为改善津沽水环境保驾护航—《天津市水污染防治条例》立法纪实



为改善津沽水环境保驾护航—《天津市水污染防治条例》立法纪实

高绍林 张 瑾

2016年1月30日，本市各主要媒体纷纷刊发消息：市十六届人大四次会议全票通过《天津市水污染防治条例》,将于3月1日起施行。这是我市首部水污染防治地方性法规，将为改善津沽水环境保驾护航。

形势严峻 治水立规成众望

天津地处九河下梢，自古以来水源丰富、水网密集，素有“津沽”、“河海要冲”之称。起源于乡村水寨，演变为繁华都市，依水而建，因水而兴，与水有着不解之缘。近年来，这座昔日北方水城却因严重的水污染而黯然失色。据统计，主要河流水质劣于Ⅴ类标准的河道长度占65%。防治水污染、改善水环境已经成为群众的殷切期望。

实现碧波荡漾、绿水环绕的良好环境，天津面临着三重严峻考验：一是年平均降水量只有575毫米，水资源量是15.69亿立方米，人均水资源占有量仅为160立方米，是全国人均水资源占有量最少的特大城市。河道生态水量难以保证，水体自净能力差，入河污染物总量超过纳污能力。二是造成水污染的因素纷繁复杂。工业污染源、农业污染源、城镇和农村生活污染源相互交织，入境河流来水水质差更加剧了防治工作难度。三是治理污水排放需要建设大量城市基础设施，非朝夕之间能够完成。以天津中心城区雨污分流改造工程为例，中心城区现仍有17个雨污合流制片区，其中7个片区基本具备实施雨污分流改造条件，而其他片区实施雨污分流难度较大：或是位于历史风貌保护区，或是建筑密度和道路条件限制改造工程实施，或是需要随拆迁改造逐步解决的简陋平房。由此可见，防治水污染是一项复杂、长期和艰巨的任务，制定一部地方法规保障和推动水污染防治工作，刻不容缓。

联合起草 人大主导为担当

2015年初，市人大常委会将审议水污染防治条例作为一项重点工作，列入年度立法工作计划，并得到市委批准，市主要领导同志对起草工作提出了明确要求。

为加快立法工作进度，提高起草质量，由市人大常委会领导同志牵头，组成了由市人大和市政府有关部门、人大代表、专家学者参加的联合起草组，集中时间、集中力量，共同调研和起草。2015年2月11日，联合起草组召开第一次会议，市人大常委会有关领导，市人大相关专门委员会及常委会工作机构负责同志，市政府法制办、市环保局、市水务局、市农委负责同志，以及领衔提出议案的市人大代表和部分专家学者参加了会议。大家共同讨论条例草案的基本框架，研究调研起草工作的进度安排，密切配合，抓紧时间，努力制定出一部集中全市人民智慧、凝聚社会各界共识、具有较高质量的水污染防治条例。

起草一部针对性强的法规，充分调研是前提。一系列的问题摆在联合起草组面前：水污染的重点源头在哪里？提高污水处理能力的制约因素是什么？京津冀联防联控水污染如何在草案中体现？有没有更好的方式监督工业企业达标排放？……为了找到问题的答案，联合起草组听取了主管部门相关情况介绍，还走进工业园区、重点排污单位、城镇污水管网建设现场、部分村镇污水处理站等实地调研，深入了解具体情况、存在的难题，征询好的制度和经验做法。调研工作日益深入，初期的疑问逐步破解，条例草案也随之反复修改。在市政府常务会议审议通过前，草案初稿已经十多次修改，制度设计的针对性和可操作性不断增强。

广汇民意 求计问策寻良方

水污染防治十分复杂，对制定好这部法规提出了更高、更严格的要求。市人大常委会先后组织了两次大规模征求意见活动。

第一次审议条例草案后，市人大常委会有关部门将草案印发全体市人大代表，并召开立法咨询专家征询意见座谈会。市人大代表和立法咨询专家提出了很多有建设性的意见和建议：有的代表提出，草案应当增加水污染防治新技术、新设备的研发，提高再生水利用率方面的内容；有的专家学者提出，市环保部门除应当公布重点排污单位名录外，还应当公布其排污许可的种类和数量；有的代表提出，防治水污染需要动员全社会广泛参与，草案应当丰富这方面的内容；有的常委会组成人员提出，在饮用水水源保护区开办旅游活动可能污染饮用水水源，草案应当明确在饮用水水源地不得开设公园及旅游景区……联合起草组认真研究每一条意见，并根据这些意见再次修改条例草案，增加了相应内容，形成草案二次审议稿，共十章九十五条。

