美国田纳西州以结果为基础的拨款模型分析及启示

李国俊 任文隆

西方高等教育绩效拨款一直是高等教育财政拨款领域研究的一个重要视角。美国的田纳西州作为美国最先采取绩效拨款(Performance Based Funding-PBF)同时也是当前绩效拨款政策最为激进的州，其拨款政策一直颇受关注。目前涉及到田纳西州绩效拨款的研究主要有三个视角，一是绩效拨款的产生和发展的历史背景，法律依据；二是拨款机构和运行机制；三是绩效评估体系。第一个视角属于宏观视角，第二、三个视角属于中观视角，而对于拨款的公式这个微观视角的研究还比较缺乏。2010年完整大学田纳西法案(Complete College Tennessee Act-CCTA)的颁布标志着田纳西州的以结果为基础的拨款公式(Outcomes-Based Funding Formula-OBFF)正式确立。对这套拨款公式进行详细研究，特别是基于微观视角的深入解析有利于对OBFF 政策的全面理解，为我国高等教育财政政策的制定和改进提供有益参考。

一、OBFF产生的历史背景和基本特征

20世纪五六十年代，美国高等教育开启了大众化的进程。在这个过程中，高等教育机构的种类和规模快速扩大，机构之间对于教育资源的竞争逐渐激烈。在相当长的一段时期内，公平和稳定一直是美国公立高等教育财政拨款考虑的首要问题。以入学人数为核心的公式拨款方法由于保证了学校之间拨款的公平性获得广泛认可。随着经济不景气带来的财政紧缩，人们开始更加关注教育资金的效率。之前的拨款方式虽然有助于保证教育机构获得稳定的教育资金，但其政策本身潜在地鼓励学校扩大办学规模而忽视了教学质量的提高。在财政紧缩和社会对人才培养质量重视的背景下，一些州开始尝试在拨款公式中引入绩效因素。

20世纪70年代末美国的首个绩效拨款政策正式在田纳西州实施，之后不久这种新的拨款政策开始被其他州效仿。1979-2007年近30年的时间里有26个州进行了PBF 的尝试，虽然各州的PBF 政策不尽相同，但都具有一些共同的特征，这些特征包括采用相同指标，特别是相对比率(relative rates)对高等教育机构进行评价；为达到和超过绩效指标的机构提供奖励；强调长期指标的同时也包括少量中间指标；占拨款总额比例一般为1-2%等。这些早期的PBF 模型被统称为PBF1.0。尝试过 PBF 的 26个州中 14个州虽然出台了绩效拨款的相关政策，但由于政治、经济和政策本身缺陷等原因，最终不得不放弃他们[1]。究其原因除了政策本身设计的不合理，只强调结果，不注重过程，评价指标没有考虑高等教育机构的多样性，未能赢得政府和高校的支持以外，主要在于PBF 模型所分配的资金规模较小，且大都是以奖励的形式存在，对高校产生的激励作用有限。这种政策在财政收入充足的经济繁荣时期作为一般拨款的附属运行得比较顺畅。随着21世纪初美国财政收入的下降，很多PBF1.0 被看成政府预算的累赘而放弃。

20世纪美国拥有世界上受教育程度最高的公民，因此而获得了经济和政治上的国际地位。根据2008年的人口普查，美国25-34岁之间的年轻人具有副学位或以上的比例已经下降至42%，在发达国家中排名13。根据预测2020年美国对上述人才比例的需求会达到64%[2]。在经济不景气和财政紧缩的大背景下，PBF 被看成是高等教育领域追求更高层次的透明度和责任意识的关键政策，各州纷纷在PBF1.0 经验和教训的基础上推出新的PBF 版本，希望在州的层面对于高等教育机构的表现产生实质性影响。这些PBF 模型虽然各不相同，但都具有一些共同的特点：(1)在拨款设计的过程中把利益相关者包括在内，把高等教育机构的使命和政府的目标紧密结合；(2)和基本拨款进行整合，占拨款总额的比例普遍较大；(3)不仅重视结果而且关注阶段性指标和进步；(4)根据高等教育机构的特点和学生的背景进行赋权；(5)较多采用绝对数而不是相对数。这一系列新的绩效拨款模型统称为PBF2.0。

