城市社区多元主体合作治理问题研究

常丽华

（河南大学哲学与公共管理学院　河南开封　475004）



城市社区多元主体合作治理问题研究

常丽华

（河南大学哲学与公共管理学院河南开封475004）

社区发展中以政府为主导的社区组织、社会组织等多元主体开始活跃在社区事务中。然而，多元主体之间矛盾交错，社区事务没有顺应多元治理的方向发展，反而在多种纠纷下停滞不前。重新建构多元主体的信任机制，从主体层面和对象层面试图建立新的合作模型，以促进城市社区多元主体合作治理。

合作治理；城市社区；信任机制；多元主体

近年来，随着全面深化改革的进行，政府职能开始转变，并且在社区层面出现权利下放，逐步实现社区自治，社区居民也开始积极参与对社区事务的管理。如何使多元主体参与社区治理的诉求得到满足，理清社区多元主体间的关系，不断完善社区治理方式，使社区治理朝着多元主体合作治理的方向发展，维护多方利益，增强社区自治功能，促进社区发展，是不断完善城市基层治理的途径之一。

一、多元发展：城市社区治理的主体

（一）政府主体。城市社区的政府主体主要是基层政府（街道办事处），一方面我国社区由街居制向社区制发展，传统的街居制将政府作为社区治理的主体，这一模式从20世纪50年代起一直延续到现在，政府的主体地位尚未发生实质变化，长期活跃在社区的街道办作为政府主体的代表被看作是社区的控制主体，在社区事务中起主导作用；另一方面社区制的发展仍然处于起步阶段，社区在其建立初期很难独立发展，社会事务的复杂型性也使得社区治理的主体必然是政府。

（二）社区主体。就以往的研究看来，社区主体主要包括：社区居民和社区居民委员会。单位制在一定程度上忽视了居民参与，导致社区自治化程度不高，社区陷入治理困境。随着单位制解体，居民的参与意识不断增强，对社区事务开始有自己的诉求，关心与自身利益密切相关的事务。并作为重要的主体参与其中。居民委员会作为社区居民“自我组织、自我教育、自我发展”的自治组织在社区中开展各项事务，主要职责是处理社区内居民的日常事务，负责传达党和国家的政策文件以及具体实施。但是在实际运行中，街道党工委会在一定程度上控制居委会的人员组成，这就导致居委会难以有效实现自治功能。

（三）社会主体。社区治理的社会主体主要是指参与社区事务的各种社会组织，包括社区业主委员会、物业公司、志愿者协会以及其他的民间社团。其中较为典型的有社区内自发形成的兴趣小组，如，舞蹈兴趣小组、棋牌兴趣小组、老年协会、社区志愿小组、读书会等，这些组织都是居民根据特定的兴趣爱好成立的，主要是由相同爱好的居民组成的，对于与自身利益相关的事务密切关注，但是对于其他与自己无直接联系的事务并不十分关心。由于居民委员会无法全面达成居民的诉求，所以由居民自行组织选举产生的新的组织——业主委员会，并期望能够通过业委会处理社区内居民的各项事务，负责与物业公司、居民委员会进行沟通，最大程度上实现居民的权力。

二、交错矛盾：多元主体之间的关系

（一）政府主体与社区主体。行政主导模式在单位制解体前一直扮演着重要的角色，政府主体就政策制定层面起决定作用。新时期社区的发展出现了新的模式，如，沈阳模式、青岛模式、上海模式等。转型期国家治理的背景下要求社区探究新的发展模式，所以政府主体也开始尝试社区治理的新尝试。居委会作为政策执行的主体，在社区居民和政府主体之间起沟通纽带的作用，但对于居委会来说，作为社区自治这一主体的角色是矛盾与冲突并存，一方面居民想要通过居委会实现自治，另一方面街道党工委和街道办也想通过居委会实现权力主权控制，居委会自身无法得到良好的发展，只能夹着尾巴在中间尴尬地生存。政府主体和社区主体面临交错矛盾是权力分配问题，因为居委会权力实现的前提是街道办的放权，所以要理顺居委会的关系必须从上一级入手。但街道办和党工委虽然在试图不断放权，却总是出现越位行为，过度干预社区事务。同时政府主体担心如果实现社区自治，城市社区的基层权威是否会受到威胁，这是改组的最大压力与阻力，也是目前政府主体在社区自治的事务中与其他主体的主要矛盾冲突点，这种交错矛盾暂时没有得到有效解决。

