加快推进行政审批制度改革深化法治福州建设

肖文桂（中共福州市委党校，福建福州　350014）



加快推进行政审批制度改革深化法治福州建设

肖文桂
（中共福州市委党校，福建福州350014）

摘要：深化法治福州建设，必须要加快推进行政审批制度改革。文章以福州市行政审批制度改革实践为分析视角，在总结福州市行政审批制度改革成效的基础上，研究分析当前制约福州市行政审批制度改革的困难和主要问题，提出了与深化法治福州建设相适应的加快推进行政审批制度改革的对策措施。

关键词：行政审批；制度改革；法治福州

深化法治福州建设，必须要加快推进行政审批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求进一步规范审批权和审批行为。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国”，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。[1]在过去十多年中，福州市的行政审批制度不断地改革和实施，已经取得明显成效。但是，目前福州市的行政审批制度改革依然滞后于经济社会发展，不适应福州市科学发展以及全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党、深化法治福州建设的需要。因此，必须坚定不移地继续加快推进行政审批制度改革，以行政审批制度改革作为“敲门砖”和“突破口”，进一步深化法治福州建设。

一、福州市行政审批制度改革的实践与成效

福州市行政审批制度改革启动较早，1997年5月，福州市在全国率先实行了投资项目审批“一栋楼”办公，2008年5月，网上审批及效能监察系统在福州正式运行。目前，福州已有50多个部门审批项目实现网上审批。2011年12月，现代化的福州市行政服务中心正式启用，实行“一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结、一个平台收费”的运作模式。[2]这一件件标志性的事件，记录了福州市行政审批制度改革走过的19年历程。福州市行政审批制度改革的实践与成效主要有以下几个方面。

（一）强化领导，落实责任，形成改革共识

市、县（区）两级党委、政府重视，加强组织领导，立足“三个抓”，积极从思想、组织、责任等三方面，为推进改革提供强有力的保障。一是重在认识先行。明确把全面深化行政审批制度改革列入市委、市政府的工作重点，与经济社会发展同研究、同部署、同推进，把“行政审批规范程度”列入年度绩效考核内容，明确改革思路和方法步骤，制定了《福州市全面深化行政审批制度改革实施方案》和《福州市重大项目模拟审批实施办法（试行）》等一系列文件，形成改革共识。二是重在领导表率。调整充实市、县（区）改革领导机构，积极推进行政审批规范化、服务标准化改革，通过召开现场会和举办培训班，以点带面，全面深化行政审批制度改革工作。市主要领导带队深入开展“下基层现场办公”，实地督导重大项目和简政放权落实情况，有力推动行政审批提速提效。三是重在责任落实。明确编办部门为行政审批制度改革牵头单位，统一审改工作机构，配齐配强人员力量，加强日常管理与协调。市行政服务中心已“建立‘5+X’（由市行政服务中心管委会、市重点办牵头发改、环保、规划、国土、建设以及与项目报批相关的其他审批部门）会商机制”，一举改变审改工作“九龙治水、多头管理”的局面，“将19个串联审批事项调整为7组并联审批，8个审批事项实行提前预审，总审批时限由原有的155个工作日压缩为40个工作日（不包括招标、专项审批、专项论证、技术评审、公示、公告、上报政府批复、业主整改等时间）”。[3]

