治理：概念辨析及其本土化路径

王晓娜

北京行政学院政治学教研部，北京，100044



治理：概念辨析及其本土化路径

王晓娜

北京行政学院政治学教研部，北京，100044

摘要：概述了西方学术界对“治理”概念的四种界定：“治理的工具论”“治理的机制论”“治理的网络论”“治理的公私合作论”，分析了关于中国现代治理路径的三种观点：培育公民社会是治理本土化的基础，政府内部改革是治理本土化的关键，治理的本土化需同时强调公民社会的积极作用与政府的主导地位。最后提出了新的治理观：不把治理视为一种理论，而将治理看作一种解决问题的新框架；在重视国家主导作用的基础上，重新调解国家与社会的结构性关系；不直接搬用西方的治理理论，而要探索一条具有中国特色的现代治理道路。

关键词：治理；治理概念；实现路径

在西方，从最初“统治”一词的同义语到在企业、政治等领域的大肆流行，“治理”一词涵盖了广阔的范围。在中国，近年来“治理”一词迅速与公民社会的发展联系在一起。治理概念本身的包容性导致学界对治理的不同理解与不同定义。关于中国的现代治理路径，众多学者的理解也是莫衷一是。为了更好地实现“国家治理体系与国家治理能力现代化”的目标，有必要对治理的概念及其实现路径进行梳理。

1治理的概念辨析

1.1治理概念的起源

辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉曾说：“‘治理’一词在英语国家作为日常用语出现已有数百年。”[1]16可见，治理并不是一个新鲜的词汇，这在众多研究者中已达成了共识。

古拉丁语和古希腊中语的“操舵”一词与现代英语中的“治理”同义。治理，原意指控制、指导、操纵，与“government”一词交叉使用[2]。最初的“治理”与“统治”并没有严格的区分，治理主要与国家事务有关，涉及宪法或法律的执行问题。十七八世纪，“治理”主要出现在关于王权和议会权力平衡的讨论中，那时的“治理”已经逐渐和民众权力、市民社会这些概念联系起来。

“治理”以一种全新的面貌跃入人们的视野是20世纪90年代的事。1989年，世界银行关于非洲情况的报告《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》中首次使用了“治理危机”(crisis in governance)一词，“治理”再次走进了公众的视野，这时“治理”不再是作为“统治”的替代词出现，而是广泛地用于研究发展中国家的政治发展状况。从此，“治理”一词引起了西方学者的广泛关注。

治理并非是西方产物，中国古而有之，然而当代治理理论研究应当从俞可平教授说起。2000年，俞可平主编的《治理与善治》论文集出版，这是最早介绍西方学者治理理论研究成果的著作。之后，本土化的现代治理理论研究迅速兴起，并开展了对实现现代治理路径的探讨。

1.2治理的内涵

1.2.1工具论：治理是西方发达国家获取利益的一种工具

工具论认为，“治理”是西方发达国家在发展中国家攫取利益的一种工具。20世纪70年代末，第三世界国家出现了严重的经济危机，迫于债务压力，开始向世界经济组织贷款。世界经济组织如世界银行，当然，受到西方国家尤其是美国的影响，因此，实际上，“治理”便成了一种谋取利益的工具。美国等西方国家利用“治理”的标准要求被援助国采取市场经济体制，采取开放的贸易政策，显然这些条件更有利于西方发达国家的投资，有利于跨国公司在被援助国建立子公司，最终将有利于发达国家经济利益的实现。

法国辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉是工具论的代表，他认为，如果一国国内秩序混乱，政治合法性缺失，那么经济也不会有快速发展。西方发达资本主义国家想要在发展中国家获取经济利益，也必须保证该国政治稳定，这必然会涉及到敏感性的政治问题。因世界银行、国际货币基金组织等经济机构无权涉足政治问题，便改用“治理”一词来代替“政治改革”等敏感词汇，一定程度上避免了激烈的正面冲突。

法国让—皮埃尔·戈丹在论及世界银行与治理的关系时也表达了这样一种观点，“如此，治理就有了它‘善’的一面，总的来说就是它对世界银行带来了立竿见影的效用。治理的理念可操作了，甚至可以成为工具了。”[3]

此观点看到了西方发达国家致力于推行治理理论的本质，这是治理理论最初开始流行的原因。但随着研究的深入，治理理论更多地与发展中国家的具体国情相结合，在本土上开花、结果。应该看到，如果治理理论纯粹是工具性的，那就不可能在发展中国家占据越来越重要的地位，也就不可能广泛地应用于这些国家的政治发展研究。因此，人们须用发展的眼光来看待这一理论，如果还仅仅戴着“工具”的有色眼镜去看，就难免有失偏颇。

