系统治理：现代大学治理现代化的现实路径

徐　蕾

（武汉大学教育科学研究院，湖北武汉430072；湖北科技学院，湖北咸宁437100）

·专题·

系统治理：现代大学治理现代化的现实路径

徐蕾

（武汉大学教育科学研究院，湖北武汉430072；湖北科技学院，湖北咸宁437100）

大学治理结构是大学治理现代化的重要条件，是教育治理体系和治理能力现代化的逻辑起点，其实质是权责对等与制度规范下的共治共享、整体联动，处理好“谁参与大学治理”“参与什么治理”“如何参与治理”“怎样监督问责”等关键性问题，进行内部完善和外部协同的调整与优化。大学治理结构优化和治理效能提升需要在依法治校框架下，坚持党的领导，依据章程自主办学，通过构建以党委为核心的民主决策系统，权责明确、协调有力的执行系统，主体自律、包容规范的学术系统，分工协作、各尽其能的社会参与系统，边界清晰、监督问责的法律规制系统，进行系统治理、协同治理。

大学治理结构；依法治校；系统治理

党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域的治理制度化、规范化、程序化和有机协调。高等学校治理体系和治理能力现代化既是国家治理方略中重要的组成部分，也是高等教育改革和发展的必由之路。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：全面推进依法治国，坚持党的领导，坚持人民主体地位，建设有中国特色社会主义法治体系，是统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为的引领和保障。这为切实推进现代大学制度建设，提升高等教育质量与管理水平指明了方向与着力点。高校治理结构需要在依法治校理念的指导下进行调整与优化。

一、大学治理现代化的要素：内部完善与外部协同

20世纪90年代，全球治理委员会在《我们的全球伙伴》中将“治理”定义为个人或组织、公共部门或私有部门管理其一般事务的多种方式的总和，它是一种冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程，是一种从控制走向协调的持续的互动［1］。此后该报告逐渐影响到世界各国政府治理模式的变革，政府从“无限政府”走向“有限政府”，从“管理”走向“治理”，政府、市场、公民等多元主体共同参与治理，共同承担治理责任，共同分享治理成果。推广至教育领域中，教育治理即“通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程，其核心是通过分权和集权两种方式调整优化共治主体的权责关系，解决教育管理中社会参与不够、学校办学自主权不够、政府宏观管理能力不足、学校内部治理结构不完善等突出问题。”［2］这是对教育治理体系和治理能力现代化的逻辑起点的重新解读与调试。

“治理结构”这一概念由新制度经济学代表人物威廉姆斯提出，他将其界定为一个组织中各种利益群体的相互关系，意指通过权力的配置和运作机制来达到关系的平衡，以保障组织有效运行并实现其根本目的。［3］由此，我们可以认为，大学治理结构是大学为实现其办学理念和教育目标而进行的制度安排，其实质上是通过权力配置和运作机制来平衡各利益相关者的责任分担和价值共享，从而达成高等教育利益最大化。如果说，中世纪大学治理需要解决教会力量与世俗力量的较量，以期获得人性的解放和知识的传播；工业革命时期大学治理需要解决教学力量与科研力量的平衡，以期获得技术变革与人才扩充；现代大学治理则需要面对政府、市场、社会、教师、学生、家长、大众传媒等多元主体，面对各种利益主体从不同角度提出的不同价值诉求。他们以不同的方式参与大学治理，改变了大学的功能结构、利益结构和运行结构，进而推动大学治理结构的变革。

客观地说，结构是要素间相互联系和作用的方式，既存在于要素之内，也存在于要素之间。世界范围内的发展需要和治道变革对高等教育的主体责任、运行方式和效能评估不断提出新的要求，现代大学本体职责的多元决定了其治理结构必须包括内部治理结构和外部治理结构两个部分。大学内部治理结构关涉的是大学内部党委与行政、教师与学生等利益主体之间的权责分配与关系处理，是政治权力、行政权力、学术权力和民主权力间的博弈与平衡。政治权力体现为党委行使的领导权和决策权，行政权力是由校长及其行政领导班子成员行使的对教学、科研和其他行政事务的管理权和执行力；学术权力是由学术委员会行使的学术审议权；［4］民主权力是由教代会、学代会行使民主参与、民主监督的权力。大学外部治理结构关涉的是大学与政府、市场、社会、媒体等外部利益主体之间的权责分配与关系处理，是政治力量、市场力量、文化力量间的博弈与平衡，涉及政府对高等教育发展的规模、速度、结构和质量的统筹权，企事业单位对人才培养目标、课程设置和教学、实习的建议权，专业组织的质量监控权，学生和家长影响大学办学倾向和行为惯习的择校权，大众传媒传播大学形象的焦点选择权，等等。