（二）围绕简政，突出放权，精简审批事项

市、县（区）坚持把简政放权作为政府自身改革的突破口，把减少和下放审批事项作为“当头炮”，念好“减、简、放、优”四字决，全面清理规范行政审批事项和公共服务事项，进一步厘清政府、市场和社会之间的关系，更多地释放市场主体活力。一是坚持能减则减。扩大清理范围，重点在市场主体构成限制的登记、备案、核准、审批等审批项目上下功夫，着力在投资项目审批、生产经营活动审批、资质资格审批、行政事业性收费、工商登记前置等审批方面做“减”字文章，切实做到应减尽减，2014年取消及暂停审批市级行政审批项目25项。二是坚持能简则简。精简审批材料，进一步压缩审批时限和环节。“行政审批服务事项审批时限一律压缩在法定时限的30%以内，行政许可项目的审批环节一律不得超过3个，其他项目审批环节一律压缩为2个，简单项目实行‘一审一核’，逐步推行‘即审即办’”。[4]三是坚持能放则放。着力做到“合法合理、重心下移、高效便民、权责一致”。一方面，及时做好国务院、省政府明确取消和下放审批事项的承接工作；另一方面，按照就近、方便原则，对面向基层和群众、基层政府有承接能力办理、且含金量高的审批事项能放则放、放开放到位。如，“福州市为治理行政审批‘肠梗阻’，自2013年以来,取消了101项行政审批项目,下放117项，179项调整合并为64项”。[5]四是坚持能优则优。进一步创新行政审批服务方式，积极推行重大项目模拟审批等新举措、新办法，不断提升审批服务效率。如，对于重大项目，中心推出重大项目审批代办“服务和重大项目模拟审批服务。代办员可以为政府投资项目办理项目审批申报及相关工作。前置条件不完备或相关资料不齐导致不能及时办理正式批复件的重大投资项目，市行政服务中心将启动模拟审批，进行预审，待所有手续完成并达到法定条件后，将模拟审批转化为正式审批”。[6]通过取消、精简、下放等方式，彻底摸清行政权力底数，目前市级保留行政审批项目80项。

（三）压缩存量，减少前置，提速审批效率

在清理规范行政审批事项的同时，福州市不断在行政审批的“规范”和“效率”之间寻找最佳平衡点，按照“宽进严管、依法行政”的要求，以清理审批前置条件、解决行政审批权异化为重点，对市级行政审批项目和公共服务事项进行内部优化和再造。一是核实摸清家底。根据受理、审查、核准、发证及特别程序的相关规定，重新明确保留的公共服务项目和行政审批项目，要求提供第三方审核审批等材料所设置的前置条件，特别是户口簿、身份证、结婚证、保证书、委托书等列入重点清理范围，共梳理各类申报材料8031项。二是突出清理重点。明确“四个一律”：即，凡是法律法规和国务院决定没有明文规定或授权的，一律不得设置前置审批项目；凡是采用事后监管等其他管理方式能够解决的，一律不得保留前置审批项目；凡是涉及多个政府部门的前置审批项目，一律实行并联审批；凡是有利于业主和群众，可设可不设的申报材料，一律取消。上报国家、省直部门审批的审核项目原则上保留必要的前置审批项目，能减少的尽量减少。三是注重清理实效。按照“全面清理、上下联动、不留死角”的要求，严格审核把关，有条不紊开展审批事项前置清理，公开审批清单和服务流程，有效清除行政审批中的“人为障碍”，推动审批前置“塑形瘦身”。目前，进驻中心的审批项目办事时限总体压缩了60%，当日办结率提升19.6%，进一步方便群众、业主办事。

（四）创新举措，便民利民，优化审批服务

市、县（区）立足自身实际，大胆改革创新，从体制机制入手，着力健全基本公共服务体系，进一步提升服务质量和水平。一是优化职能配置。推行审批职能和机构归并改革，把审批事项向电子政务平台集中、承担审批职能科室向中心窗口集中、部门审批向一个科室集中，做到审批项目授权率、审批事项进驻率和审批部门人员进驻服务中心率均接近100%，确保审批事项进驻到位、授权到位、监管到位。二是优化审批流程。创新推行审批服务标准化替代行政审批方式改革，制定审批服务标准化业务事项编码规则，全市统一编码，确立审批事项的唯一身份，对审批环节、时限采用标准约束，最大限度精简合并审批空间。如，福州市行政服务中心在企业注册登记时依据投资类别为企业启动并联审批流程。“企业将在综合窗口享受‘一窗式’受理、‘一表制’审批服务，确保新设立的内、外资企业在3到5个工作日内完成登记注册”。[7]三是优化审批方式。完善审批服务机制，创新一次性联合告知、联审联办等审批方式，推行容缺受理、分段式审批、市县联动、同步受理等新举措，推进一站式、标准化、高效化运作，最大限度地方便群众。如，福建盛丰物流集团有限公司在申请挖掘城市道路许可事项时,涉及其他管线的破路,根据现行的办事指南,需提供施工单位现场施工管理人员的《福州市城市道路占道施工管理人员资格证》复印件和原件。福州市行政服务中心督察处处长刘艳侠认为“这对于施工企业是很为难的,因为施工企业人员流动性大,分散在各个工地,短期内难以收齐原件,而且个人证件也大多不愿提供给业主单位,导致项目无法申报受理”。[8]在“接到企业反映后,福州市行政服务中心立即召开协调会。福州市建委结合工作实际,依照法律法规和相关规定及时调整办事指南,由企业提供加盖单位公章的复印件即可,将现场施工管理人员的资格审查改为后期监管,大大方便了企业”。[9]