（二）政府主体和社会主体。社会主体中所包含的社会组织作为新主体为社区治理提供了“新鲜血液”，但就其自身来说，存在着依赖政府主体的现象，如业委会依赖居委会的现象一直存在，这都是阻碍其自身发展的重要因素。政府主体主要通过购买公共服务的方式来促进社会主体来参与社区治理，由于政府主体的运行和利益追求不同于社会主体，政府主体将公共利益至上作为首要治理原则，而社会主体则追求利益最大化。并且对社会主体来说，社会组织的发育还处于孕育阶段，运行机制不完善，无法独立自主的进行社区治理，组织结构、运行模式等各方面都需要政府的引导和帮助，但政府主体不会放权给社会主体，所以两者在社区治理中需要交流但是存在相互不信任，存在交流的障碍。

（三）社区主体和社会主体。社区主体和社会主体之间也有交错矛盾，最典型的案例就是居委会、业委会和社区居民之间的关系和纠纷，社区居民本来是对居委会寄于厚望，在社区事务的治理中，居委会本应该发挥自身最大的功能，帮助居民向上反映利益诉求，实实在在的帮居民办事，以实现社区的良好发展，但是居委会由于自身的权责不清，无法有效表达社区居民的利益诉求，于是居民对于居委会开始不信任，并将这种希望转移到业委会身上，业委会为了实现居民的利益诉求，会对社区的事务加以干涉和监督，导致社区主体权利的下降，两者之间开始产生矛盾。

三、信任与合作：多元主体合作治理

（一）理论基础。

1.多元主义民主理论。多元主义强调系统中存在多元主体，这些主体相对于国家主体来讲，是实现民主的重要手段，因此国家的权力中心不再是唯一，而应该由多元的自治组织来分享，使民主结构多元化。

城市社区治理中多元主体之间的关系可以用以上的理论进行分析，多元主体包括政府主体、社区主体和社会主体，在社区事务日益复杂的背景下，要理顺多元主体的关系并使社区治理朝着良性方向发展，必须运用多元主义理论使多元主体来分工合作，即政府、社区和社会等通过信任机制建立合作治理基础，形成一致目标，产生认同感，共同将社区事务处理得当，进而推动社区发展。

2.合作治理理论。合作治理理论在我国城市社区多元主体参与中具有很强的指导意义，伴随着城市化的发展，社会事务出现新的问题，一系列的社会问题和社会冲突都需要新的治理方式。对于城市社区来说，通过合作治理强调多元主体参与，有利于增强各主体之间的认同，从而形成合作意愿，达成合作协议，这对于社区治理来说不愧为一种治理方式的创新，也有利对形成社区治理新模型。

城市社区可以看作是城市的门户，对社区的治理也是国家治理的体现，城市社区治理是政府主体、社区主体和社会主体进行协商、合作以及在此基础上的集体决策过程，合作治理理论重视利益相关者的观念，这对多元主体参与社区治理非常适用，可以充分发挥各个主体的积极性。以合作治理为理论基础多元主体参与社区治理，各方主体分工合作来处理不同的社区事务，政府主体主要发挥政治领导的作用，社区主体要不断完善自我管理、综合协调的能力，社会主体需在政府主体的领导下为社区提供公共服务和调动居民参与。在这种理想的分工合作的模型中寻找恰如其分的信任机制，构建多元主体互动共治。

（二）多元主体合作治理。从社区多元主体发展的关系看来，各个利益主体间存在交错矛盾的原因在于利益表达机制不畅通，定位不清，权责模糊等。从而阻碍多元主体合作治理，具体的原因：一是各主体间的地位不平等，二是多元主体相互缺乏信任，合作基础不牢固。本文试图通过以社区居民作为管理社区事务的核心力量，以此来联结各个主体之间的交流合作，社区中的核心是居民，通过对居民的教育可以使其加深主人翁意识，并且明确社区公共权利的主体，努力创建良好的社区自治氛围，增强居民参与的积极性。多元主体无论是政府还是居委会都是围绕居民展开，所以构建合作治理的中心应该是社区居民。