大学治理结构的现代化既是大学治理现代化的重要条件之一，也是大学治理现代化的重要体现。从教育综合改革的视角而言，大学治理现代化需要内部完善与外部协同的协调发展。既需要大学内部治理框架的整体调整与优化，处理好“政治权力丑化、行政权力泛化、学术权力虚化、民主权力弱化”［5］等问题，也需要“建立能够影响外部参与者的内部目标，使外部参与者成为内部管理的合作者”［6］，从而“建立在共同利益和相互尊重与信任基础之上的合作伙伴关系的高等教育革新的基本模式”［7］。

二、大学治理现代化的内涵：共治共享、整体联动与制度规范、权责对等

知识经济社会，大学在国家治理体系中的核心作用越来越突出，也面临着各利益相关者间权责分配和利益诉求的协调难题，其有效治理和高效治理是高等教育改革与发展中无法回避的价值追问与制度追问。有学者认为，高等教育治理的核心是决策权力的分配问题，需要从政府与大学的学术权力配置的系统治理、大学决策权分配的大学治理、学校与院系权力配置的基层学术组织治理等三个层次进行系统安排［8］。可以从两个维度来判断大学治理是否有效：“一是形式有效性，指以参与原则判断大学权力配置是否满足利益相关者的民主诉求；二是实质有效性，指以效率（益）原则鉴别大学在追求学术真理和公共利益方面达成使命的程度。”［9］也有学者认为，我国近年来的大学内部改革，往往是就事论事多，对系统制度设计关注较少；注重组织机构的调整，忽略系统运行机制的建设［10］。这实质上是强调，良好的大学治理必须在共治共享、整体联动与制度规范、权责对等两个层面，就保障教育的公正性和公益性，处理好如下关键性问题：“谁参与大学治理”“参与什么治理”“如何参与治理”和“怎样监督问责”。

（一）“谁参与大学治理”“参与什么治理”：共治共享、整体联动的伙伴合作

“谁参与大学治理”，回答的是治理主体的共治共享问题。传统高等教育管理主体单一、模式统一，既造成了政府在高等教育治理中的错位、越位和缺位现象，政府高等教育治理负担过重、决策滞后、政策失灵、举措失效，也使得大学既无“程序性自治”的体验，也无“实质性自治”的能力，形成路径依赖，效能低下。实际上，随着知识经济发展、社会转型和公共教育权力的转移，尤其是市场机制的介入和公民社会的发展，大学场域内的权力格局已经发生了巨大的变革。政府、企业、家长、社会、传媒从不同角度对大学教育的形态、质量提出了不同的诉求，大学师生也表达出积极参与管理的意愿。这既是高等教育功能拓展的必然体现，也是高等教育权益主体的觉醒，是治理理论在高等教育领域的应用和深化。参与主体从外部结构看，包括政府、企事业用人单位、教育专业协会等第三方社会组织、家长委员会、大众传媒、校友等等；从内部结构看，包括政治维度的党务工作人员、行政维度的校院两级管理人员、学术维度的教授、民主维度的教师、学生（教代会、学代会）等等。

“参与什么治理”，回答的是权力配置的整体联动问题。放权是20世纪80年代以来世界各国教育体制改革的趋势，也是我国当前教育体制改革的总体思路之一。现在需要思考的是高等教育决策权、办学权、管理权、评价权、问责权等权力如何进行配置，如何协同创新。其中，政府以“宏观掌舵”为主，运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政等手段对高等教育发展规划、资源配置进行整体规制，减少对大学的控制和干预；大学自觉承担办学的主体责任，依法治校，民主决定发展战略、特色道路、学科设置、教学改革、教师选聘评等；教师与学生民主参与管理，提出合理诉求，为大学改进建言献策；企事业单位就用人质量提出课程设置、培养方案、培育方式的建议；专业协会、社会团体等第三方社会组织以中立、科学的质量评估为政策调整、资源配置、学生择校提供科学依据；家长协助大学生价值成长、道德培养和能力养成；校友通过资金捐赠、奖学金设立、创新创业等形式参与学校发展；大众传媒客观、公正地开展校社互动，引领价值导向，传播高等教育正能量等等。

