中国新型城镇化发展中的城市权利问题反思

赵 娟

（东南大学 马克思主义学院 江苏 南京 211189）

□经济学、管理学研究

中国新型城镇化发展中的城市权利问题反思

赵 娟*

（东南大学 马克思主义学院 江苏 南京 211189）

DOI：10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.04.24

我国城镇化发展已经站在新的历史起点上。在我国新型城镇化发展过程中，城市权利问题不容忽视。以城市权利作为研究突破口，对城市权利及相关问题进行详细的分析和论证，对城市化是一把必须正视的“双刃剑”问题和城市居民的福祉是城市权利的价值依归问题进行了明确的解释，并且对我国城镇化过程中城市权利问题的实际进展，也进行了一定程度的梳理。在此基础上，结合包括列斐伏尔和哈维在内的西方城市研究专家关于城市权利的分析，逐渐廓清城市权利的基本内涵，并通过厘清我国城镇化指导思想的演进脉络、分析各项城市权利在我国城市中的落实情况，以及我国城市理论的再探寻三大方面，详细阐释我国城市权利以及我国政府近些年所做的努力。对我国新型城镇化过程中城市权利的研究，是深入研究我国城镇化道路的基本前提，具有非常重要的理论和实践价值

。

新型城镇化；城市权利；反思

新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国经历了规模巨大、高速发展以及多样化的城镇化进程，体现着我国城镇化道路发展的鲜明特点。我国城镇化问题受到党和政府的高度关注，就近期而言，2015年12月20-21日，中央城市工作会议召开，提出建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。2015 年12月14日，中共中央政治局召开会议，强调指出城镇化是现代化的必由之路，要更加重视做好城市工作，认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想；并提出要推进农民工市民化，加快提高户籍人口城镇化率等重要战略思想［1］。此外，我国的城市发展、城镇化发展以及与此相关问题的研究也逐渐成为国内外学界关注和研究的重点甚至是热点。本文在认清当前我国城镇化发展过程中不得不面临的许多新的状况的背景之下，以“城市权利”研究作为主要突破口，结合西方社会关于“城市权利”的主要观点和对中国新型城镇化道路发展进程中凸显出城市权利主要内容的提炼，廓清了“城市权利”的基本涵义，全文贯穿着对我国目前新型城镇化发展道路中的城市权利问题的深入研究和反思。对我国新型城镇化发展过程中城市居民的主要城市权利的研究，是我们深入研究中国新型城镇化道路的基本前提，具有非常重大的理论意义和实践价值。

一、城市权利问题背景简介

（一）城市化：必须正视的一把“双刃剑”

城市是现代化进程所造就的人的特有的社会生存空间。2011年中国城市化率首次突破了50%［2］，城市化进程的推进，促使城乡关系发生新的变化。农村进城务工人员、流动性大的农民工以及城市原有居民都不同程度享受到了城市文明的成果，然而城市化进程也带来了一系列难题。城市公民在行使自己合法权利的时候，也遭受权力的挑战，渴求城市治理的法治化。各类居民由于收入差异、社会管理体制不健全等原因，在共享城市公共资源、实现自身发展等方面面临着诸多不公平的挑战。收入差距的存在、机会的不均等，使得各类城市居民在深感供给不足的同时，还要提出更多的诉求。正如阿玛蒂亚·森所指出的：“贫困不单纯是一种供给不足，还是权利不足。”“贫困不仅是物质的缺乏，权力和发言权的缺乏更是定义贫困的核心要素。”［3］我国城市化成就虽然巨大，也积累了一些问题和矛盾。陈忠教授认为：中国当前“与城市化有关的住房、土地、社会、文化、生态、管理等权利问题、权利冲突不断出现，各类合理、不合理的维权行为不断增加”［4］。而这些问题迫切呼唤着“城市权利”问题的“出场”。

