深水区改革背景下“公校办民校”分类管理研究

蔺海沣 赵 敏

一、问题的提出

(一)“公校办民校”的概念建构与表达

“名校办民校”作为改制学校的一种，一直是中国办学体制改革或民办教育领域争论最为激烈的现象之一①万华：《义务教育阶段“名校办民校”的政策分析与建议——基于广东省G 市情况》，《教育导刊》2010年第6期，第19页。。对于“名校办民校”概念的表达，不同学者的表达方式有所不同，但都普遍包括举办主体以及举办方式等内容。如“名校办民校”一般是指公办学校单独举办，或以公校的品牌输出、管理模式输出、派出教师、辅助教学等方式与企事业单位合办的民办性质的附校、分校或分部的一种办学模式②陈峰：《对“名校办民校”出路的分析与思考——兼谈广州市的操作策略》，《教育导刊》2010年第10期，第32页。。从有关政策和操作实践来看，所谓“名校办民校”特指公办学校以种种方式参与举办民办学校的行为。从其实际内涵与办学模式考量，称“名校办民校”为“公校办民校”应更准确①王文源：《对我国“名校办民校”问题的探讨》，《中小学管理》2005年第10期，第5页。。因此，本文用“公校办民校”的表达方式来代替“名校办民校”，也许会更为适合，并且把“公校办民校”的概念定义为：依据国家和地方有关教育和民办教育的法律法规，公办学校(含教育工会)单独举办或者以公校品牌、师资与管理制度模式等输出方式与企业等社会力量合作举办的带有民办教育性质的一种全新办学形式。

(二)“公校办民校”的产生背景与评判

“名校办民校”始于1992年原中央军委子弟学校——北京十一学校提出的公办学校的“五自主”(自主筹集日常办学经费、自主招生、自主用人、自主工资分配、自主教育教学实验改革)办学体制改革②田宝军、杨磊：《“名校办名校”的治理：矛盾与策略》，《教育学术月刊》2011年第6期，第75页。。回望“公校办民校”的产生背景，主要源于两种情况：一是受政府宏观政策影响，曾经创建示范性高中时，一部分优秀学校的初中部被迫取消，公办名校为了分流初中教师，通过举办民校的方式来充分利用优质师资；二是可以追溯到最初的择校现象，根据当时的招生政策，学校可以招收一定比例的择校生，由于学校不能擅自扩大择校生招收比例，很多学校便以办实验班的方式扩大招生，一些学校将实验班改为民办性质的“实验学校”。这样，中国“公校办民校”的规模便伴随着经济社会发展水平的不断提升而得到发展壮大，在特定的历史时期为中国教育事业的发展做出了重大贡献。

回顾这么多年“公校办民校”的发展历程，应该对这一类型的民办学校形成以下几点认识：一是肯定“公校办民校”在特定历史条件下办学的合法性，虽然这一类型学校刚成立便产生诸多争议，但毕竟其办学是符合有关教育法和民办教育法规的；二是要充分认识到分类管理与转制发展是这一类型学校今后的唯一出路，但转制应该有一个过渡时期，避免产生法律纠纷和其它社会问题；三是要充分认识到“公校办民校”这一类型学校在义务教育阶段办学是不合理的，应当在非义务教育阶段办学，因为义务教育是免费的教育，而这一类型民办教育收费较高，严重违背了教育公平原则。基于以上几点共识，“公校办民校”未来的发展走向是要么转为公办学校，要么脱钩转为民办学校，实现这一类型学校的分类管理目标。

二、深水区改革背景下“公校办民校”分类管理的必要性

(一)有利于厘清产权关系，规避办学的风险

规范“公校办民校”办学，对其实施分类管理的目标就是：要么恢复为真正意义上的公办学校，纳入政府部门的公立教育统一管理系统；要么转为真正意义上的民办学校，并且在明晰学校产权结构、建立基金的基础上，实行股份化管理。目前中国“公校办民校”这一类型学校的产权归属问题还比较紊乱。尽管《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)规定：为保证民办学校产权的独立性，民办学校享有法人财产权。但这一规定比较模糊与笼统，在一些具体问题上未能作出明确的规定，如举办主体的原始投入资产问题，办学所积累起来的资产归属问题，办学的剩余资产处置问题等。

