由《不让一个孩子掉队法案》到《让每一个孩子成功法案》——美国教育管理权从联邦政府到地方的下移

●成赛



由《不让一个孩子掉队法案》到《让每一个孩子成功法案》
——美国教育管理权从联邦政府到地方的下移

●成赛

摘要：2015年12月2日，美国众议院以压倒性优势通过了 《让每个孩子成功法案》，12月10日，这一法案经总统奥巴马签署后生效。该法案最明显的变化是削弱了联邦政府在K-12中的作用，恢复了地方的控制权。这种变化集中表现在以“州问责制”取代“适当年度进步”的“联邦问责制”，取消“高风险测试”，重新肯定各州学业标准的制定权，提高学区使用资金的灵活性，结束联邦强制性教师评价等方面。

关键词：NCBL；ESSA；州绩效责任制；适当年度进步；高风险测试

2015年12月2日，美国众议院以359：64票的压倒性优势通过了 《让每一个孩子成功法案》（Every Student Succeeds Act，简称ESSA）。随后，大多数教育团体，包括教师工会、全国学校董事会协会以及全国州长协会，都表示支持该项法案。美国各大媒体纷纷发表文章，对这一法案的核心内容以及将来带来的影响进行了热烈的讨论。《纽约时报》指出该法案将取代《不让一个孩子掉队法案》，结束了联邦政府强势介入监督公立学校表现的时代，将对学校的控制权返回到各州与地方学区。[1]《教育周刊》则表示，《让每一个孩子成功法案》自1980年代以来首次削减了联邦政府在教育中的作用，将绩效责任与改善学校更大的控制权交还给各州。[2]而教育部长阿恩·邓肯（Arne Duncan）则表示，新法案将“减少过度考试和通用的联邦规定。”[3][《华盛顿邮报》更是指出，该法案将全国100，000所公立学校从联邦政府移交给各州与地方学区。[4]其后，这一法案顺利通过了参议院的批准，最终于12月10日由总统奥巴马签署生效。其核心思想正是削弱联邦政府在K-12中的作用，恢复了地方的控制权，这主要表现在以下几个方面：

一、“州问责制”取代统一的以“适当年度进步”为核心的“联邦问责制”

在美国，长期以来一直存在一些 “失败学校”（Failing Schools）或者“成绩低下学校”（Low performing School）。这些学校长期未能有效地对学生实施各种教育，以使他们能达到规定的学业标准和要求。上个世纪90年代以来，这类持续成绩低下的学校引起美国教育界和公众的广泛重视，教育决策者们也试图通过各种措施来提高这类学校的办学水平，以确保所有学生都受到良好的教育。《不让一个孩子掉队法案》（以下简称NCBL法案）正是这些举措中一个非常重要的方面。

NCBL法案中推行的是统一的 “适当年度进步”（adequate yearly progress，简称 AYP）的 “联邦问责制”（federal accountability system）。这一问责制度要求所有三至八年级学生必须参加年度考试并确保所有群体的学生在12年中达到熟练（proficiency）的州级年度目标。为了实现2014年每个学生在数学和阅读上都能达到 “熟练”程度的目标，NCBL法案要求各州根据学生的当前学业水平与目标间的差距决定学校每年要取得的适当的年度进步。那些在实现州级熟练目标方面未能每年取得“适当年度进步”的学区和学校将面临改进、纠错乃至重组，而符合超越AYP目标或者消除了学业成就差距的学校将获得州学业成就奖 （State Academic Achievement Awards）。学校每年必须展示其进步成果（一般是进行年度考试，每个学校的参考率不得低于95%）。不仅如此，各州的4年级和8年级学生还必须参加全国教育进步评估计划（NationalAssessmentofEducationalProgress，NAEP）所进行的阅读和数学评估，以确定州级考试的结果和水平，确定是否符合或超越AYP目标。在这一问责制中，“一致”是其核心特征之一，“一致就是目标，各种计划要一致，联邦、州和地方的各级管理要一致，政策的组成部分（课程、评估、专业发展和绩效责任）要一致、所有学生可获得的教育计划要一致。”[5]其实这样一来，一所学校、一个学区或者整个州的教育是否达成AYP的目标，终审权就在联邦政府教育部。而判定是否达成目标的标准就主要单一的测试成绩，尤其是全美通用的联邦的各种规定。