（二）城市居民的福祉：城市权利的价值依归

对城市权利的关注，是研究城市问题的独特视角。城市化在为人类造就了新的地理空间的同时，也在为人类创造着新的社会生态空间。城市的治理必然要以特定的城市政治权力的运行为依托，要有自己的价值理念的引领和支撑，要赋予城市公民以特定的自由和权利。民主化和法治化恰恰构成了城市治理的价值理念。城市权利的根本着眼点在于特定经济基础上的城市各种类别公民的利益。为城市居民从事某种活动、获得某种利益的资格许可的城市权利，是制约权力、实现资源优化配置的重要力量，也是城市治理民主化法治化不可或缺的元素。公共政治权力是配置城市资源的重要依托，摆正权力和公民利益之间的关系尤为重要。洛克、孟德斯鸠等西方思想家在限制权力和保护权利等方面做出了重要的探索。他们指出，权力需要分立和制衡，明确其目的是为了保障人民的自由平等和生命财产的安全。限制权力和保护权利的最终目的，就是为了不断增进人民福祉。正如洛克所言，“人民的福利是最高的法律”［5］。就中国而言，唯有在“以人为本”的基础上落实保障公民城市权益的各项措施，并加以制度化保障，才能保证中国新型城镇化道路的性质和方向。在中国，实现城市居民的福祉，恰恰是城市权利的价值依归所在。以人为本的理念，体现在现实政治关系上，就表现为对权利的高度尊重。城市治理是衡量城市政治发展的重要尺度，而公民的城市权利的被尊重则是促进城市政治发展的重要条件。“随着城市的出现，必然要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，必然要有公共的行政机构，也就是必然要有一般政治。”［6］公平正义是当代政治学的最基本走向，是都市治理的重要价值理念。解决好公民的城市权利和供给上的公平正义问题是城市政治学研究的一个非常重要的问题。

（三）无声回应：城市权利在我国城镇化过程中的实际进展

我国城镇化的实际进展正是对公民城市权利诉求的无声回应。公民对在城市的居住权、发展权、资源共享和供给分配上的平等权的渴求，是对城市治理的首要反应。权利与供给上的公平正义是我国城镇化历程的大方向。“文革”时期，规模空前的上山下乡运动就是“反城市化”的表现，最终也是一种对人的发展权的剥夺。中国以前的过于刚性的户籍制度以户口性质限制了人员自由流动，引发城市公民权利的严重不平等。改革开放以后，尤其是90年代以来，着眼于国家发展和人民福祉，我国开启了城镇化进程并得以迅速推进。然而，进城务工人员在日常生活、享受公共资源等方面享受不到有城市户籍的公民的权利和福利，由此严重阻碍了城镇化进程。据国家统计局公布的数据，到 2014年，从城乡结构看，城镇常住人口74916万人，比上年末增加1805万人，乡村常住人口61866万人，减少1095万人，城镇人口占总人口比重为54.77%［7］。实际上，截止到2014年，我国国家统计局公布的按照常住人口统计的“城镇化率”明显高于我国实际户籍人口“城镇化率”，大约2.5亿的农民工则是其中差额所在［8］，而正是他们并没有完全享受到城镇居民完全平等市民权利和公共服务，提高实际“城镇化率”或者努力实现真实的“城镇化率”很有必要，但要避免某些地方政府单纯追求高的“城镇化率”而搞“面子”工程，急功近利，反而会积累许多社会问题。

在经济领域，随着市场经济的发展，资本逻辑也发挥着越来越明显的支配作用，如何处理好物的发展与人的发展的关系，使人能获得更多的自由发展空间，避免生活世界的殖民化？城市居民在劳动生产环节之外，如何有获得更广阔自由发展空间的权利保障？就政治权利而言，在城市治理过程中，如何搭建起公共权力与城市公民互动的平台，变革治理模式，提升政府绩效，实现和增进城市公民的政治权益，满足他们的合理诉求？就社会和生态领域方面的权利而言，如何构建起城市各阶层居民的和谐社会关系以及如何实现人与自然的和谐相处，避免城市化进程带来的人向自然界的技术殖民？这也客观要求保障城市公民的社会权利和生态权利。而这些，恰恰属于城市权利的重要内容。有学者认为，从相当大程度上来讲：“没有权利就不可能存在任何人类社会。”［9］上述各类问题，归结到一点就是关注城市权利问题。城镇化发展首要关注的就是权利问题，而城市权利问题是城镇化过程中的一个至关重要的问题。推动新型城镇化道路发展本身不是目的，而是一切为了人的发展，实现人的城镇化，人的因素或将成为我国新型城镇化发展的根本动力和源泉。城市权利关乎城市人的发展，只有保障和维护城市所有居民的城市权利，坚持“以人为本”城镇化才能得以真正体现。实现人的城镇化是新型城镇化的本质属性，也是新型城镇化发展的核心问题和重要旨归，

二、西方城市权利问题分析

城市公民面临着各种各样的权利问题，其中主要是城市权利问题。那么到底什么是城市权利？西方许多学者对“城市权利”问题进行了不断的探索、研究和分析。涉及“城市权利”的情况比较复杂，当然也存在着争议。西方学者研究“城市权利”问题尤其以列斐伏尔和哈维为重要代表。