二、当前制约福州市行政审批制度改革的困难与问题

虽然福州市行政审批制度改革取得了一定的成效，但从总体上看，行政审批制度改革与福州市的经济社会发展还不相适应。主要表现在：

（一）个别部门揽权不放，影响了审批效率。个别部门固守行政审批权力，担心失去权力被边缘化，还存在条条干预、揽权不放的问题；有的表面上精简审批程序，减少审批环节，实际上却是换了个“马甲”，将削减的审批事项又以事前备案、登记的名目出现，办理过程和原来的审批差不多，或者将审批事项转移到与政府部门有千丝万缕联系的中介机构、事业单位和行业协会承担，存在“明放暗不放”、变相保留的问题。

（二）审批运行不规范，隐性抬高审批门槛。一方面，是窗口、机关“两张皮”的问题依然存在，设在中心的窗口成了“收发室”。个别单位审批职权整合集中不到位、前置审批游离于办事流程，应当向窗口授权但未充分授权，后方仍要经过有关领导层层审批，程序繁琐。另一方面，是中介组织管理有待加强。一些审批代办代理、专业技术评估等中介机构，往往与相关行政部门有各种利益往来，仍然带有浓厚的官方色彩，利用其“垄断”地位借机多收费、乱收费，相关部门对他们缺少有效的监管手段。

（三）审批互为前置，导致项目落地难。个别部门存在前置审批长、窗口授权不到位、市场准入门槛高等现象，尤其是在项目规划、立项、环保等涉及几个部门审批程序中，存在循环审批、互为前置的问题，经常“绕圈圈”，严重影响审批效率和项目落地，成为行政审批制度改革难以全面深化的重大因素。

（四）“重审批、轻监管”的路径依赖现象依然存在。

虽然近几年我市建立了行政效能投诉、行政首长问责、行政审批电子监察、行政效能评估等监督制度，但这些内部监督往往缺乏制约和强制性保障。同时，行政机关依然存在“以批代管或自行扩大审批范围”“只管审批、不担责任”的行为习惯。[10]由于缺乏明确的法律法规及规范性文件的依据，对审批之后的后续管理、监管等问题研究的不够、采取的措施也不够，难以建立科学有效的监管机制，后续监管缺位。同时，一些部门同时承担审批、执行、监督、评价职能，权力过于集中，极易产生腐败现象。

（五）审改力量薄弱，影响到审改工作的整体推进。一方面，是行政服务中心监督协调不顺畅，不能有效介入对相关审批程度的管理，履行监督、协调、管理和指导等职责有待加强。另一方面，是市、县编办普遍存在人员编制少，业务不精，严重缺乏懂法律、有经验的专业人才。审改力量相对薄弱，各项工作依附于行政服务中心，处于被动状态。

三、加快推进行政审批制度改革、深化法治福州建设的思考与对策

行政审批制度改革政策性、专业性强，涉及面广，是一项全局性、长期性的工作，必须按照中央提出的“一体两翼”、“一车两轮”的总体思路，紧紧围绕政府职能转变这个核心，严格依据《行政许可法》，正确处理好政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系，确保把该放的权力放开放到位，把该管的事情管住管好，不断深化法治福州建设。