而ESSA法案则以灵活的“州问责制”（statewide accountability system）取代了NCBL法案中的联邦问责制。州问责制是在州主导的基础上，不再仅仅通过考试成绩衡量学校表现，而是创新使用各种丰富的方式。各州可以利用各种指标衡量学生成绩与学校质量，如学生参与、高级课程的受教育机会与完成、以及学校氛围与安全等。各州可以根据本州的实际情况和具体需要设计有针对性的综合体系来确认 “苦苦挣扎”的学校（struggling school），并采取有针对性措施以为改善这些学校提供帮助。这一法案同时禁止联邦政府采取特定措施干涉各州关于问责以及改善学校的决定。在这一法案框架下，虽然各州仍然需要向教育部长提交一份其问责制的纲领，但是教育部长只需确保该纲领是否与法案一致，却不能指定学校必须使用的特定干涉与改善策略。这样一来，联邦政府对教育的干预大大降低了。同时，ESSA法案还要求各州和地方学区的决策者有权为了其基于证据的学校改善而构建有力的问责制度，提高表现最差的5%学校中学生的学业成绩，改善高辍学率学校以及改善那些学生表现长期低于各州绩效标准的学校，确保所有学生都达到目标。

二、以弹性评估方式代替 “高风险考试”

NCBL法案衡量学校绩效的主要标志是学生参加高风险考试（high-stakes test）的结果，由考试结果确定学校是否达到AYP目标。对未达到AYP目标的学校实施一系列严厉的升级惩罚措施：连续2年不达标的学校被列为“需改进学校”公之于众。其中，接受NCBL法案第1条款资金的学校还需给予学生转校的权利；连续3年不达标的学校必须为来自贫困家庭的学生提供各种补充教育服务（supplemental educational services），包括由私立机构提供的辅导服务；连续4年不达标的学校必须更换教师或课程；连续5年不达标的学校就得重组、关闭或由州接管。[6]

过分依赖高风险考试带来很多的负面影响。一是为了准备高风险考试，很多学校投入了大量的备考时间。许多学校不得不减少不参加统考的课程，增加数学和阅读这两门课的课时以提高学生的考试成绩。曾有州的人文学科委员会的报告指出，“这一法案导致该地区学校1至5年级社会学习课课时减少了3成以上。”[7]为了达标，不少中小学延长学校上课时间，缩减学生的休息时间，并且在放学后补课。二是高风险考试导致那些在为提高考试成绩而拼命挣扎的学校里，教师丧失了课程决定权。他们不得不把课程等同于学科内容标准，强调事实的机械记忆而不是独立的批判性思维。三是英语学习者始终处于劣势地位。大多数州目前所使用的标准化考试在很大程度上依赖于学生的语言水平。[8]另外，高风险、标准化的考试将丰富、复杂、不确定的课堂教学简单化，导致了学生学习兴趣的降低。因此，这种考试“常常伤害学生的日常学习体验，它取代了更富有思想的、更有创造性的课程，教育家和孩子的心理健康受到了削弱 ，并且很不公正地损害了弱势群体成员改善生活的机会。”[9]

ESSA法案结束了高风险考试时代。它规定，除个别情况外，联邦将不再为阅读、数学以及任何其他学科的国家测试提供资金。这一法案虽然继续保持了对所有孩子的高标准，但学校将不再因为单一的考试成绩而面临严厉的惩罚。尽管ESSA法案仍然要求3-8年级学生参加年度的、高中阶段至少参加1次州的阅读和数学测试以及3-12年级学生参加3次科学测试，但是这些测试的成绩却不再是各州衡量学校表现的唯一方式。各州可以创新使用各种方式，自己决定如何评估学校进步，自己决定标准测试成绩在评估中所占的比重，自己设定自己的学业进步目标及时间表。各州可以利用各种指标衡量学生成绩与学校质量，如学生参与、高级课程的受教育机会与完成、以及学校氛围与安全等。只要评价模式符合可靠性、有效性和可比性的技术标准，都将是被支持的。在高中阶段，各州既可以开展实施创新试点计划追求灵活的评价模式，也可以选择国家公认的地方评价标准。另外，这一法案也意识到要减少不必要考试的必要性，允许各州及学区利用联邦政府资金对州与地方评价系统进行审计以取消对改善学生学习没有效果的测评。由此以来，新法案将避免“高风险考试”带来的一些负面影响，改善当前学校因“唯考试”带来被动局面。