要解决好这些办学过程中产生的问题，首先需要确定参与举办的民办学校的办学资产属性问题，也就是这类民办学校是属于公办学校单独举办，还是由公办学校与企业等社会力量合作举办，即为“公校办民校”的分类管理问题。对于公办学校单独举办的民校，学校产权应该属于民办学校自身，学校终止办学时剩余资产应该回归母体公办学校或者捐给其它相近机构。对于公办学校与企业等社会力量合作举办的民校，学校产权为多方投资主体所有，产生的问题由多方投资主体根据签订的办学协议，协商解决。总之，对“公校办民校”实施分类管理，可以更好地厘清民办学校产权关系，尽可能地规避办学带来的风险。

(二)有利于规范学校管理，坚持教育公益性

用分类管理的思维实现“公校办民校”转制发展，有利于进一步规范学校管理工作，坚持教育的公益性原则，构建基于社会责任和社会服务的教育立场。当前中国“公校办民校”在学校管理规范发展方面还存在诸多问题。如民办学校在招生时过度渲染与母体公校之间的关系，收费的监管工作做得不到位以及教师待遇保障机制不健全等。

对“公校办民校”实施分类管理，实现要么转公办、要么脱钩转民办的转制目标，首先，能最大限度地界定转制后不同类型学校的招生权限，如转为公办的民校，按照公办学校招生制度招生，而脱钩转民办的民校则按照民办教育招生制度招生。其次，可以明确转制后不同类型学校的监管机构和收费标准。实施分类管理后，转为公办学校的民校的收费将以政府、物价等部门指导价的方式进行管理，各转制学校的收费标准方案纳入教育部门的统一会计核算。而脱钩转民办的学校，则可以根据办学成本、地区经济社会发展水平以及物价上涨水平等指标体系综合确定收费标准方案，但收费标准方案需报有关部门备案并公示，接受财务部门的监督与审计。最后，更好地保障转制后不同类型学校教师的待遇。实施分类管理后，转为公办学校的教师可以统一纳入事业单位系统管理，教师的基本工资和福利待遇等，由政府财政性教育经费予以保障，而对于脱钩转民办学校的教师，由民办学校自己保障教师的福利待遇，需达到公办学校教师的待遇水平。

(三)有利于回应社会呼声，提高社会公信度

对“公校办民校”实施分类管理，使得目前这一类学校要么转为公办，要么脱钩转民办，是回到教育“原点”看教育，回应社会呼声的重要要求，也是提高社会对民办教育公信力认同度的重要保障。

当前，高额收费现象是社会对“公校办民校”这一类型学校不满的重要影响因素。以广州市为例，相比2012年，公办学校参与举办的民校收费有不同程度的上涨，年收费大多在2 万元左右或以上。例如，广州执信中学与星河湾地产合作所办的民校广州番禺执信初中2012年收费标准是2.9 万元/学年，2013年则涨至 3 万元/学年。而另一所名校广州育才中学举办的民校广州育才实验学校2012年收费标准为2.1 万元/学年，2013年涨至2.45 万元/学年。可见，“公校办民校”的收费比较高，而且上涨的速度较快，严重破坏了教育的生态环境。尤其是“公校办民校”这类民办学校显性或隐性地利用了“名校”国有资产和品牌，影响教育的公信力和社会的广泛认同。对于参与举办的公办学校，它稀释了国有资产和优质教育资源；对于民办学校，这类学校的举办对其形成了不正当竞争，冲击了民办教育正常的发展秩序，不利于调动社会力量投资办教育的积极性。基于此，对“公校办民校”实施分类管理，使得这一类民校要么转为公办学校，要么脱钩转为纯民办就已经显得尤为迫切。

三、深水区改革背景下“公校办民校”分类管理的标准研究

明确“公校办民校”分类管理的标准，是实现公办学校参与举办的民办学校要么转为公办、要么脱钩转民办的分类发展的前提条件，也是基于深水区改革背景下中国民办教育管理体制和民办教育事业科学发展的现实需要。尽管目前“公校办民校”办学主体多样、办学形式多元，但对其分类管理的标准和依据不宜太过复杂，建议以单独举办或合作举办为标准进行分类管理。凡是只有公办学校参与举办，或者是公办学校、教育工会参与举办的民办学校，都归结为单独举办类民办学校。凡是公办学校与企业等社会力量合作举办的民办学校，只要具备资质的社会力量，不管是什么社会力量，都归结为合作举办类民办学校。