1.2.2机制论：治理是一系列领域里的管理机制，既包括正式的制度与规则，也包括非正式的制度安排

机制论把治理看成一种管理机制。此观点认为治理的形成有必然性的原因：一方面，伴随着东欧剧变、苏联解体、柏林墙的倒塌，两极世界格局最终瓦解，随之而来的是全球化、区域化发展趋势的增强，以及非政府组织的蓬勃发展；另一方面，由于国际安全机制还未完善，整个世界尚有诸多问题需要解决，国家内战、国与国之间的冲突此起彼伏，环境污染、核污染问题严重，毒品、跨国犯罪等其他问题也在威胁人类的安全，仅靠正式的政府权威已不能够解决现存的问题。在这样的背景下，治理这一机制就出现了。

詹姆斯·罗西瑙在《无政府的治理》一书中，把治理定义为“一系列活动领域里的管理机制”，并从治理的领域、主体和行动三个方面来阐述这种机制。首先，治理存在于经济、政治、社会等各个领域；其次，治理的主体呈现多元化的态势，除了有正式权威的政府外，还包括各种非政府组织、协会、利益集团等第三部门组织；再次，治理行动的依据既包括正式的制度规定，也包括一系列非正式的制度规则。

机制论的观点有一定的可取之处，它认识到了治理存在领域的广泛性、主体的多元性以及行动依据的多样性。但是，机制论也有几个方面的缺陷：首先，只是强调了“机制”的存在，没有认识到除了“机制”外，还有多元主体间、正式制度与非正式制度间的相关关系；其次，没有详细阐述各主体在治理过程中的互动及因互动而产生的复杂联系；再次，忽视了治理的失败问题及由谁来承担“元治理”角色的问题。仅仅论述“机制”存在，不免太过单一和片面，治理的内涵远不止于此。

1.2.3网络论：治理是一种网络化的自主自治

网络论认为，现代社会是一张由各自独立的社会子系统组成的网，国家、志愿性社团、社区组织等各个主体只是这个网络中的一部分。它将治理看作一个纳入不同功能的子系统的网络。此网络为不同的主体提供了一个“公共舞台”，各个主体在这个舞台上表达自己的意愿，同时又与其他行为主体进行相关协调。简单地说，网络论强调治理的参与、谈判和协调。

英国学者罗伯特·罗茨是网络论的代表，“治理是关于网络管理的”[4]。罗茨将治理定义为一种自组织的组织间网络，即是一种自主而且自我管理的网络；同时，他在强调系统性的同时强调了子系统间的互动以及各主体间的沟通与协调。

法国学者玛丽—克劳德·斯莫茨是另一位治理网络论的代表。在分析治理网络的同时，指出了这种网络论的缺陷，“至于这些不同功能的子系统的协调问题、置身于这些子系统以外的人将会如何的问题，以及因此而确定的‘世界’可治理性目标的问题等，则仍然没有得到解答。治理的灵活性即使威力巨大，也使它软弱不堪”[5]。玛丽—克劳德·斯莫茨在提到子系统间协调问题的同时，也提到了隐藏在“全球治理”中的经济自由主义，这也意味着治理的工具性。

网络论强调治理主体间的复杂联系及互动过程，但它忽视了国家在治理失败时的作用。同市场失败、国家失败一样，治理同样会失败，而国家将承担“元治理”的角色，是治理失败时的最后“救助者”。因此，治理并非意味着削弱国家的作用，而是需要重新建构国家，重新定位国家和政府的关系。这样治理就不只是一种主体平等的网络，尤其对发展中国家来说，在现代政治秩序还没有完全建立之前，仍然应该重视国家在其中发挥的主导作用。

1.2.4公私合作论：治理是“国家失败”危机的产物，因而需要公共部门与私人部门之间的合作

公私合作论主张从“国家失败”的角度来分析治理的出现，认为治理的理念是对社会不可治理性的回应。“国家失败”是指国家干预的模式已经失效，即国家权威在错综复杂的社会关系中已不能满足公民大量且多样的需求，无法解决社会中新出现的问题，无法提供公民所需的效率、效益和公平，因此，社会开始需要治理，需要公共机构之外的私人机构提供服务，需要公私两者间的合作。