虽然PBF2.0 逐渐成为主流，但是具体到各州则差别很大。例如华盛顿州采用的拨款模型兼具PBF1.0 和2.0 版本的特点；密苏里州、俄克拉荷马州仅针对新增经费采用绩效拨款；其他各州的绩效拨款额度一般在5%-30%之间浮动，马萨诸塞州除一定预留资金外，所有的拨款50%作为PBF。俄亥俄州综合大学拨款80%为PBF，社区学院拨款50%属于PBF。田纳西州绩效拨款占总拨款的额度达到90%左右，是全美绩效拨款政策力度最大的州。因此，围绕田纳西州拨款政策的研究也理所当然地成为了各界关注的焦点。

PBF1.0 时期，田纳西州和其他州一样，采用入学人数为基础的拨款模型，虽然在模型中整合了绩效因素，但所占比例很小。事实证明这种模式主要刺激招生规模的扩大而不是教学生产力的提升。2010年6月26日时任田纳西州长 Phil Bredesen 签署了完整大学田纳西法案，法案要求田纳西高等教育委员会制定一项全州范围内公共高等教育发展的总体规划。规划需要考虑高等教育利益相关者的投入，增加学位获得，改善经济和劳动力的发展，通过使命的差异化来促进机构间的合作。在财政资助方面要求田纳西高等教育委员会发展一系列政策、公式和指导方针公平合理地使用公共资金。以上政策措施需要包含未来的州发展规划目标，以OBFF 的形式出现。在模型中，委员会需要考虑各大学的特征，强调一系列的产出变量，通过权重加强每一个机构的使命感，刺激那些和州政府未来规划相一致的特征发挥。这些结果应该包含学生保留率，学位的完成和获得过程中的进展，学生转移，研究，学生成功等等。这个旨在改进高等教育体系的法案获得了民主共和两党的支持，2011-2012 财年OBFF 正式投入运行。

二、OBFF基本框架和运行机制

在OBFF基本框架下，田纳西州所有的公共财政高等教育经费被分成三个部分：产出拨款(Outcome Based Performance)，固定成本补偿(Fixed costs)和质量保证拨款( Quality Assurance)。

(一)产出拨款(Outcome Based Performance)

1.定义高等教育机构的产出(表1)

根据高等教育机构的特点和使命，四年制大学和社区学院分别采用不同的产出指标：

2.收集产出数据(表2)

除研究和服务数据外，所有的产出数据均来自于田纳西高等教育委员会(THES)的学生信息系统。各大学每年向THES 提交相关数据，并接受检查。THES 分析最近三年的数据，计算三年的平均值。

表1 田纳西高等教育拨款产出指标

① FTE 即Full Time Equivalent student，当量全日制本科生数。等于所有全日制和非全日制学生在一个学年内取得的学分总和除以一个标准全日制学生所需获得的学分。

表2 2015-2016田纳西州立大学产出拨款计算表-1

3.对相关产出数据进行奖励性调整(表3)

将低收入学生和成人教育②低收入学生指有资格获得Pell 助学金的学生。成人指取得成果时年龄在25 周岁以上。http：/ /tn.gov/thec/Divisions/Fiscal/outcomes＿resources.shtml学生在取得学士及以下学位或认证过程中的相关的产出给予一定比例的额外奖励，调整系数一般是40%。即：如果100个超过25岁的学生获得了学士学位，会有140个学位被计入拨款公式。

4.对数据进行可比调整(表3)

由于产出数据的量纲不统一，导致有的数值过大或则过小。例如研究和服务经费的绝对数值可以达到几千万，而学士学位的取得数只有数千，为保证数据间具有一定可比性，需要对数据进行放大或缩小。

表3 2015-2016田纳西州立大学产出拨款计算表-2

5.对调整后的数据进行赋权

根据每个高等教育机构的使命和特点，以及产出的优先程度，拨款模型赋予每个高等教育机构一套唯一的权重。大学的使命和特点的划分的依据是卡内基基金会对于大学的分类(Carnegie Classification)①详见：http：/ /carnegieclassifications.iu.edu/。从表4可以看出各个大学的权重具有较大差异。例如诺克斯维尔大学(UTK)被卡内基基金会归类为博士学位授予研究型大学，相应的学位授予、研究和服务、6年毕业人数被赋予较高的权重。

表4 2015-2016年度田纳西州各大学拨款权重

6.产出货币化

用赋权后的产出结果乘以南方地区教育委员会(Southern Regional Education Board- SREB)②南方地区教育委员会(Southern Regional Education Board-SREB)是一个总部设在乔治亚州亚特兰大市，以改善教育为主旨的非营利性组织，成员包含16个州。类似卡内基分类的教师平均工资(Average Faculty Salary)(表4)，得到产出拨款的结果(表5)。

(二)固定成本补偿(Fixed costs)