不管是单独举办类民办学校，还是合作举办类民办学校，在转为公办或脱钩转民办的分类标准管理中，都应该遵循以下原则：一是看民校和母体公校的意愿与协商情况。“公校办民校”分类管理与转制发展需要遵循民主的原则，首先必须倾听来自民校及其母体公校的意愿。政府在结合民校及其母体公校意愿实际的基础上，实事求是地开展分类管理，坚持分类管理与转制发展的速度、力度与可承受度的协调统一，而不能“一刀切”地实施强制性分类管理。二是看当地政府的财政实力。如果当地政府财政实力比较雄厚，而且用于教育方面的财政性经费比较宽裕，单独举办类的民办学校可考虑全部转为公办学校，合作举办类民办学校有意转公办也可予以考虑转公办。如果当地政府财政实力比较薄弱，对教育的投入满足不了教育的需求，部分单独举办的民办学校可以考虑转为纯民办学校，这样可以吸纳民间资本，减少政府财政负担。而对于合作举办类的民办学校则应该积极鼓励全部转为纯民办学校。三是看当地公校参与举办的民校数量多少。如果一个地区参与举办的民办学校数量较大，在保证合作举办类的民办学校全部脱钩转民办的基础上，促使部分单独举办类的民办学校也能转为纯民办学校，以此减少过多的单独举办类民办学校转为公办学校而给政府财政压力过大的现象。四是看当地优质教育资源的多少。若当地公办优质教育资源不足，则把单独举办类的民办学校和部分合作举办类的民办学校转成公办学校；若公办优质教育资源较多，则把合作举办类的民办学校和部分单独举办类的民办学校转成纯民办学校。五是看“公校办民校”是属于义务教育阶段，还是非义务教育阶段。义务教育是每个公民必须接受的免费的教育，是政府的责任，坚持就近入学原则。民办学校的收费制度以及招生制度等都不宜在义务教育阶段举办民办学校。因此，无论是单独举办类还是合作举办类的民办学校，如果所属的办学阶段为义务教育阶段，应该让这些学校转为公办学校，而如果所属的办学阶段为非义务教育阶段，则可以转为公办或脱钩转民办两类学校。

同时，“公校办民校”的分类标准研究中应该关注和处理好以下问题：一是民校的产权明晰问题。公办学校参与举办的民办学校产权不明晰，尤其是那些成立时间相对比较久的民校，办学投资主体可能会产生变化以及办学财产的增值问题，更加会产生产权不明晰问题。二是“公校办民校”分类管理的教师权益保障问题。分类管理必然会触及到民校教师已有的利益格局，这需要政府以及学校等多方提前制定预案，保证教师的切身利益不受到损害。三是“公校办民校”分类管理的学生权益保障问题。这同样需要提前考虑到分类管理后可能出现的涉及到学生切身利益的问题。比如有些民校转为纯民办后，学生不愿意在纯民办学校就读的问题等，教育部门和学校要为他们找好学区，定好有关标准。四是脱钩转民办后公益属性保障问题。脱钩转纯民办学校后如何保障民办教育的公益属性，构建民办教育自身服务社会的基本立场是政府需要从宏观上去把握的问题，尤其要防控教育商业化或产业化现象的出现。五是合作办学协议书的签约期限问题。无论是单独举办类“公校办民校”，还是合作举办类“公校办民校”，分类管理与转制发展过程中往往会遇到合作办学的协议书仍处在有效期内，具有法律效应。为了避免引起不必要的法律纠纷，“公校办民校”分类管理与转制发展有三种可能实现途径：第一，等到合作办学协议书有效期截止时，再实施分类管理；第二，通过多方投资主体友好协商，提前终止合作办学协议书后，再实施分类管理；第三，按照合作办学协议书规定的违约条款，启动赔偿机制，再实施分类管理。此外，也要关注到“后分类管理时代”政府支持民办教育的可能性模式，比如设立民办教育专项发展资金支持民办教育做大做强，对办得好的民办学校进行奖励表彰等。