三、重新肯定各州学业标准的制定权

NCBL法案规定，各州应该根据联邦政府的教育目标和法案内容规定本州科学可行的课程标准和学业标准，同时，这些标准应具有相配套的考察评价体系考察州内各个学区和学校的进步情况。在学业标准方面，该法案要求：建立一个适用全州所有公立学校学生的课程内容标准 （academic content standards）和学业进步标准（academic achievement standards）。课程内容标准必须列出需要学生掌握的知识和技能。在高中阶段，至少要列出所有高中学生要求掌握的语言和数学两个学科的知识和技能标准。学业进步标准必须与课程内容标准相一致。[10]该标准一般包括三个等级：基本水平、熟练水平以及高级水平（basic，profi-cient and advanced），用以区别学生对所学内容的掌握程度。考试必须以州的学业标准为依据，并应能检测出每所学校和每个学区的年度进步以及学生的进步情况。各州提交的学业标准经联邦教育部审核通过后才能实施，审核未通过的标准或内容需要州政府进行新一轮的数据分析后重新制定。在NCBL法案实施中，联邦政府试图建立一个全国适用的课程标准和学业标准。[11]2010年，美国各州教育长官委员会（CCSSO）和全国州长协会（NGA）共同发布了一份由州引导制订的课程标准——《共同核心州立标准》，这一标准设立了全国统一的数学和英语课程标准，规定了学生从幼儿园到12年级应该掌握的知识与技能，为培养学生成功进入大学和社会提供了明确的目标。尽管是否接受这一标准是自愿的，但接受该标准能够帮助该州获得加入奥巴马40亿美元学校改革的 “争上游”竞赛的资格。因此，许多州还是纷纷加入，截止到2015年6月，美国50个州中已经有40个州通过了这一标准。无疑，这一标准加强课程标准的统一性。

刚刚颁布的ESSA法案规定，各州的学业标准将不再接受联邦政府的批准和认证。这一法案也不禁止州、地方教育机构以及学校利用本法案提供的资金去开发和实施州、地方教育机构或者学校根据州和地方法律选择的任何教育内容、学业标准、学业评价、课程或者教育项目。该法案肯定了各州对学业标准（academic standards）的控制权，各州有权去自由选择富有挑战性的、与高等教育衔接的学业标准而不受来自华盛顿的干预。各州的标准不要求提交给教育部长，教育部长不得将任何特定学术标准强加给各州。联邦政府无权命令或者以物质刺激各州采用或保持任何特定的标准，包括《共同核心州立标准》（Common Core States Standards）。ESSA不禁止任何州退出《共同核心州立标准》或者修改本州的标准。这样以来，各州可以毫无压力的制定切合本州实际的学业标准并且保证标准的科学性和权威性。

四、提高州和学区对联邦资金使用的灵活性以强化对学生与学校的支持

通过拨款支持各种教育是NCBL法案的一个显著特征。联邦政府为了实施这一法案大幅度增加了教育拨款。但这一法案对不同的拨款项目都做了明确而具体的规定，如Title I项目、高质量教师项目、标准化考试项目、“阅读优先”和“早期儿童主动阅读”项目、择校项目等。尽管法案也允许州和学区可以将某个教育项目的教育拨款用于其他项目，但是拨款使用的灵活权是有限的，各州只能将资金向一些固定的项目倾斜，如Title I中的项目、安全无毒品学校、21世纪社区学习中心等等，并且每个项目资金用于其他项目的数目不能超过该项目资金总数的50%。实际上，很多上述计划的资金都流入地方学区，各州真正能够转移的资金数目是很少的。[12]

ESSA法案授权一个新的学生支持与学业改进补助计划 （Student Support and Academic Enrichment Grant Program），用以帮助各州与地方学区将联邦基金用于地区优先事项。比如，学区可以用这些资源为学生提供全面的教育、促进科技在学校中的利用率、保护学生健康与安全等。只要它们符合基本要求，学区可以自行决定如何根据地区的需要和优先事项使用额外的资助。同时新法案大大简化与减少了现有的联邦政府计划，消除了49个无效计划。这样，法案规定的专项基金如何使用？具体用到何处？是由各州依据自身的需要而进行确定的，各州对资金的支配权比以往有了较大的提高。

