的缺陷。同行国家和被评价国家的对比，是以同行国家的环境制度为对照，识别出被评价国的环境制度优劣，是以环境制度所展现出的环境结果为基础的。OECD环境专家和被评价国的环境专家的对话，是通过探讨和对比环境政策和制度，来解析国家环境制度在不同层面的优劣，以及其外在原因和内在机理。而环境部门和其他部门的对话，是为了弥合环境政策和其他部门政策不协调，推动环境政策与经济发展等部门政策相融合。

二是通过协商来推动环境制度完善。OECD在环境制度评价报告中，会同时提出对被评价国环境制度完善的建议，并敦促被评价国执行建议并提交执行报告。OECD的建议没有强制力，是否执行建议的主导权在被评价国，即被评价国决定是否按照OECD的建议完善本国的环境制度。这一做法的借鉴意义在于，在推动政策环境评价时，强行推动可能会引发政策部门的反感和争权的感觉，而让政策制定和执行部门产生对政策环境评价的“拥有感”，协商并推动其主动主导政策环境评价、执行评价结果并报告执行情况，可能更有利于制度的完善。

三是通过协商来构建公众参与平台。OECD在组织环境制度评价时，特别重视国际同行、国内相关部门、非政府组织、专家等利益相关者的参与，创建自由发表意见和无约束的讨论氛围。而环境制度评价的结构化的公众参与方法，值得借鉴。结构化的公众参与，是将利益相关者进行分类，并分别组织相应的参与，让各类利益相关者都能在适宜的平台上，自由地讨论和发布意见。这种公众参与氛围的创建，是环境制度缺陷识别和提出完善建议的重要基础。因为如果没有适宜的公众参与平台和自由的意见表达，应识别的制度缺陷可能不会被提出，而相应的建议也可能难以被提及。

（朱源，博士，环境保护部环境工程评价中心副研究员/责编刘玉霞）