（一）列斐伏尔：城市权利是一种处于首位的权利

1967 年，列斐伏尔撰写了关于“城市权利”的堪称具有开创性意义的文章，在他的第一部城市学著作《城市的权利》中强调指出：“城市权利本身就标示着一种处于首位的权利：自由的权利，在社会中有个性的权利，有居住地和主动去居住的权利。进入城市的权利、参与的权利、支配财富的权利 （同财产权有明晰的区别），是城市权利的内在要求。”［10］城市权利是人与城市关系中的主体资格、主体素质与主体能力，涉及土地权、居住权、道路权、生活权、发展权、参与权、管理权、获取社会保障的权利等各个方面。列斐伏尔在他的另外一部关于城市研究的重要著作《空间与政治》中特别强调了这种权利“是一种有待实现的总体性。这不是一项自然的权利……是城市居民的权利……团体的权利”［11］。此外，一定意义上而言，列斐伏尔还主张城市权利的空间正义性，他认为城市权利是居民控制空间的社会生产，参与、使用和制造城市空间的权利。列斐伏尔关于“城市权利”概念的分析对后来继续研究“城市权利”的专家学者们之所以非常重要，是因为列斐伏尔的“城市权利”理念不是关于国家的公民的权利，而是关于城市的市民的权利，而且是在城市空间的分配和创造中提出的关乎群体的权利。

（二）哈维：城市权利中的集体与公共属性

哈维的“城市权利”思想主要体现在他的关于城市研究的代表作《叛逆的城市——从城市权利到城市革命》中。哈维的“城市权利”思想吸收和借鉴了马克思的空间生产思想和列斐伏尔关于城市研究的重要思想。哈维的“城市权利”思想总体上呈现出明显的集体与公共属性。在哈维看来，“城市权利”需要在多样性的社会空间和社会地点中寻求一种统一的状态形式。哈维将“城市权利”定义为一种按照我们的期望改变和改造城市的集体的权利。他批驳了人权概念的不足，认为我们对城市的权利，远超过我们言说的所获得的城市资源的个人，他认为城市权利是一类集体权利，而非排他的个人权利。哈维还引用帕克的说法提出了一个非常重要的观点，即我们在改造城市的同时也在改造着我们自己。哈维主张：“城市权利即是一种对城市化过程拥有某种控制权的诉求，对建设城市和改造城市方式具有某种控制权的诉求，而实现这种对城市的控制权需要采用一种根本的和激进的方式。”［12］5除此以外，哈维认为，城市权利也是一种城市共享权利。城市权利从性质上必然涉及到城市共享资源的问题，城市作为一个城市市民共同体得以存续、生活、发展的平台，其本身具有资源性的属性并且属于共享资源的范畴。哈维强调指出创造共享资源的核心原则是：“社会集团和作为共享资源对待的环境之间关系将是集体的和非商品化的，不受市场交换和市场估价规则限制。”［12］74哈维认为，共享资源冲突的实质是社会和政治利益冲突，结合列斐伏尔的决策权力的集中化问题，以及哈维对共享资源冲突的本质是社会和政治利益的冲突的分析，可以看出，城市共享资源的决策分配的合理公平化才是城市权利的主要方面。这些保障措施主要体现在政府重大决策的信息公开、公开征询及听证程序的采纳，这些措施的目的是让城市权利的享有者能够有一定意义上的权利决策权。

结合西方学者关于“城市权利”问题的分析，主要是吸收和借鉴了列斐伏尔和哈维的关于城市权利研究的部分要义。在他们看来，所谓的“城市权利”至少应该包括：土地权、城市居住权、对城市化过程的控制权、建造城市权、权利决策权等等。

三、中国的城市权利问题和中国政府的努力

城市权利的生命不仅在于被认知，更在于得到有效落实和富有意义的探索。维护中国城镇化发展过程中的城市权利，关键是要确保政府部门将公民城市权利上升为战略，并且促进和保障各类城市权利。

（一）我国城镇化指导思想的演进脉络

改革开放以来，党和政府在理论和政策层面为推进我国城市化、推动城镇化建设、推动实现公民城市权利等方面进行了不懈地努力和探索，并且取得了一些明显的成就。党的十八大明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”［13］，2013年11月党的十八届三中全会提出“以人为本的新型城镇化”；2015年10月党的十八届五中全会提出“以人为核心的新型城镇化”，其中的实质要义就在于保障公民进入城市的权利，保证城市居民具有平等的城市权利。2015年 12月20-21日，中央城市工作会议召开，会议指出，城市工作是一个系统工程，做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是当前我国做好城市工作的出发点和落脚点。许多学者认为，强调城市权利，实际上就是强调一种人权，一种城市中人的权利。而提倡以人为本，实际上就是要将公民城市权利的保障放在首位，保障城市居民具有平等的城市权利，将传统社会的“权力本位”让位于现代社会的“权利本位”。