固定成本补偿资金用于机构的维持和运转，设备租赁和更新。维持和运转费用补偿等于建筑面积乘以之前确定的比例。租赁成本补偿基于实际的租赁支出。设备更新补偿为现有设备价值的10%左右。

(三)质量保证拨款(Quality Assurance)

THEC 有完善的质量评估体系，广泛引入了权威第三方评价机构进行教育质量评估，评估指标分为6 类，分别是：专业达标性评估、标准化考试和职业认证、学生满意度、教育质量提升措施、政府导向和学生保持情况[3]。该体系并不是各校相互比较的竞争性评估，而是属于教育质量的发展性评估，各校绩效评估结果与上一周期的评估结果进行纵向对比，分值代表一所高校的绩效的进步情况。THEC 对每个高等教育机构进行质量评估，评估的结果代表了机构满足额外的绩效指标的情况。根据评估结果，高等教育机构可以获得5.45%的质量保证拨款。

产出拨款、固定成本补偿和质量保证拨款三大部分的总和减去学校预期能够收取的学费等费用构成了政府对于一所大学的最终拨款。

表5 2015-2016田纳西州立大学以结果为基础的拨款计算过程

三、OBFF对拨款结果影响和应用效果分析

以结果为基础的拨款模型自2011年正式采用以来已经运行了5个学年，每个学年的拨款都要跟据当年更新的高校产出数据和财政状况重新计算，和往年拨款数额无关。即便如此也并不代表一所大学在不同年度获得的拨款会出现很大波动。抛开政府当年财政能力的客观因素，事实上，在非常透明的拨款公式导向下，每所高校都努力寻求最大限度地获得政府资金。

从表6可以看出，5年来各高校所获得的政府拨款占总拨款的比例存在一定波动，但幅度并不大，而且因校而异。最大的波动幅度发生在田纳西应用技术学院，5年里他所获得的拨款占比累积下降了1.2%，田纳西大学诺克斯维尔校区则上升了0.4%。

PBF政策在田纳西已经有30 多年的历史，从高等教育质量评估结果的角度长期来看，该项政策对于提升田纳西州高等教育的质量产生了一定的效果。10 所州立大学的高等教育质量评估平均得分从1972-1982年的59.9 上升到2005-2010年的 91.3。

表6 2011-2015年田纳西州各大学拨款占总拨款的比例

综上所述，作为美国21世纪10年代末兴起的众多PBF2.0 的一种，田纳西州的OBFF 模型既具有PBF2.0 的一般特征，也有自己的鲜明特点。(1)在拨款的额度上，将几乎全部公共高等教育经费的分配都纳入到OBFF 框架之下，完全抛弃了入学人数作为参数的传统，以结果和质量作为主要拨款参数，同时也考虑了维持和运转费用补偿，设备租赁成本补偿和设备更新补偿等固有因素。(2)在拨款公式的设计上，充分体现并融合了不同高等教育机构的特色、使命，州政府未来发展规划所关切的优先目标，对于成人教育和低收入学生的额外补偿，较好地兼顾了效率和公平。(3)所有的拨款需要每年重新评估，拨款过程具有很高的透明度。法律依据，政策的制定过程，最终的结果都在网站上进行公示，这种运行机制在保证公正性的同时，更重要的是促进高等教育机构的持续进步，有利于实现政府的宏观调控目标。

四、对我国高等教育财政政策的启示

改革开放以来，我国经济、社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，经过30 多年的高速发展目前已进入深层次的结构调整期，宏观经济转入中高速增长渐成常态。如图1所示，“十五”期间我国普通高等学校在校生人数增长率保持高位运行，由于财政投入的增长幅度未能与之配套，使得生均公共财政预算教育经费呈现负增长。“十一五”期间，随着规模扩张逐渐放缓，生均公共财政预算教育经费开始逐渐提高并保持10%左右的年均增长。从“十二五开始”，情况有了新的变化，一方面高校招生规模保持基本稳定，另一方面，国家继续加大对高等教育的投入，2011年，我国普通高等教育财政投入无论是总量还是生均水平的增幅均超过30%。与财政投入力度同步增加的是社会公众对高等学校办学质量的持续关注，财政部门和高等教育部门都面临着越来越大的社会压力。新的《中华人民共和国预算法》颁布实施，要求使用公共财政经费须遵循公开、公正、公平和效率的原则更加严格。长期以来，我国高等教育财政一直采用生均综合定额加专项补助的拨款方式，在高等教育大众化的阶段，这种按人头分配资金的拨款方式从公平的角度保证了高等教育规模的快速扩大的资金需求。然而随着，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》等重要文件明确提出要把提高质量、特色办学作为教育改革发展的核心任务，我国的高等教育迈入从规模扩张向内涵发展的新时期。改革过去以投入为主的资源分配模式，在高等教育财政拨款领域引入激励因素，对于发挥政府的宏观调控职能，引导高校走特色办学、质量办学的发展道路具有重要意义。