四、“公校办民校”分类管理的法律问题研究

(一)“公校办民校”分类管理的法律法规依据问题

探寻“公校办民校”分类管理的合法性问题，是推进“公校办民校”规范管理与分类指导的重要保障。无论是民办学校转为公办，还是脱钩转为民办，亦或是维持和规范目前“公校办民校”这一办学形式的发展，都需要首先寻找到法律法规的依据，才能依法保障分类管理目标的实现。《民办教育促进法》特别规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的重要组成部分，而且民办学校与公办学校具有同等的法律地位。尤其是《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《民办教育促进法实施条例》)第六条规定：公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。这样便以法律的形式从国家层面肯定了包括“公校办民校”这一办学形式在内的民办教育的合法性地位，为包括“公校办民校”在内的民办教育事业的科学发展提供了法律保障。

然而，伴随着中国社会经济发展的提质升级以及教育事业的转型发展，“公校办民校”在发展过程中遭遇到了诸多挑战和现实困境。规避这些发展问题，有赖于在探究分类标准的基础上对“公校办民校”实施分类管理的政策。诚然，目前实施分类管理这一政策的法制体系与法治体系等层面的依据均不充分。首先，法制体系层面的分类依据不充分。政府部门没有制定国家层面的《中华人民共和国民办教育法》，更没有制定国家层面的对“公校办民校”分类管理做出明确规定的《中华人民共和国民办教育分类管理办法》，只出台了《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》。这两部法律均未涉及到“公校办民校”的分类管理问题，从而使得分类管理的法律效力和合理性受到影响。其次，法治体系层面的分类依据也不充分。有关《民办教育促进法》及《民办教育促进法》实施条例这两部国家级民办教育法的配套政策还很不完善，即使制定了配套实施政策，也很难有操作性。而且各级地方政府实际贯彻落实也不到位，管理的“缺位”和“越位”现象较为严重。这也使得作为民办教育办学形式之一的“公校办民校”缺乏分类管理的法律依据。因此，当前和今后对“公校办民校”实施分类管理，需要中央和地方政府加强民办教育的法制体系建设，并且要实现从法制体系到法治体系的民办教育立法质量提升过程，从而为“公校办民校”分类管理提供法制与法治保障。

(二)民办学校及其教师、学生法律地位的保障问题

无论是公办学校及其教师、学生的法律地位，还是“公校办民校”形式的民办学校及其教师、学生的法律地位，亦或是分类管理后的公办学校单独举办的民办学校和公办学校与企业等社会力量合作举办的民办学校的教师、学生都应该受到有关教育法律法规的保护。《民办教育促进法》特别规定：民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。但是，目前中国很多地方“公校办民校”教师的平等地位和合法权益尚未得到充分保障，分类管理可能会引起部分“公校办民校”教师更加的不满。主要表现在：“公校办民校”教师的待遇和社会地位未得到充分保障，尤其是教师退休之后的保障不力。以养老金为例，由于目前中国诸如公办学校等事业单位与企业实行的是养老金“双轨制”方式，同样的工龄，同一年退休，事业单位养老金比企业的就要高出很多。而民办学校的教师只能参加企业养老保险，其退休后领取的基本养老金比公办学校同资历的教师就要少很多，造成很大的不公平。此外，对于学生的法律地位问题，目前国家奖、助、贷等方面的政策对公办学校学生与民办学校学生也未能实实在在地体现出政策公平公正的一面。

基于以上这些问题，笔者建议：依法落实“公校办民校”不同类别民办学校及其教师的法律地位，将公办学校单独举办的民办学校纳入事业单位系统，给予这一类型民办学校的教师以事业编制，但其基本工资不由国家财政拨款，由学校自行解决。对于公办学校与企业等社会力量合作举办的民办学校，则将其纳入企业单位管理系统，教师与民办学校签署聘任合同书。在学生方面，无论是公办学校单独举办的民办学校的学生，还是公办学校与企业等社会力量合作举办的民办学校的学生在奖、助、贷方面都应该享受与公办学校同等对待的政策待遇。