（二）各项城市权利在实践中落实

中国的城市权利首先就是居住权，安居才能乐业。本着“以人为本”的精神，促进大约1亿农业转移人口落户城镇［14］。以户籍改革为例，就近期而言，2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。在该《规划》的第三篇第六章里，中央就提出了健全农业转移人口落户制度、实施差别化落户政策等具体措施［15］。2015年2月中央审议通过相关政策决定全面实施居住证制度。2015年12月12日，国务院总理李克强，签署了663号国务院令，正式公布《居住证暂行条例》全文，确定从2016年起正式施行该新政策［16］。该《条例》对城市居住证持有人在办理出入境证件、换领补领居民身份证、申请授予职业资格、办理生育服务登记和其他计划生育证明等方面的便利做出了明确的规定［16］。从“暂住证”到“居住证”的变化，体现出了城市管理的巨大进步，这也必将给予外来进城务工人员更多的发展机遇，提升机会公平的程度，这对于我国当前保障和实现城市居民城市权利而言，是一个突破性进展。

在政治权利方面，不断扩大城市公民的参与权。“从长远来看，社会和经济现代化导致参与扩大。”［17］2006年，政府工作报告提出：“加强政府决策科学化、民主化工作，对涉及群众利益的重大事项实行公示、听证等制度。健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”［18］中共中央、国务院在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中指出：“推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农民工的比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。”［25］在具体措施层面，我们国家在城市公共管理中推行了听证会制度，目的是吸纳更多的城市公民参与政治决策的过程。通过各种各样的渠道，调动城市公民参政的积极性，城市政治权力结构合理配置，避免政府的不作为、乱作为、慢作为，并且符合法治化民主化的内在要求。

（三）城市权利的理论再探寻

那么，对于我国城市居民而言，他们所应该拥有的城市权利到底包括哪些呢？根据我国城镇化发展情况，我国城市居民在城市权利方面从宏观方面讲不仅仅涉及城市居住权、参与权等方面以及相关问题，也广泛涉及到经济、政治、文化、社会、生态等各个领域。具体来讲，我国公民的城市权利突出表现在这几个方面：第一、个体空间权。由于“权利”一词多出现在法律条文之中，所以有必要从法学角度大致概括一下我国城市权利的内容，城市权利表现在法律上：一是居住权，居住权又表现为两种形式，即城市人本有的房屋所有权的享有和来城市长期生活的人而没有房屋的居住权；另外一个是农村集体土地方面的权利即农村集体土地一般应该限制用于商业用途的流转，从法律上限制其流转入市。第二、城市文化认同权。我国现代化进程中产生的文化危机，主要是身份认同的危机。主要表现为由于城市共享资源分配不平衡所导致的城市化进程中出现的文化主体性危机、城市文化主体性异化、城市人身份认同的丧失以及功利化等方面。第三、城市个体发展权。主要体现为我们公民城市权利中对教育、城市医疗、公共交通、住房、社会保障、基本公共服务等方面的权利诉求。第四、城市个体生存权。这主要涉及到我国城市环境的社会治理问题、涉及城市生态文明建设问题，坚决杜绝不顾城市环境而对城市进行不合理的或过度的开发，坚持推进城市的绿色发展、低碳发展和循环发展，提升城市可持续发展的能力。我们国家在这些领域正在继续努力。建设以人为核心的城镇化，在于关照城市居民的城市权利，重视城市中的人的现实存在状态，以人为核心，突出以人为本理念，实现人的全面发展，更加注重包容性发展，让所有人群共享改革发展成果，进而实现城乡共同发展、和谐发展。

四、新型城镇化发展中的城市权利问题发展展望

当前，以习近平为总书记的党中央高度重视我国城镇化发展，习总书记在多种场合就新型城镇化建设等相关重要问题发表了一系列的重要讲话，这些讲话内容对我国新型城镇化的发展具有极其重要的理论价值和实践指导意义。中国的新型城镇化道路，如果建设和发展得好，也能为其他国家和地区的城镇化发展提供有益的借鉴。而拥有庞大人口基数的中国城镇化发展，甚至还能够为全球的城市化进程做出巨大的贡献。“依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。”［19］这是习近平总书记在十八届三中全会决议说明中的一段话，其实质体现了对以人为核心的城镇化的关照。推进以人为核心的新型城镇化道路发展，保障和推进新型城镇化发展过程中城市所有居民的城市权利成为必然。让农村进城务工人员、流动性大的农民工以及城市原有居民享有完全平等的城市权利，不仅能够有效提升新型城镇化发展整体质量水平，进一步保障和改善民生，还能从总体上持续推进我国经济、政治、经济、文化、社会等各个领域的协同发展。在保障和实现我国新型城镇化中居民城市权利时，必须坚持在社会主义制度下，坚持贴近中国特色社会主义初级阶段基本国情的原则；必须认清我国城市居民城市权利保障和实现的条件，各项有利于城市权利实现的措施不能盲目推进，必须充分考虑相应的条件是否具备或成熟等。新型城镇化发展中的城市权利问题的解决任重而道远，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，必须在实践的发展中得到不断地完善。