（一）清权：突出简政放权的“减放结合”

加快政府职能转变的核心，是要正确处理好政府与层级间、政府与社会、政府与市场的关系。第一，要进一步向下级放权。要充分发挥下级基层政府便民服务、就近管理的特点，重点理顺市、区两级管理权限，明确涉及发展全局的城市规划、土地管理、发展规划、产业布局、重大投资等由市级集中统一管理，涉及民生、以及城市、市场、工程、医保等管理事项要逐步下放给县区或市属开发区承接履行；对能委托授权或职权延伸的，尽量赋予重点区域享有同级行政审批权限，着力解决职责交叉、关系不顺等问题。第二，要进一步向社会放权。加快推进政社分开，规范中介组织行为，“推进行业协会商会与政府部门彻底脱钩，斩断背后的利益链条”。[11]对市场机制能够有效调节、社会组织能够自律管理、通过质量认证和事后监管等能够达到管理目标的事项，特别是便民服务领域的事项，能放则放、能减则减，营造公平、竞争、有序的服务环境。第三，要进一步向市场放权。从减少行政审批事项入手，凡是取消和下放后有利于激发经济发展活力的行政审批事项，一律做到能减则减、能放则放，最大限度地缩小行政审批、核准、备案范围。取消或规范前置审批为重点，加大动态清理力度，全面推行县级前置审批条件清理，确保每一事项对同类申请主体“同标准审核”、“无差别审批”。建立企业投资核准目录等“负面清单”，除关系国家安全、涉及战略性资源开发、重大生产力布局和重大公共利益等项目外，政府不再审批，为市场主体松绑。坚决消除审批管理的“灰色地带”，减少企业投资项目审批，堵住“偏门”。

（二）治权：突出流程再造的“量质并举”

深化行政审批制度改革，要把握政府运行过程的直观性和现实性特征，充分发挥优化政府运行过程的窗口，不断提高政府工作水平，塑造良好的政府形象和公信力。第一，要建立行政审批管理目录化，统一市、县（市、区）保留行政审批项目的名称、数量、申报材料及办理流程，严把行政审批事项的设定关和调整关，防止钻空子、搞变通。对确需保留的行政审批项目，应按照公开、精简、高效的原则，简化审批程序，优化审批流程，缩短审批时限，降低收费标准，提高审批效率。第二，要推行行政审批标准化服务，构建行政审批标准化体系和精细化管理，制定业务手册，编制办事指南，加快网上办事大厅建设，推行审批电子化、信息化，实行网上审批、网络全程监控，实现同步传输、数据共享，着力破解互为前置的审批难题。第三，要探索审批方式多样化，以提高当日办结率为目标，以创新联合审批标准为切入点，积极探索联合图审、联合踏勘、多证联办，以及超时默认制、缺席默认制等高效审批方式，特别是在项目建设、企业登记、房产两证等项目办理上要先行先试，率先突破，推动联合审批进入实质性运作。

（三）束权：突出审批监管的“放管并重”