（二）“如何参与治理”“怎样监督问责”：制度规范与权责对等的博弈优化

“如何参与治理”，回答的是制度规范问题。制度是组织运行、人际交往的规则与结构，是有效治理的重要保证。以往改革进程中“一管就死、一放就乱”顽疾的重要原因之一就在于大学治理缺乏制度性、规范性和系统性，主观性、临时性、经验性、随意性较大。导致的结果是：一则使得主体间权责不明、边界不清、各自为政；二则使得参与行为彼此冲突、相互干扰、效率低下；三则难以提炼出具有普遍意义的理论价值与实践价值。要想在多元主体间建立起价值共有、责任分担、成果共享的良性“伙伴关系”，充分发挥他们的职能优势和结构优势，就需要做好相关参与机制的程序设计和制度安排，例如：建立大学与政府、社会间“管、办、评”分离又协同的制度体系，完善大学内部决策权、执行权和监督权均衡的制度体系，开发社会力量参与办学的资源投入制度体系和绩效评估制度体系，引导大众传媒与家长参与治理的责任制度体系，拓展校友参与学校建设的制度体系等，以保证多元主体各司其职，各尽其能，在相互制衡、共同治理架构下提升大学决策的科学性和管理的高效率。

“怎样监督问责”，回答的是权责对等问题。责任是权力的行使前提，权力是责任的实现条件，没有无责任的权力，也没有无权力的责任。拥有权力意味着必须同时承担相应的责任。在倡导“教育松绑”“权力下放”“扩大和落实学校办学自主权”的同时，还须警惕和处理好可能出现的公共教育权力滥用、误用和教育腐败、教育寻租等行为。大学场域内，多元主体共同分享提供教育服务和参与教育决策的权力，也就必须同时接受对参与行为的监督、对参与效能的评估以及对教育服务质量和决策科学性的问责。因此，必须建立科学合理的监督制度、绩效评估制度和问责机制，监督多元主体的权力使用和程序设计，评估多元主体的行动选择和参与效能，对主体不当行为进行问责，产生了重要失误的必须严格追责，从而保障治理参与的科学性、规范性和有效性。当然，大学治理结构中利益相关者的地位和作用并不是完全对称的，应该和可能承担的责任也不对等，需要进行科学研判和区别对待。

三、大学治理现代化的根本原则与完善路径：依法治校、系统共治

现代大学作为一个组织，日益成为一个开放的系统，与外在环境保持着复杂的联系，［11］利益相关者们会表达出参与治理的各种价值选择。尽管现代大学治理已呈现出主体多元、价值多元、形式多元的特征，但这些主体并不必然、也不会主动形成权责明确、分工合理、相互配合的优化组合，反而可能会因为逐利行为而形成争权夺利、各立山头或是相互推诿、彼此责难的混乱格局。现代大学治理结构优化和治理效能提升需要在依法治校、依章治理的框架下，通过系统共治以增进理解、促进合作，达到内部的完善与外部的协同。

（一）依法治校是大学治理现代化的根本原则

从“人治”到“法治”不仅是管理现代化的重要标志，也是以合法性、权威性和规范性破解主观性、随意性和无序性的重要保障。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的方略，具体到高等教育领域，就是要以法治精神建构政府、学校、社会之间的新型关系，规范高校办学行为和教育管理行为，切实维护好学校、教师、学生各方合法权益，全面提高人才培养质量，营造良好的育人环境。其本质就是要让大学治理行为运行在法律轨道内，对各行为主体的权责利能作出法律规则，确保大学各项教育管理工作有法可依、有规可循、违法必究。这是大学进一步优化内部治理结构、改善外部治理环境，建立中国特色现代大学制度的内在要求，并将最终达成大学治理体系和治理能力的现代化。遗憾的是，尽管我国先后颁布实施了《教育法》《高等教育法》《关于加强教育法制建设的意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等一系列高等教育政策法规，但由于各种原因，我国大学治理中“人治”观念的影响根深蒂固，党政不分、权责不清、有法不依、以言代法、“一言堂”、各自为政、管理混乱、绩效低下等痼疾始终未能得到有效根治，严重影响了大学治理的科学性和有效性，亟待破解。