美国学者詹·库伊曼就将社会事务的复杂性、动态性、多样性与治理联系起来，他认为，复杂性、动态性、多样性原本就是社会事务的特征，但是，在当今社会，这三本性更为凸显。时代发展造成人们的需求更加复杂多样，简单的政府公共服务已不能够满足愈来愈复杂多样的需求，于是出现了私人部门与公共部门之间的合作。“对于关注现代社会的复杂性、动态性和多样性及其问题和机会的政府管理和治理理论的发展来说，这是一个重要的挑战。”[6]另一位学者瑞士的弗朗索瓦—格扎维尔·梅里安也从“国家失败”的角度来解析治理，他认为，随着经济的发展和社会的进步，人们的需求呈现爆发性增长，不仅数量巨大，而且层次广泛。政府已无法应对大量的、多元化的，甚至矛盾的社会需求，政府职能失效，公众对政府越来越不抱幻想[7]。

这种理论认识到了治理中所涵盖的公私合作的问题，阐述了治理中所包含的部分内容，但是没有认识到公私合作带来的一些问题。首先，公私合作本身会带来“模糊责任”的问题，公私职责划分不明确，就必然带来责任的互相推诿。其次，治理无法解决“国家失败”造成的社会不公问题，相反，这种多元主体的加入，将导致某些强势集团左右公共权力，甚至会在一定程度上加剧社会的不公平。

以上是西方学者关于“治理”这一概念内涵的讨论，显然，这一概念并没有在学术界达成共识。随着治理理论的传播，产生了不同国家治理适用性的问题，这一问题同样引起了广泛关注。在关于我国现代治理实现路径的问题上，不同学者亦具有不同的倾向。

2治理的本土化路径探索

关于治理实现路径的研究主要围绕公民社会、第三部门和政府而展开，可以归结为以下三种观点。

2.1培育公民社会是治理本土化的基础

这种观点认为，治理的实现主要通过公民社会的培育来完成。俞可平认为，公民社会的培育是治理的现实基础，“从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共治理”[8]，治理在中国的发展要靠公民社会的培育来推动。何增科是持这种观点的另外一位学者，他认为新的治理结构应该是多中心的、自主的、分工合作互为补充的，因此他强调第三部门和公民社会的发展对推进政府治理的基本作用[9]。同样地，郭道晖也认为公民社会的发展在促进政治参与、监督制约政府权力方面有积极的作用，因此，他也认为培育公民社会是治理实现路径的必需[10]。

公民社会的确在社会治理中有重要作用，但只注重公民社会的培育也会带来一定的负面影响，尤其在发展中国家，各个社会团体的发展并不是同步的，甚至可以说是良莠不齐。在这种情况下，弱化国家，将社会治理的重任交予公民社会，不免会出现一些问题，比如可能会造成某些强势集团垄断社会资源，排挤其他社会团体，加剧社会不公。这种观点与治理的网络论有某些相似之处，它忽视了国家的“元治理”作用，忽视了治理失败时引发的社会秩序混乱、社会不公加剧等问题。公民社会的治理角色固然重要，但不能忽视政府在其中的作用。

2.2政府内部改革是治理本土化的关键

这种观点将治理的实现寄托于政府内部的改革，如行为方式的变革、层级结构的变革以及与公众互动式沟通机制的构建等。徐勇在研究乡级治理体制时，提出了“精乡扩镇、乡派镇治”的结构性变革，试图通过这种结构性的变革来实现乡镇更好的治理[11]。杨庆东在探讨农村的治理中，认为基层政府在当前社会改革的攻坚时期面临诸多挑战，传统治理农村的方式已不再适应现实的需要，制约着效率的发挥。因而基层政府要努力适应现实的变化，在行为方式上进行相应的变革，以此来巩固我国的基层政权[12]。李文星、郑海明在研究政府的地方治理时，注重的是沟通机制的变革。他们认为，随着市场经济体制的推行，社会结构发生了巨大变迁，各种民间组织和民间力量逐步壮大，日益发挥着越来越重要的作用；在利益不断分化的今天，畅通利益表达的渠道，协调各种利益关系变得日益重要，这就需要政府与公众建立互动式的沟通机制[13]。可见，无论是层级结构的变革，还是行为方式的变化，抑或是沟通机制的建立，都是从政府内部的变革入手，注重的是政府改革本身。