五、“公校办民校”分类管理的经济问题研究

(一)“公校办民校”分类管理的产权属性明晰问题

虽然“公校办民校”分类管理有利于明晰产权属性的归属，但目前有关“公校办民校”方面的产权制度的不完善，有可能使得“公校办民校”在分类管理过程中出现诸多纷争。《民办教育促进法》规定：民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权。尽管法人财产权的这一规定明确了民办学校作为法人，拥有对其各方面投入的财产所享有的权利，也就是在民办学校办学期间，所有财产均由作为法人的民办学校依法管理和使用，但目前有关民办教育的法律法规对举办者投入民办学校的资产以及办学积累的归属未能作出明确而具体的规定。另外，《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》特别规定：民办学校的举办者可以以资金、实物、土地使用权、知识产权或者其他财产作为办学出资，以知识产权等无形资产出资参与合作办学的，应当委托具有资产评估资质的评估机构依法评估。从广东省的实施办法也不难看出，有关规定比较模糊，不够具体。如对办学出资中的实物、知识产权以及其他财产等表述很含糊，很容易引起日后民办学校发展的资产归属争议问题。同时，对于委托具有资产评估资质的评估机构依法评估的表述也不具体，什么样的评估机构才算是符合要求的有资产评估资质的评估机构，以及评估过程中所产生的费用由谁来承担等。所有这些因法律法规不具体而带来的问题，如果不能处理好，很有可能在“公校办民校”分类管理过程中产生纠纷，引起不必要的麻烦。为了尽可能规避这些问题的出现，笔者建议：应以行政法规的形式出台更加具体的规定，进一步明晰“公校办民校”的产权问题，同时要做出明确的规定：公办学校单独举办的民办学校的资产属于民办学校所有，如果出现停止办学的问题，其财产应该收归母体公校；而公校与企业等社会力量合作举办的民办学校的资产应该属于多方投资主体，资产比例以签订的办学协议书为参考依据。此外，对于资产评估所产生的费用，应该采用政府、公校以及民校三方分担机制的办法，分别承担一定比例的评估费用，保证资产评估工作的高质量完成。

(二)“公校办民校”分类管理的国有资产监管问题

防止国有资产流失、完善民校财务监管制度是“公校办民校”分类管理的重要目标。《民办教育促进法》第三十八条明确规定：民办学校资产的使用受审批机关和其他有关部门的监督。同时，《民办教育促进法实施条例》第六条还规定：参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失，实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。可见，无论是《民办教育促进法》，还是《民办教育促进法实施条例》，均对民办学校的资产与财务管理的监管做出了相对具体的规定。一般意义上来说，国有资产包括有形资产和无形资产。如广州市的广雅中学经过百年的办学发展，逐步形成了自身特色的学校品牌，而这种学校品牌毫无疑问当属无形资产。如果要对其参与举办的广州广雅实验学校进行分类管理，无形资产问题就是一个很难监督管理到位的问题，到底广雅品牌在民校办学中发挥多大的作用是很难评估的。同时，“公校办民校”在要么转为公办、要么脱钩转民办的情况下，学校品牌、管理制度模式等无形资产还存在可能被忽视的问题，更缺乏对国有无形资产的保护。此外，由于当前有关民办教育法律法规的不完善，对制定分类管理的决策者缺乏有效监督，导致行政决策者的“越位”和“缺位”现象，致使决策者可能利用其所掌握的国有有形或无形资产为个人或他人谋利益，低估或不估国有无形资产价值，造成国有资产的严重流失。

针对以上“公校办民校”分类管理过程中可能出现的问题，笔者建议：强化地方教育、审计、财务等管理部门的协作机制建设，共同监督和规范分类管理中的国有资产问题。地方主管部门要联合其它专业机构，加强对公办学校与企业等社会力量合作举办类的民办学校的无形资产的监督与管理，防止分类之后国有无形资产的流失。同时，地方政府要完善民办教育分类管理的法律法规建设，强化对行政决策者权力的制衡机制建设，在对民办教育立法时要特别作出以下具体规定：“公校办民校”举办者投入的资产应当与举办者的其他资产相对分离，没有分离的不予审批、注册登记，以免造成资产管理过程中的混乱现象；分类管理时重点审查举办者出资、国有资产、受赠的财产等情况，必要时需成立民办学校国有资产监督管理委员会，为保障分类顺利进行提供保障。

