浅析扶贫现状及其政策实践困境

汪洁

【摘 要】 本文以近年提出的“精准扶贫”概念为切入点，指出扶贫政策的实践困境，提出完善扶贫政策，提升政策实施效果的对策：明晰帮扶对象；明确保资金的精准投放及使用；建立扶贫效果的评估及反馈机制；提高社会参与度。

【关键词】 贫困；政策；扶贫；精准扶贫

一、现状

1、我国的贫困状况及现行政策实施效果

近年来，我国的社会经济进入高速发展状态，跃居成为世界第二大经济体，1978年至2014年，累计减贫约7亿人，但我国的贫困状况依然很严峻。湖南、河南、广西、四川、贵州、云南六省份的贫困人口数量最多，属扶贫攻坚的主要区域，“我国经济社会发展总体水平不高，制约贫困地区发展的深层次问题还没有根本解决。”我国的反贫困政策主要通过“救济”及“扶贫”两种手段共同发挥作用，反贫困政策也历经了一个变迁的过程，如80年代后，由单纯的救济式扶贫转为开发式扶贫，摒弃了“以鱼养渔”式的做法，注重提高贫困地区及贫困人口自身的能力， 但“许多地方出现‘越富越扶，越贫越漏的马太效应。”此外，区域间的差距也很明显，究其原因与扶贫政策本身的功利性、扶贫政策缺乏针对性以及执行不力等因素有关。

2、精准扶贫概念的提出

贫困的鉴别是扶贫工作开展的首要及关键问题，近些年，一些地区申请国家的政策支持与贫困补助，但却未将申报下来的资金用于扶贫项目上，而是将年度工作重点设置为城市建设，用扶贫补贴款项来扩宽道路、新建政府办公大楼等等。新年度，习近平总书记在贫困区考察及工作会议中多次提出了“科学扶贫、精准扶贫”的新要求；2014年3月5日，十二届全国人大二次会议，国务院总理李克强作政府工作报告时，要求地方要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，精确识别扶贫对象，建立可查询、追踪的管理数据库，将对象的识别深入和准确到“具体”层面。

二、扶贫政策的实践困境

1、对扶贫对象的界定

贫困的标准主要依靠人均收入来判定，标准线随着经济的发展在逐年上调，因此需要对贫困人口数量进行动态观测，精确统计人均收入，划定贫困范围是一项复杂的项目，且需要耗费高昂的成本。同时，以区域为单位的贫困区界定也会与预期效果存在偏差，调查分析显示出，贫困人口不一定全都出现在国家划定的贫困区，大致而言，每一个地区都会有贫困群体的存在，只不过人口存在范围与贫困程度有差别；此外，贫困县内各乡镇间的经济发展水平和农民收入水平存在着一定的差异。

2、扶贫项目的制定与资金的使用

一些产业扶贫项目因为贫困户自身观念、技术、能力及资金储备等方面的限制而难以全面覆盖，例如，贫困户搬迁及建水窖、沼气池等问题；此外，为了防止扶贫资源被违规挪用，一些地区对扶贫资金的使用做出了非常明确的规定，一般采取以实物形式来发放扶贫资源的方式，这在一定程度上确保了资金的有效落实，但却忽略了对贫困人口自身发展能力的培育，忽略了区域间、个体间发展需求的差异性。

3、对扶贫效果的评定

“短期内出效益”的政绩诉求在一定程度上会导致扶贫效果的偏离。部分地方政府将扶贫项目的申报看作是一次谋取利益，获取资金补贴发展经济的途径，致力于打造扶贫工作示范点，以通过扶贫政绩平台来吸引更多的资源，这样的出发点虽然起到了一定的正面效果，但却增加了一份公正帮扶的风险，为了确保项目的开展，在选定对象时，地方政府可能会优先考虑贫困区域内条件优越的群体，期望通过他们的经验、能力等方面的因素来推进扶贫项目的落实，这有一定的可取之处，但却会影响到评估结果的准确性。

4、扶贫的社会参与度低

政府在公民参与制度建设上存在缺陷，在规划参与行为、畅通参与渠道及保证参与实施的具体制度建设方面不理想，未将动员公民参与政策的制定及培养帮扶意识纳入议事议程；其次公民参与的主动性和自觉性较低，不管是基于主观利益的公民参与还是基于客观利益的公民参与都不甚理想，理性化程度偏低以及因个人能力素质而导致个体对信息的掌握程度、理解程度、对政策目标实现的可能性和途径的认知存在差异，全社会广泛参与扶贫的平台尚未建立，支持、引导、监管等政策也不够健全。

三、对策探索

1、明晰帮扶对象

单一的通过收入标准来识别贫困人口是一项复杂性高的工作，且需要支付高昂的成本费用，基层政府难以获取可靠的收入数据，因此，应该采用多维贫困的标准来识别贫困户。“国家统计局对扶贫人口数量的估计也应从收入和消费的标准转变为收入、消费、资产、健康、教育等多个维度。”此外，为响应“精准扶贫”新口号，开展精确性帮扶，建设一个信息网络系统，严格贯彻执行建档立卡工作，自下而上收集并录入电子信息，通过电子化的数据分析程序有效识别贫困人口的数量及分布区域，并对数据进行动态更新。

2、明确保资金的精准投放及使用

首先，扶贫工作要注重短板效应，这样才能有效、全面的解决贫困问题，其次扶贫不能够一蹴而就，应该秉持分类推进的原则，对因病受灾而丧失劳动能力的人进行社会救济；对相对贫困的地区实施“因地制宜”的扶贫方式，以开发为主，例如：对于生产条件较好的地区，推行特色产业扶贫。在资金使用过程中，建立第三方监督制，规避扶贫资金的公益性风险；对扶贫效果进行客观动态性观测，建立贫困县的退出机制以避免区域打着贫困的旗号占用有限的资源，做到扶贫专项资金精准化供给。

3、建立扶贫效果的评估及反馈机制

首先应调整贫困地区的考核机制，设立多重指标，弱化GDP在考核中的权重，建立多维度考核体系，制定具体的、可操作的考核内容、评价方式和操作规程。应用长远的眼光衡量扶贫效果，注意拟定潜在的绩效指标；采取重点考核与一般考核、定性考核与定量考核相结合的全面评估方式，并注重考核方式的创新。同时对考核的结果进行及时的反馈，对扶贫成效显著的地区，给予表彰和奖励。

4、提高社会参与度

积极动员社会组织的力量及农民自身的潜力，提高公众参与度，对保证扶贫任务的高效率及效果具有重要意义，因此，应动员各行业领域、公众及社会组织，加强各界的参与力度，开展多种形式的帮扶项目。在扶贫对象的确认程序及扶贫过程透明化，让群众了解到扶贫资金的去向，实行扶贫项目监督制度，强化各级政府的监管责任，同时保证贫困群众的监督权，畅通公众投诉渠道，通过这些方式增强公众的信任度，使他们自觉自愿的加入到扶贫队伍中。

【参考文献】

[1] 中国新闻网.中国贫困状况依然严峻仍有8249万农村贫困人口[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2014/12-15/6877635.shtml，2014-12-15.

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[3] 唐丽霞，罗江月，李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015（5）.

[4] 汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（5）.

【作者简介】

汪 洁（1991-）女，汉族，安徽黄山人，安徽工业大学公共管理与法学院2014级在读硕士研究生，研究方向：公共管理.