加快政府职能转变，既要“放”也要“管”，即既要简政放权，更要强化审批后续监管，切实把政府该管的事管住管好，避免越位、缺位和错位。第一，要建立权力清单制度。市行政服务中心正在探索“负面清单”制度，严格按照“职权法定、全面彻底、权责一致”的原则，坚持“谁行使、谁清理”，对现有行政权力进行全面梳理，摸清权力清单，重点在取消、转移、下放等方面下功夫，坚持开门列清单，列出“权力清单”“负面清单”和“问题清单”，探索编制行政权力流程图，规范权力运行流程，减少自由裁量权，让权力空间清晰可见，确保目录清单外无审批。建立行政权力动态调整机制和监督制约机制，定期修改完善、审核公布清单，实施全程监督、实时监控，形成监督制约行政权力的强大合力。第二，要规范社会组织行为。积极培育和发展社会组织，适当降低中介组织准入门槛，简化审批登记手续，建立信用约束和市场竞争机制；强化行业主管部门监管责任，切实规范行政审批中介服务行为，减少审批收费，压缩服务时限；从明晰政府职能边界入手，制定出台规范中介服务行为的相关规范性文件，建立中介机构黑名单制度与不良行为记录等管理办法，切断行业主管部门与中介机构的非法利益链条。第三，要完善事中、事后监管。破除“重审批轻监管、重权力轻责任”的思想，积极探索审批、监管相对分离又相互协调的动态监管机制，抓紧制定后续监管的措施和办法，对每一个保留的审批事项，逐项分类建立后续监管机制；对下放给县、区和转移给社会组织的审批事项，加强衔接指导，制定科学有效的承接落实办法，将行政审批置于社会公众的多重监督之下，有效防止部门事放权不放、防止关联审批事项下放不同步、防止审批权限一放了之。

（四）履权：突出职能转变的“权责对等”

加快推进行政审批制度改革，不能单向突破、单兵突进，必须坚持统筹兼顾，凝聚各方合力。第一，要强化审批主体的责任。明确规定行政审批、行政许可等主体的责任，对审批过程加强舆论、系统、效能、民主、法制等监督，保证行政审批在阳光下运行。建立审批事项动态清理机制，及时做好国务院和省政府取消和下放行政审批事项的承接工作，明确监管责任，强化审批衔接，确保接得住、管得好。按照“谁审批，谁负责”的原则，各级政府、有关部门要增强自我革命意识，依照法定权限和程序，承担与审批权限对等的责任；相关主要领导要亲自抓、负总责，依法履行好管理职责，真正把该放的权力放开、放到位。第二，要强化督查问责。必须把转职能与转作风、转效能有机结合起来，通过强化政府绩效考核、党风廉政建设责任制等改进政风、转变作风；强化督查考核，对管理权限应放未放、擅自设定审批事项、无故拖延审批时限的要严肃追究相关单位和个人责任，真正把权力关进制度的“笼子”，而不是把制度关进制度的“笼子”，做到用权受监督、越权受追究。第三，要强化队伍建设。及时充实市、县审改办力量，加强部门配合，形成齐抓共管合力；加强对进驻中心审批工作人员的思想教育和业务培训，不断创新日常管理制度，创新绩效考核机制，提升对窗口人员工作纪律、审批流程、业务考核和服务质量等方面的科学管理水平，确保实现“一站式审批”、“一次性办结”、“一次性满意”的目标。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29.

[2]福州市民办事将可“一站”搞定公积金转移流程简化[N].海峡都市报,2015-03-06.

[3][6][7]福州启动行政审批改革市直部门年内公布权力清单[N].福州日报,2014-09-15.

[4][10]福州行政审批制改革走过17年简政放权便民利民[EB/OL].人民网,http://fj.people.com.cn/ Fuzhou /n/2014/0813/c354243-21973811-3.html.2012-08-1 3.

[5][8][9]福州市简政放权的故事[EB/OL].中央政府门户网站，h.cn/xittp://www.govnwen/ 2014-04/24/content_2666143.htm.2014-04-24.

[11]李克强.在国务院第三次廉政工作会议上的讲话[EB/OL].中央政府门户网站，http://www.gov.cn/ guowuyuan/2015-02/28/content_2822857.htm.2015-02-28.

责任编辑：倪芬

中图分类号：DF529

文献标识码：A

文章编号：1674-1072（2016）02-056-05

收稿日期：2016-02-22

基金项目：福建省党校、行政学院系统中国特色社会主义理论体系研究基地2015年课题“加快推进行政审批制度改革深化法治福州建设研究”和福州市中国特色社会主义理论体系研究中心2015年度一般项目“深化法治福州建设研究——以加快推进行政审批制度改革为分析视角”的研究成果。

作者简介：肖文桂（1971-），男，福建莆田人，中共福州市委党校副教授，主要从事哲学、法学研究。