首先，要坚定不移地坚持党的领导，坚持和完善党委领导下的校长负责制。“立德树人”是我国教育的根本目的。培养有中国特色社会主义事业的建设者和接班人，办人民满意的高等教育，关键在于：加强和改进党对高等教育的领导，坚持社会主义办学方向，牢牢把握党对高校意识形态工作的领导权，推动中国特色社会主义理论体系进教材、进课堂、进头脑，用社会主义核心价值观指导教育教学工作。党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的核心内容和鲜明特征，也是大学治理结构现代化的重要保障。大学治理现代化需要认真解读和严格履行《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》就“党委领导什么、怎么领导”和“校长负责什么、如何负责”作出的明确界定：党委是学校的领导核心，把握学校发展的方向和全局；校长在学校党委的领导下，全面负责教学、科研和行政管理工作。坚持党委的领导核心地位与保证校长依法行使职权是不可分割的有机整体，必须厘清双方的权责边界，完善权责体系，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，完善权责体系和监督问责机制，形成二者相互信任、有效沟通、协调配合的治理格局。

其次，以大学章程为核心，加强相关法律制度建设，完善大学治理体系。大学章程是大学治理体系的核心组成部分，是大学法人治理的“宪法”，既是政府与大学间的“契约合同”，也是大学自主办学的法规依据，是大学内部权力运行和关系处理的规制。大学章程建设的“目的是构建一个权限清晰、分工明确、相互联系又相互制约的治理结构”［12］。建立中国特色现代大学制度、优化大学治理结构、大学自主办学，必须坚持“依法建章”“依章治理”。必须承认，我国高校章程建设囿于体制传统和制度环境，又缺乏历史传承，导致公办高校的章程建设并不尽如人意。现有研究表明，当前我国大学章程建设主要不足体现在：一是治理素养淡薄，主体意识不强，治理目标错位，顶层设计缺失，法律空间狭小，多是对相关政策文本的简单复制，不具备明确性和可操作性；二是创建程序失范，缺乏法治能力与制度创新，章程论证仓促，利益相关者群体参与意识、能力与途径缺失，且无配套的规章体系，难以形成师生的价值认同和主动遵循。这些硬伤不仅造成章程文本的片面化、形式化、同质化，也使得章程执行力和效用性的低下，难以真正发挥在落实办学自主权和特色发展中的核心作用。作为改进，一是政府简政放权，大学切实承担起依法办学、依法治校的主体责任，在深入了解学校办学层次、宗旨、历史和个性特色的基础上，就政校关系、党群关系、人财事物等管理中的主体关系、权责边界、管理体制、组织程序等做出详细、具体、可操作的制度安排，规范决策权、执行权、监督权等权力分配与运行机制。二是做好相关配套制度的建设，尤其是在以往关注不多或较少出现的学生权益、教师行为、科研成果转化、校友捐赠、社会组织评价、媒介形象传播等方面要作出具体规制，防止权力的凌驾或滥用。三是除完善制定程序、参考多元主体意见、提升文本质量外，还需要加强监督机制和问责机制建设，规范大学的办学行为，问责办学失误。既要保证大学章程的法律效力，也要使权力运行程序符合“最低限度的程序正义原则”［13］。四是要通过合理的价值引领和制度安排，培育公民参与精神与治理文化，为全体师生员工了解治理的内涵、主动参与治理活动提供机会、平台与空间，从而规范治理行为，提升章程的执行力，确保大学章程用得实、用得准、用得好。

（二）系统共治是大学治理现代化的现实路径

从系统论视角看，若干相互联系、相互作用的要素构成具有一定功能的有机整体，通过调整结构、协调关系，可以使系统得到优化。按帕森斯的观点，这不仅取决于它是否具有满足一般功能需求的子系统，而且还取决于这些系统之间是否存在着跨越边界的对流式交换关系。［14］以往教育改革中，我们习惯于将学校看作一个相对封闭的独立系统，关注点仅停留在学校内部系统的微观治理、利益主体的分散治理和单向度的局部治理。应该说，大学作为社会大系统中的一个子系统，不仅内部多个子系统间存在权力与资源的分配与让渡，并且与其他社会子系统间存在信息、人才、资金等内容的广泛联系。大学治理结构中新的权益博弈的格局与权责转移的“非线性”特征愈加明显，非此即彼的冲突对抗逐渐转向包容理解的协作配合，需要从全局的维度、整体的维度、宏观与微观相结合的维度去研究大学治理，充分利用系统治理的整体性、层次性、综合性的优势，共同推进大学治理现代化。这正是用系统论视角研究大学治理现代化的意义所在。