在组织体系上，将社区多元主体分为从政府、社会和社区主体，分工为决策主体，执行主体和监督主体，其中政府主体主要指街道办事处，负责对社区的发展方向和目标进行把握，确定并将执行权力交给社区主体和社会主体。监督主体的主要由社区居民构成，例如，今年来许多学者所提倡建立的社区工作站，可以针对特定的事务由社区工作站牵头组成监督小组实行监督权，通过社区事务公开的方式，构建信息共享平台，以确保社区事务运行的公开化和透明化。

将社区事务分为政治、经济、文化和其他事务。其中政治事务主要负责主体是政府部门，而对于经济事务和文化事务可以通过建立信任机制，促进多元主体间的合作治理。［2］在多元主体构建的合作平台中，首先需要多方主体合作交流并在此基础上形成共同的社区治理目标，各个主体之间要做到地位平等、分工协作，并能对彼此产生信任感，由此构建信任机制。在社区自治中，信任是合作共治的基础，通过信任机制可以将社会资本与集体行动联结起来，充分调动社区居民的行动积极性。［1］

（三）多元主体合作治理的路径分析。

1.合作动力。新公共服务理论指出政府的角色是“服务”，在多元主体合作治理中，政府主体需要社区主体和社会主体之间的利益进行协商和分配，进而创造共同的价值观。为了实现这个目标，应该建立公共机构、非盈利机构和私人机构的联盟，以满足彼此都认同的需要，法律、社区价值观和公民利益都需要被关注，采用合作型结构，使内部与外部都有领导权。［2］在社区治理多元主体中，政府是形成合作动力的主要主体，政府通过权力下放的形式可以为社区居民、社会组织提供良好的成长空间。在此基础上，政府、社区和社会才能具备平等的合作地位，也能够形成合力，共同参与对社区事务的治理。

2.合作形式。奥斯本和盖布勒指出，把竞争机制注入到提供服务中去，竞争包括公对私，私对私，公对公的形式，竞争带来的好处就是提高效率，同时也奖励革新。［3］传统的以政府为主导的模式缺乏自主性，居民以及社区组织不能有效参与其中，社区事务缺乏活力，不利益社区的长远发展。通过竞争的形式其实可以有效促进多元主体的合作，竞争和合作并不是完全矛盾的，竞争会催生合作，一方想要在多方竞争中取得胜利就需要与他人合作，这样才能形成新的抗衡的局面。在城市社区多元主体合作的形式中，可以注入竞争机制，促使两方或者多方的合作。

3.制度基础。根据1989年通过的《城市居民委员会组织法》规定，居民委员会的性质是群众性自治组织。在进行多元合作模型的建构时，要以此作为合作的制度基础，充分的认识到居民参与的重要性，在此过程中积极推进居民参与制度，努力构建合作治理模型。同时依靠社会组织来协助政府主体执行具体的政策，在这一系列的互动过程中形成多元主体利益统一，权责明确，合理分配，这样的多元合作治理才能得以实现。

城市社区治理模式并非无章可循，但在深化改革新时期，继续按部就班难免会落后于社区发展。国家在政治、经济、文化等多个领域都进行新的试水，社区治理作为社会的胞干，也需注入新的源头，促进多元主体合作治理不失为一种可能的尝试。在合作治理中，各个主体权责明确、平等互助、分工合作、共同决策，为社区治理积极出谋划策，只有这样才能充分调动多方积极性，使社区朝着美好的方向前行。

［1］卢学晖.城市社区精英主导自治模式:历史逻辑与作用机制［J］.中国行政管理，2015（8）.

［2］珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2014.

［3］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府［M］.上海：上海译文出版社，2015.

［责任编辑刘金荣］

C933

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2095-0438（2016）08-0033-03

2016-04-25

常丽华（1992-），女，土家族，湖南保靖人，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生，研究方向：地方政府与社区治理。