五、结束了联邦强制性教师评价

长期以来，联邦政府一致期望通过提高教师质量来保证学生学业成绩的提升。NCBL法案要求，只有取得所教授的课程专业学士或以上学位，或者取得所在州的教师资格证书的教师才能被认定为“高质量教师”，中小学中所有承担基础教育核心课程的在职教师和新入职教师都必须在一年内成为“高质量教师”。并要求到2005-2006学年，每一所公立学校的教师都必须是“高质量的”。同时，NCBL法案规定各州和学区学校应制定提高教师质量的目标和措施，明确各州每年高质量教师的最低增长比例和得到专业培训的教师比例。如果学区和学校连续两年没有达到高质量教师发展目标就要出台一份改进计划，并在州政府的指导和监督下进行教师培训，以达到高质量教师的目标。对于第三年仍然无法达到州政府设立的高质量目标的学区和学校，各州将进行直接干预，对所有教师进行专业培训。如果州政府的直接干预没有取得有效进展，联邦政府就会削减对该州的高质量教师拨款，甚至停止拨款。[13]

然而，教师是否达到了“高质量”是难以准确评估的，对于高质量教师的认证制度在各州也存在差异，认证制度和认证体系不够完善，各州在高质量教师认证上的主观性也会造成结果与预期目标的差异。而且美国教师人数庞大，要在2005-2006学年前使所有教师都达到高质量的标准，是十分困难，也是不切实际的，而现实也证明这确实是行不通的。

ESSA法案则结束了联邦强制性评价。这一法案禁止联邦政府要求各州评价教师，更不再以测试成绩来衡量教师。它规定，教育部长或者任何联邦政府官员都无权命令、指导或者控制以下几个方面的内容：一是教师、校长或者学校其他领导者的评价体系的发展、改善或者实施；二是任何州和地方教育机构关于教师、校长或者学校其他领导者的有效性；三是任何教师、校长或者学校其他领导者的专业水平、认证和许可。[14]但新法案支持由各州灵活运用资金创新教师评价模式，继续重视教师质量的提高，为各州和地方学区提供充足的资源去开展各种活动支持教师、校长以及其他教育工作者，包括提供高质量的新教师入职培训、持续有针对性的教师专业发展培训，并且为教育工作者提供加入专业人士行列的机会。ESSA法案这些规定将在无形中减轻教师的压力，有利于发挥教师的创造性与工作热情，提高教师的工作积极性。

尽管《每一个学生成功法案》已获得太多的赞扬和掌声并即将付诸实施，但其未来的前景及其对美国中小学教育改革与发展到底能够产生何种影响，尚需拭目以待。

参考文献：

[1][3]House Restores Local Education Control in Revising No Child Left Behind.http://www.nytimes.com/2015/12/03/us/house-restores-local-education-control-in-revising-no-child-left-behind.html？ref=education&_r=0

[2]ESEA Reauthorization Coasts Through House;Next Stop:U.S. Senate.http://blogs.edweek.org/edweek/campaign-k-12/2015/12/esea_r eauthorization_coasts_th.html

[4]House leaves‘No Child’education law behind.https://www. washingtonpost.com/local/education/house-leaves-no-child-educationlaw-behind/2015/12/02/8e7290d6-990d-11e5-8917-653b65c809eb_ story.html

[5][6]赵中建.从教育蓝图到教育立法—美国《不让一个儿童落后法》评述[J].教育发展研究，2002，（2）：44-47.

[7]姜澎.美国为何用《每一个学生成功法案》取代《不让一个孩子掉队法案》.http://mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzA5NTIyODgzOQ== &mid=401217732&idx=1&sn=4a1d6a3f9f8abc9307d9f37f4e84c75a&scene =23&srcid=12207x8sLNQ0kHs3DZioZz8T#rd

[8][9]陆晓红.“不让一个孩子掉队法案”对美国公立学校课程与教学的影响[J].全球教育展望，2008，（7）：28-33.

[10]隗峰.“不让一个孩子掉队”法案的实施与发展 [J].外国中小学教育，2007，（12）：21-25.

[11][12]张红蕾.美国《不让一个孩子掉队法》实施状况研究[D].华中师范大学，2014.

[13]J.Jennings，From the White House to the School House:Great Demands and New Roles.In W.L.Boy&D.Miret-zky（Eds），Ameircan E-ducational Governance on Trail:Change and Challenges.Chicago:Universty of Chicago Press，2003.299~308.

[14]U.S.Department of Education.Every Student Succeeds Act[R]. https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-114s1177enr/pdf/BILLS-114s 1177enr.pdf From the Every Student Succeeds Act to the No Child Left Behind Act-the federal government returns control to states and local districts

（责任编辑：金传宝）

成赛/山东师范大学教育学院硕士研究生