市人大常委会第二次审议后，为更广泛地听取社会各方面意见，也为条例日后施行做好宣传，通过五条渠道进行了更大规模的征询意见工作。

一是通过《天津日报》《今晚报》和北方网等主要媒体向社会全文公布条例征求意见稿。退休企业管理人员毕先生说，制定地方性法规很重要，特别是明确监管部门的职责，加大执法力度，提高违法成本，让违法排污的人付出更大代价。农村家庭主妇张女士更关心农村地下水问题，养殖场造成污染严重，可能影响地下饮用水安全……公示期间，市民来信来电提出60多条具体意见，都与群众生活息息相关。

二是通过区县人大常委会分别召集本选举单位的市人大代表进行讨论。有的代表说，天津是沿海城市，应当明确近海海域水污染防治是否纳入条例调整范围；有的代表说，在水污染物排放标准方面，本市只能制定严于国家标准的地方标准，为了避免排污单位仅执行较低的排放标准，草案应当明确国家标准和本市地方标准的关系；有的代表说，地下水一旦受到污染，水质复原不是几年时间能实现的，应严格规范地下水回灌，防止回灌污水污染地下水……两个星期里，市人大法制委和常委会法工委负责同志参加了每一场讨论会，面对面地听取代表意见，回答代表询问。通过十六场讨论会，179名代表提出意见、建议488条。

三是通过各区县人大常委会召开座谈会，征求基层单位和市民的意见。除征求区县政府有关部门意见外，还征求行政管理相对人的意见，特别是重点排污单位的意见。这些基层单位结合自身实际情况，提出很多具体意见。比如，为促进区县水污染防治实施方案的有效落实，建议明确对超过重点水污染物排放总量控制指标的乡镇、工业园区，区县环保部门可以对其新增重点水污染物排放总量的建设项目的环评文件实行限批；草案中完全禁止工业废水运输转移出生产场所的规定，可能影响工业企业对工业废水的处理，应当允许工业企业将部分产量少且不易处理的工业废水交由专业处理单位进行集中处理，以节约处理成本。在此期间共收到各区县整理的基层单位和群众的意见、建议221条。

四是市人大常委会分管领导带队赴北京、河北直接征求意见。两省市有关方面都进行了认真研究，认为草案对水污染防治工作做出了较全面的规范，污染防治标准严格，多项新举措力度较大，草案实施后将会倒逼上游的北京市、河北省进一步改善水环境。两省市有关方面还对区域协作内容提出了看法，涉及草案修改完善的建议53条。

五是召开座谈会当面听取部分专家意见。来自南开大学、天津大学、天津师范大学、天津社会科学院等高校和研究机构的10名立法咨询专家，不仅对条例的制度设计提出了意见，还针对法律适用和文字表述提出了修改建议，共计193条。

通过以上五条渠道，共收集到修改意见、建议一千余条。这是近年来我市地方立法征求意见工作覆盖范围最广、时间最长的一次。联合起草组逐一研究分析，对条例草案进行了又一次修改：明确海洋环境污染防治适用《中华人民共和国海洋环境保护法》和本市相关地方性法规；关于国家标准和本市地方标准的关系，明确排放水污染物的浓度应当符合严于国家标准的本市地方标准，本市地方标准没有规定的，应当符合国家标准；对超过重点水污染物排放总量控制指标的区县，市环保部门应当暂停审批该区县新增重点水污染物排放总量的建设项目的环评文件，同时约谈该区县人民政府主要负责人，并向社会公布；授权区县对超过重点水污染物排放总量控制指标的乡镇（街）、工业园区新增重点水污染物排放总量的建设项目的环评文件实施限批；明确人工回灌补给地下水的，不得恶化地下水水质；实验室、检验室、化验室产生的有毒有害废液应当单独收集并交由专业处理单位处理……

修改后的条例草案汇聚民意，凝聚民智，表达了大家的诉求和愿望，日臻完善。

排忧解难 生态保护应补偿

在征求意见过程中，蓟县人大常委会和县政府负责同志专程来到市人大常委会机关，表达了他们对实施这一条例的意见：位于蓟县城东的于桥水库是天津重要饮用水水源地，条例草案对饮用水水源保护区实行严格的保护管理制度，限制了蓟县工业项目建设和其他产业发展。希望条例对此能够做出有针对性的规定，既对饮用水水源保护区实行严格的保护，又能够妥善解决库区人民群众的生产生活。