政府改革在当今社会十分重要且十分必要，但此种观点似有高估政府能力之嫌。假使仅仅从政府自身入手，是否能彻底解决现实中遇到的难题呢？答案显然是否定的。当今社会，尤其在市场经济条件下，政府这只“看得见的手”能够触及到的领域非常有限，这就需要政府外的社会组织发挥一定的作用。因此，在政府改革之外，还是应该注重第三部门、市民社会对推动治理实现的作用。

2.3治理的本土化，需同时强调公民社会的积极作用与政府的主导地位

这种观点既强调市民社会对治理的积极作用，同时又强调政府部门在其中的主导地位。杨雪冬在研究治理的制度基础时，列举了“国家主义”尾巴对发展中国家和转型国家的重要性。他认为，肯定公民社会和市场的作用，有利于解决发展中遇到的新问题，但是在缺乏作为制度基础的现代秩序的情况下，必须重视政府在治理中的“掌舵”作用[14]。王诗宗也持这样的观点，他强调当下政府职能转变的重要性，认为政府的“元治理”角色能够带来更好的治理，但同时不能忽视公民社会的作用[15]。娄成武、张建伟在研究地方治理时，提出了三种治理模式，“传统官僚模式”“市场模式”和“政策网络模式”，提出“地方政府”向“地方治理”模式转变的过程中，并不意味着对传统官僚制的完全抛弃，而是要适当调整三种治理模式的分配结构，以期能够建立适应特定地区的混合治理形态[16]。持相同观点的还有张远等学者。

笔者赞成这种观点，一方面强调市民社会的兴起及其在发展中的作用，另一方面又不忽视政府在其中的主导地位。笔者认为，这种治理实现途径不仅适用于发展中国家，而且适用于公民社会发展比较成熟的发达国家。对于任何一个国家来说，公民社会的成熟必然会带来社会的转型并且在社会治理中发挥重要作用，但政府将永远不得不承担着“元治理”的角色，做“治理”失败时的最后救助者。

3结 语

关于治理这一概念，目前学术界并没有形成一个共识性的定义。笔者认为，与其将治理视为一种理论，不如将其视为一种解决问题的路径和方法，或者现代社会一种分析问题的新框架。人们需要认识到治理存在领域的广泛性、治理主体的多元化以及治理工具的多样化，这是众多治理观的共性，在这一认识的基础上，改变传统的政府为“唯一核心”的观念，用“治理”这一新的问题分析框架来解决社会中出现的新问题。

关于治理的实现路径，人们必须认识到，任何一种直接搬来即用的理论，都必然不会成功。在当代中国社会转型的重要时期，无论在乡村还是在城市，需要做的是探索一条具有中国特色的治理路径。现阶段我国必须摆脱传统的简单、粗暴的行政管理社会的治理方式，重构国家与社会的结构关系，寻求一种本土化的现代治理路径，建构一个基于公民权利的现代国家[17]。值得强调的是，无论何时都不能忽视国家的主导作用，尤其是对现代政治秩序不稳固的发展中国家来说，政府仍然是人们不可忽视的一个重要角色，承担着“元治理”的功能。总之，治理承载着一种期待，一种社会朝着更好方向发展的期待。

参考文献：

[1]阿尔坎塔拉.“治理”概念的运用与滥用[M]//俞可平.治理与善治.北京:社会科学文献出版社,2000：16

[2]杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[M]//俞可平.治理与善治.北京:社会科学文献出版社,2000:55

[3]戈丹.何为治理[M].钟震宇,译.北京：社会科学文献出版社,2010:52

[4]罗茨.新的治理[M]//俞可平.治理与善治.北京:社会科学文献出版社,2000:95

[5]斯莫茨.治理在国际关系中的正确运用[M]//俞可平.治理与善治.北京:社会科学文献出版社,2000：276

[6]库伊曼.治理和治理能力:利用复杂性、动态性和多样性[M]//俞可平.治理与善治.北京:社会科学文献出版社,2000：230

[7]梅里安.治理问题与现代福利国家[M]//俞可平.治理与善治.北京:社会科学文献出版社,2000:108

[8]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M]//俞可平.治理与善治.北京:社会科学文献出版社,2000：326

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[16]娄成武,张建伟.从地方政府到地方治理：地方治理之内涵与模式研究[J].中国行政管理,2007(7):100-102

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(责任编辑：周博)

中图分类号：D0

文献标识码：A

文章编号：1673-2006(2016)01-0009-04

作者简介：王晓娜(1990-)，女，河北邯郸人，在读硕士研究生，主要研究方向：政治学理论。

收稿日期：2015-09-22

doi:10.3969/j.issn.1673-2006.2016.01.003