1.构建民主、协调、规范的内部治理系统

大学具有一般社会组织运行的共性，也具有学术性组织的特性。“就大学内部治理结构的顶层设计来说，关键是解决好分权与制衡、权力规范和程度正义”。［15］大学内部治理现代化需要建立科学民主的决策系统、协调有力的执行系统和自律包容的学术系统。

其一，构建以党委为核心的民主决策系统。以往大学治理决策备受质疑的原因主要集中在决策主体集中、决策程序不透明、决策的过程和结果缺乏制度监控，从而导致一言堂、用脚投票、暗箱操作、失误不了了之的现象时有发生，既侵害了师生的知情权、参与权和根本利益，也使得上下之间缺乏沟通与配合，有决策怠执行、无决策可偷行。因此，我们需要建立法治化、规范化、民主化、制度化的决策机制和制度，以保证决策目标、决策程序、决策结果的合法、科学和民主。完善决策的法治化，即要求坚持党委会的核心作用，履行管党治党、办学治校的主体责任，认真落实民主集中制度，完善院（系）党政联席会议制度；完善决策的规范化，即要求发挥校长办公会在学校行政议事决策中的核心作用；完善决策的民主化，即要求建立利益相关群体参与议政决策的平台；完善决策的制度化，即要求建立健全决策评价机制、责任追究制度，杜绝个人或少数人独断专行、随意决策或相互推诿、议而不决、决而不行、错而不纠。

其二，构建权责明确、协调有力的执行系统。任何一个组织管理效率和效力的发挥都有赖于权责明确、协调有力的执行力。从我国大学现有治理执行来看，主要存在的问题是：执行主体上党政不分，合作不畅，相互掣肘；执行权力上集中于校级行政机关，院（系）游离于治理系统之外；执行意识上集团意识强烈，划地为圈，壁垒森严；执行行为上重经验、情境和部门治理，轻法制、制度和整体治理；执行结果上重形式、流程，轻内容、结果。改进措施包括以下几点：一是要明确执行主体，明晰执行责任。充分发挥校长法人治理主体责任，各职能部门必须明确界定管理工作的权力主体、责任划分、考核标准和奖罚制度，加强沟通、协调配合。二是改进执行程序，规范执行行为。加快校院两级管理机制改革，通过适度的授权和放权，转移管理的重心，充分发挥院（系）治理功能；可以考虑推进院（系）目标管理，充分发挥院（系）在教师专业发展、教学质量监控、学生思想政治教育、学生日常事务管理等方面的一线优势。三是完善执行参与，扩大执行支持。切实落实和推进教代会、工代会和学代会制度，赋予师生、用人单位应有的话语权，发挥他们参政议政作用，开放他们参与治理的通道，鼓励他们积极参与学校治理。

其三，构建主体自律、包容规范的学术系统。基于对知识的不懈追求，学术权力是大学改革和发展必须处理好的关键问题之一。现有矛盾主要集中于：行政权力凌驾于学术权力之上；学术自由未能得到制度保障，课题申报、过程控制、成果评奖受到一定干扰；学术研究未能形成规模协同，教学共同体、学习共同体形同虚设；学术伦理未能形成普遍的主体自觉。此外，也有学者忧虑，即便赋予教授更多的权力，现有的学术成长机制和教授治理能力未必就能孕育出教授治学的美好图景。改进的路径包括：一是明确学术责任。学术的事应交由学者完成，通过相关制度和程序，打通教授积极开展以学术自由和学术责任为价值导向的学术事务工作，以学术权力与共同治理为价值导向的学术管理工作［16］的通道。二是改进学术结构。协调教授委员会、学术委员会、校务委员会、教师教研小组之间的关系，将学术权力与学术责任、学术治理与学校发展整合起来，整体进行制度设计。三是净化学术空间。公正、公开、客观地开展学术建设，鼓励教师自主开展学术研究、承担学术责任，开展团队合作。四是完善学术制度。建立健全学术评估制度和问责制度，自律学术行为。防范学术霸权和学术权力寻租现象，严惩学术腐败和学术不端行为，警惕行政权力侵占化和学术组织官僚化。