12月25日，常委会分管领导带领法制委、法工委负责同志，奔赴蓟县实地调研于桥水库水源保护情况，并再次与县人大、县政府及有关部门就饮用水水源保护相关工作进行座谈。通过座谈了解到，库区迁建村人均耕地不足0.35亩，有40个村没有耕地。根据水污染防治法和本市地方性法规，在饮用水水源一级保护区内禁止新改扩建与供水和保护水源无关的建设项目，禁止开发旅游，禁止采砂，禁止饲养畜禽和水产养殖，并实施围网式的封闭管理。在饮用水水源二级保护区内禁止新改扩建排放污染物的建设项目等。这些措施对于保护引滦饮用水水源取得了明显成效，但是，也在很大程度上减少了库区群众的收入来源。

为提高蓟县群众的生活水平，结合《天津市人民代表大会常务委员会关于批准划定永久性保护生态区域的决定》，需要在草案中明确生态补偿机制，对纳入永久性保护生态区域的饮用水水源保护区实行生态补偿。随后，关于蓟县库区实施生态补偿的调研报告专送市委、市政府主要领导同志，提出了条例通过后落实库区生态补偿机制的具体建议。

全票通过 依法治水谱新章

市人大常委会法工委给每位提出修改意见的市人大代表写了回信，逐一回应代表提出的意见：或是采纳，或是转交政府部门处理，或是解释现有法规已有规定。很多代表为这一做法点赞：“我们感觉自己的建议很受重视。”“通过法工委的回信，我们也了解了更多水污染防治工作的实际情况和现有法规的规定。”“我的建议已经被转到市有关部门，相信随着条例的实施，我反映的现象会很快得到解决。”

2016年1月24日，市十六届人大四次会议召开。当时正值寒潮肆虐，多地最低气温逼近历史极值。户外天寒地冻，而在会议室内审议条例草案的代表们依然热情洋溢。大家普遍认为条例草案融汇了绿色理念、时代特色和实践经验，具有三个特点：监督管理严、目标责任明、立法标准细。

29日闭幕会上，经过认真打磨和反复锤炼的《天津市水污染防治条例（草案）》付诸表决。“662票赞成、0票反对、0票弃权。通过！”从此，天津防治水污染翻开崭新的一页。

三年立法 水清天蓝草木香

党的十八大明确提出将生态文明建设放在突出位置，十八届五中全会提出绿色发展理念，2013年市委提出实施“美丽天津·一号工程”，包括清新大气、清水河道、清洁村庄、清洁社区和绿化美化行动。为落实好中央要求和市委部署，市人大及其常委会立法工作近三年来紧扣这个主题，市人民代表大会先后审议通过了《天津市绿化条例》、《天津市大气污染防治条例》和《天津市水污染防治条例》；市人大常委会通过了关于批准划定永久性保护生态区域的决定等。这些法规为加快建设美丽天津提供了重要的法治保障。

《天津市绿化条例》实施以来，全市按照条例规定的“以人为本、生态优先、城乡统筹、因地制宜、科学规划、政府组织、全民参与、共建共享”的原则，全面实施生态大绿工程建设。2014年底，全市城市绿地面积25307万平方米，比2013年增加了2111万平方米。2015年，全市开工新建提升绿化改造项目2795万平方米，已竣工2397万平方米，栽植乔灌木612万株，超额完成全年目标任务。2015 年7月，市统计局社情民意调查中心发布美丽天津建设社情民意满意程度调查结果，园林绿化满意度为94.8%，在各项指标中排名第一。

《天津市大气污染防治条例》实施以来，空气质量得到明显改善。截至2015年9月27日，当年天津空气质量达标天数为168天，比2014年同期增加30天，达标率为62.2%，同比上升11.1%；空气质量综合指数为6.40，同比下降19.3%；PM2.5、PM10、SO2(二氧化硫)、NO2（二氧化氮）、CO（一氧化碳）和O3（臭氧）浓度分别同比下降16.9%、13.3%、42.9%、26.9%、17.2%和8.9%。根据环保部公布的全国74个重点城市环境空气质量排名，2015年1至8月，天津均退出了污染城市前十名之列。

绿化和大气污染治理持续向好，《天津市水污染防治条例》的实施也将会为美丽天津增添魅力。人们穿梭于灯火阑珊的意式风情区，徜徉于古朴典雅的古文化街，流连于津味十足的狗不理、十八街，开怀于幽默逗趣的相声茶馆之余，也将会享受到天津的蓝天白云，碧波环绕，草木芬芳。

（作者分别为市人大常委会法工委主任、市人大立法研究所助理研究员）