图1 1999-2011年我国普通高等学校公共财政预算教育经费变动趋势①数据来源：《中国教育经费统计年鉴(2000-2012)》，并按照2011年可比价格进行处理。

绩效拨款在我国还处于探索阶段，虽然中美两国在政治制度，经济社会发展水平和意识形态各方面都存在很大差异，但大学作为学术和知识的摇篮有着相似的运行规律。因此，美国田纳西州的经验对于我国在高等教育财政拨款过程中引入绩效因素以提高资金的使用效率，仍然具有一定的参考价值：

1.拨款中引入绩效因素应根据我国经济和社会发展的实际情况分地区、分类型、分步骤实施。

我国不同类型、不同地域的高校，财政资金来源和结构都存在较大差异。除了中央拨款为主的教育部直属高校外，更多的是地方财政资助的地方高校。由于各地经济水平和政府投入力度不同，使得高校间的生均拨款水平存在较大差异。2011年，北京市中央普通高等本科院校生均公共财政预算教育经费支出达到5.3 万元，居全国之首。而最少的江西省生均水平只有不到1.5 万元，二者相差3.5 倍。同期地方普通高等本科院校生均公共财政教育经费支出水平同样也存在较大的地域性差异，最高的北京市达到4.8 万元，而福建省只有0.9 万元。正因为存在如此巨大的发展不平衡，管理者在制定财政政策时需要分地域、分高校类型的区别对待。

2.绩效拨款的形式应以基本经费为主，赋予高校更多的办学自主权。

绩效拨款所能够带来激励和促进作用在当前已经逐渐被学术界和政府等各方认可。但各方对于绩效拨款的理解认识却并不统一，如何操作和运行也还有待深入研究。目前，对于绩效拨款的理解和操作存在两类观点，第一类，理论界王莉华等人通过对过去我国高等教育财政的发展历程进行梳理，将“211”工程 、“985”工程这样专项经费定义为绩效拨款；第二类，实务界类似于北京市对于市属高校管理的做法，对专项经费执行情况进行绩效考评，评价指标包括预算编制质量、支出进度、审计结果、政府采购投诉情况等，根据考评结果对高校进行300 至500 万的奖励。

显然以上两类拨款都和专项拨款紧密联系，第一类拨款本身就专项拨款，可以理解为绩效专项经费，因为入选“211”工程 和“985”工程本身就是对高校综合水平的认可。然而，这些专款的使用都有严格的限制，高校很少有自我调节的权利。因此，并非严格意义上的绩效拨款。第二类拨款虽然作为基本经费的补充高校能够自我调配，但是金额过少，激励效果有限。另外，从评价指标来看，其关注点也仅限于专项经费的执行过程，而不是高等教育本身。教学和科研人员的创造力发挥需要一个相对自治的环境，绩效拨款的目的是调动高校的办学积极性，因此，绩效拨款的形式应以基本经费为主，通过绩效指标进行政策导向，实现高等教育资源的优化配置和高等教育系统的健康发展。

3.拨款制度的改革和创新是一个长期的系统工程。

从上文可以看出，田纳西州的OBEF 并不是一个孤立的高等教育财政拨款系统，它的科学性和严谨性是建立在田纳西州完善的高等教育体系的大框架下。例如，OBEF 对不同的高校采用不同的权重，而对这些高校种类的划分则是建立在产生于20世纪60年代的卡内基分类的基础上。而质量保证拨款所依据的质量评估体系在田纳西州也有30 多年的历史，历经8 次变革才达到现在的水平。因此在拨款中引入激励因素不仅仅是财务意义上的预算分配的问题，而是一项复杂的长期的系统工程，需要解决诸多问题，包括激励额度和形式，高等教育产出的定义和测量方法，学科之间办学成本差异的测量，教学质量、科研质量评估体系建设，以及与上面相关的数据统计和监督体系的设计和运作机制等。

所谓绩效指高等学校的综合办学绩效，是一所大学各方面综合办学水平的体现。这需要科学、合理、完整的绩效评估过程和结果。目前我国具有类似特征的评估体系是教育部学位与研究生教育发展中心的学科综合评估。但该评估结果还没有能够和对高校的拨款挂钩。我国的高等教育绩效拨款理论和实践的发展任重而道远。