2.构建分工协作、各尽其能的外部参与系统

政府、大学、社会都是高等教育质量的共同责任人，“现代大学制度的核心特征就是大学治理结构向社会开放，实现社会参与治理制度，建立一个多元平衡的权力结构”。［17］

其一，构建分工协作、各尽其能的主体参与系统。推动公民参与路径的学校制度建设，是教育体制变革背景下公共教育组织对其自身合法性的求证，其价值在于：可以为公民行使公共事务管理权利提供有效途径，能增强学校应对环境不确定性的能力，有利于促进学生个体和学校组织社会资本的发展。［18］当前，我国大学在推进社会参与方面进行了有益尝试，如有的以基金会和校董会为“两翼”，建立以社会服务专家咨询委员会为载体的社会服务平台；有的高校合作成立了“高水平特色大学优质资源共享联盟”，［19］许多高校与校友开展了联合项目、奖学金设立等合作；官方微博成为知识普及、品牌塑造等校社互动的重要平台。但这种伙伴合作更多依赖于在任校领导的治理理念与能力，普遍性和规范性并不强，且普通高校在社会参与意识、行为和效果上明显弱于知名高校。尽管现实中不存在最理想的、一成不变的大学治理结构或治理模式，但大学系统中输入与输出的多元决定了现代大学的治理离不开社会主体的共同参与。因此，高校需要主动构建分工协作、各尽其能的多元主体参与系统，认真检视社会主体的参与意愿、合作空间与合作渠道，在资金注入、学生培养、成果转化等方面进行有益探索；同时，还需加大对社会主体的公民参与意识、治理精神、治理能力的培育，形成良好的治理系统与氛围。

其二，构建边界清晰、监督问责的法律规制系统。多元主体参与大学治理有其时代需求和优势，但现有的参与也显现出随意性和不确定强、专业性和协作性弱、缺乏规范性和法治性的现象，需要在体制机制建设和法律规制方面进行完善。

一是完善社会参与大学治理的体制机制建设。具体包括：建立健全中国特色大学理事会或董事会制度，尤其要明确界定理事会或董事会的组织性质和权责范围，健全社会支持和监督学校发展的长效机制；建立健全专业团体、社会中介组织开展高等教育评估的体制机制，既要充分发挥他们在教育评估中的独立性、专业性和中介性，提供多层次、多类型、网络化的高等教育评估服务，政府更需要做好“元评估”建设，监督和规范他们的评估行为，进行必要的监督和复查，保障评估过程与结果的公正、客观，提升专业评估的规范性和公信力；建立健全家长、校友和大众传媒参与大学治理、良性互动的体制机制，加强信息沟通和对话，合理引导他们的高等教育诉求，规范他们的治理参与方式和行为，充分发挥他们在资金、精神、道义、舆论上的支持力量。

二是完善社会参与大学治理的法律规制建设。多元主体参与大学治理也存在内在缺陷和失灵的可能性，赋予权力、参与治理不等同于能用好权力，既需要有相对完善的公民参与能力，主体的能动诉求、内在自觉和互动与协调，更需要制度性安排和法律框架的构建，对他们的权责边界和治理行为作出严格的法律规制。我们需要做出目标具体、操作性强、职责明确、奖惩合理的社会参与政策法规，亟待教育学者和法律专家的共同努力。

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Systematic Governance:The Path to the Modernization of University Governance

XU Lei
（Institute of Education Sciences，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China；Hubei University of Science and Technology，Xianning 437100，Hubei，China）

As the prerequisite for the modernization of university governance and the logical starting point of the modernization of educational governance system and capacity，the structure of university governance is cogovernance and optimized internal-external coordination based on the balance of rights and obligations in essence.The optimization of university governance structure and the enhancement of governance efficiency rely on adherence to Party leadership in the framework of law and university statutes.In order to realize systematic and collaborative governance，it is imperative to establish a democratic decision-making system centered on the Party committee，an effective execution system with clear definitions on rights and responsibilities，an independent and self-disciplined academic system，a social participation system based on the division of labor and cooperation，and a legal and institutional system with clear boundaries.

University Governance Structure；Running University by Law；Systematic Governance

2015-09-13

教育部人文社会科学研究青年基金项目“教育公共治理中的社会支持系统研究”（15YJC880102）；湖北省教育科学规划重点课题“协同学视域下省域教育治理模式创新研究”（2015GA041）；湖北省教育学重点培育学科项目“政府与学校关系变迁及其模式创新”（hkj005）。

徐蕾，女，武汉人，武汉大学教育科学研究院博士生，湖北科技学院副教授，主要从事教育管理、高等教育研究。