六、“公校办民校”分类管理后学校办学积极性研究

(一)“公校办民校”分类管理后的税收优惠政策问题

强化税收优惠政策的顶层设计是促进“公校办民校”分类管理、实现转制发展的重要保障。《民办教育促进法》明确规定：民办学校享受国家规定的税收优惠政策。《民办教育促进法实施条例》也特别提出：出资人要求取得合理回报的民办学校享有的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。但是有关这一优惠政策至今还没有制定并实施，给“公校办民校”分类管理工作带来麻烦和困扰。当前很多地区“公校办民校”在税收优惠政策方面管理很混乱，影响了办学的积极性。主要原因还是未能有效对现有的“公校办民校”进行分类管理。如：在未区分民办学校是属于公校单独举办类，还是公校与社会力量合作举办类的情况下，要求其收费纳入财政预算外资金专户管理，缺乏相关的法律依据。事实上，不管哪一类的“公校办民校”，只要是办学主体投资方不要求合理回报，理应依法享受与公办学校同等的税收优惠政策。出资人要求取得合理回报的“公校办民校”，如果并未因此而改变办教育的公益属性，也应该落实有别于企业的税收优惠政策。为此，国家和地方有关部门应尽快制定相应的“公校办民校”分类管理后的税收优惠政策，对于转为公办的“公校办民校”，享受与公办学校相同的免税政策，而对于脱钩转为纯民办的“公校办民校”，也应该享受税收减免甚至免税收政策。同时，政府部门要“强化民办学校教代会和社会的监督机制，建立学校获取合理回报备案及公开制度①张铁民：《中国民办教育的财政贡献及政策建议》，广州：暨南大学出版社，2012年版第116页。”，以此全力推进分类管理后学校各项事业发展的公平、公正、公开。

(二)“公校办民校”分类管理后的办学自主权问题

分类管理后如何更好地保障民办学校办学自主权，为民办学校营造公正民主的发展环境是政府决策部门需要高度重视的问题。《民办教育促进法》特别规定：民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。这使得民办学校办学自主权的保障终于在国家法制建设层面有了定论。《民办教育促进法实施条例》对此予以具体化，其中之一便是规定了民办学校可以自主确定招生的范围、标准和方式。分类管理后转为公办学校的“公校办民校”执行与公办学校同等的招生政策，转制之前享受的民办学校招生自主权不能继续享受。脱钩转民办的“公校办民校”继续执行民办教育招生政策。对于脱钩转民办的这一类“公校办民校”，有可能会出现办学积极性下降的问题。因为脱钩之前依附于母体公校的品牌优势，以及在自主招生优惠政策的支持下，这类学校的招生质量很高，依靠收取学生高额学费，学校办学收入也很多，因而办学积极性相对也就高。脱钩转民办后，由于失去了母体公校优势品牌的宣传，招生吸引力有可能出现下降的情况，进而会影响学校的办学积极性。为了持续推动“公校办民校”脱钩转民办后保持在健康发展的轨道上，弥补失去母体公校优势品牌宣传的不足，政府部门应该设立“公校办民校”分类管理专项资金，支持和引导脱钩转民办的学校提高自主发展能力和竞争能力。同时，要建立健全有关资助政策，扶持脱钩转民办学校的发展，依法保障民办学校办学自主权的真正落实。

总之，多年来，“公校办民校”作为民办教育重要的办学形式之一，其发展规模从小到大，发展质量从低到高，成为促进中国教育现代化的一支不可忽视的重要民办教育力量。然而，在现实发展中也产生了高额收费、过度依赖于“名校”的发展、招生宣传过度以及国有资产流失等问题，引起了政府和社会的高度关注。为此，需要通过“公校办民校”分类管理的方式，积极引导这一类型学校要么转为公办，要么脱钩转民办，实现转制发展的目标来规避办学风险。在分类管理与转制发展中，中央和地方政府要对有可能产生的诸如法律、经济及政策方面的问题实施协同行动与共同治理，从而推动“公校办民校”高效有序地分类发展。