［1］中共中央政治局召开会议分析研究二〇一六年经济工作研究部署城市工作［N］. 人民日报， 2015-12-15（1）.

［2］林琳， 顾春. 我国城镇化率突破 50%——城乡结构发生历史性变化［N］.人民日报， 2012-11-04（8）.

［3］迪帕·纳拉扬，等.穷人的呼声：谁倾听我们的声音［M］.北京： 中国人民大学出版社， 2001： 35-45.

［4］陈忠.城市权利：全球视野与中国问题——基于城市哲学与城市批判史的研究视角［J］.中国社会科学，2014（1）：85.

［5］洛克. 政府论：下篇［M］.叶启芳，瞿菊农，译.北京： 商务印书馆， 1964： 97.

［6］马克思恩格斯选集：第 1卷［M］.北京：人民出版社，2008：104.

［7］高云才.更多农业人口进城融入（辉煌“十二五”喜看新成就·数说“十二五”）［N］.人民日报，2014-10-23（6）.

［8］蔡继明. 努力提升我国真实城镇化率［N］. 经济参考报，2015-03-09（1）.

［9］ A.J.M.米尔恩.人的权利与人的多样性——人权哲学［M］.夏勇，等，译.北京： 中国大百科全书出版社， 1995：154.

［10］ Don Mitchell，The Right to the City： Social Justice and the Fight for Public Space ［M］. New York：Guilford Press，2014.18.

［11］ 亨利·勒菲弗.空间与政治［M］.李春，译.上海：上海人民出版社，2008：16.

［12］ 戴维·哈维.叛逆的城市：从城市权利到城市革命［M］.叶齐茂，倪晓晖译.北京：商务印书馆， 2014： 5.74.

［13］ 中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2012：19.

［14］ 李克强.政府工作报告——二〇一四年三月五日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上［N］.人民日报，2014-03-15（1）.

［15］ 国家新型城镇化规划（2014-2020年）［N］.人民日报，2014-03-17（9）.

［16］ 居住证暂行条例［N］. 人民日报， 2015-12-13（1，5）.

［17］ 塞缪尔·P·亨廷顿， 琼·纳尔逊. 难以抉择——发展中国家中的政治参与［M］.汪晓寿，等.译.北京：华夏出版社，1989：1.

［18］ 温家宝.政府工作报告——二〇〇六年三月五日在第十届全国人民代表大会第四次会议上［N］.人民日报，2006-03-16（1）.

［19］中央城镇化工作会议在北京举行［N］.人民日报，2013-12-15（1）.

The Reflection of the Right to the City During the Development of the New Urbanization of China

ZHAO Juan
（School of Marxism， Southeast University， Nanjing 211189， Jiangsu）

Our country's urban ization d evelopment now stan ds at a new starting poin t. D uring the d evelopment of n ew urbanization of China， the problems about city rights cannot be ignored. Choosing it as a br eakthrough， the p aper analyzes and demonstrates th e city r ights an d some othe r r elated prob lems in de tail， givin g a clear of ex planation of the problem of the urbanization is a double-edged sword and the welfare of urban residents is a val ue orientation for city rights. In addition to these aspects， teasing the actual progress of city rights during the development of urbanization of China to some extent. And on this basis，in combination with the analysis of city rights of Lefebvre and Harvey and some other western experts on cities， the paper gradually makes it clear that the basic connotation of city rights， and presumably clarifies the evolution process of the guiding ideology of the urbanization in our country， analyzes the implementation of all kinds of city rights in our cities， and exp lores the theory of the city rights in our country. Through three aspects， formulating the city rights and the efforts of our government in our country， the study on the city rights of the development of urbanization in our country is a basic premise for our in-depth study on the urbanization paths of our country， which is of great significance in theory and practice.

the new urbanization； city rights； the reflection

D034.5

A

1004-4310（2016）04-0104-05

2016-06-10

赵娟（1989- ），女，江苏省涟水县人，东南大学马克思主义学院思想政治教育专业博士研究生，主要研究方向：思想政治教育基本理论与实践研究。