教育起点公平的制度伦理性探究

汪杰锋

（安徽阜阳师范学院教育学院，安徽阜阳236037）

教育起点公平的制度伦理性探究

汪杰锋

（安徽阜阳师范学院教育学院，安徽阜阳236037）

教育起点公平是指受教育权利的平等，它既是人的发展起点，更是社会公平的基础。本文通过对当前农民工子女教育起点不公平现象进行制度伦理审视，认为必须站在教育制度之善的角度，整治教育招生制度以保障受教育的要求权，改革教育财政制度以保障受教育的福利权，创新管理运行机制以保障受教育的优质权。

教育起点公平；教育制度；农民工子女；伦理

瑞典著名教育学家托尔斯顿·胡森（Husen T.）把教育平等分为教育起点的平等、教育过程的平等和教育结果的平等三个层次。其中，教育起点公平是指受教育权利的平等，主要表现为受教育的要求权、福利权和接受优质教育的权利。［1］受教育权是宪法赋予公民的基本权利，2010年颁布的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中也明确提出要“把促进公平作为国家基本教育政策”。但是在农村及经济贫困地区并没有得到保障，其结果就是农民工子女入学难度增加、求学费用攀高以及教育质量降低等。如果农民工子女从小就享受不到最起码的受教育权利，那还谈什么教育公平和社会公平？因此，农民工子女教育起点公平问题亟待引起重视和解决。

一、教育起点公平是社会公平的基础

教育起点公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，没有教育起点公平就实现不了社会公平。教育起点公平之所以成为教育现代化的基本价值之一，除了接受教育已经成为现代社会公民的基本人权外，教育起点公平还能够显著地影响和改善人们的生存状态，增进社会公平，因而被视为实现社会平等“最伟大的工具”。因为当代教育对于社会发展的作用已由过去单一的政治功能发展到全方位地影响着社会发展进程的“催化剂”。教育起点公平已经构成社会公平的基础。［2］现如今，教育起点公平尽管受到复杂的社会因素制约，如社会收入差距日益加大，社会成层和分化的速度不断加快等，但教育起点公平对促进整个社会的政治和经济公平有着前提性和关键性作用，它是缩小社会差别的重要杠杆，实现和扩大教育起点公平，关心义务教育和农民工子女弱势群体的教育，是促进社会公平的重要基础。

作为社会主义初级阶段促进社会公平的重要战略选择，促进教育起点公平是一项具有全局性的战略任务，也是我国基础教育改革和义务教育阶段坚定不移的目标。当前，我国仍处于社会主义初级阶段，促进社会公平牵涉面特别广，与此相应的教育改革难度也特别大，促进教育起点公平也要立足国情、量力而行，让公共教育资源向贫困地区倾斜，向农民工子女等弱势群体倾斜，着力推动基础教育协调发展，逐步实现公共教育服务均等化。

二、基础教育制度失衡的伦理审视

在我国社会转型过程中，不同利益群体围绕现行教育资源分配制度而展开了激烈的竞争，造成了教育有失公平的局面。尽管国家及教育主管部门为实现义务教育起点公平化，在保障农民工子女等弱势群体平等的受教育权方面做了许多努力，使得一系列相关教育制度得以颁布与实施。但从目前实际执行情况来看，农民工子女仍然面临着教育起点不公平问题，这不仅影响了进城务工农民的生活和工作，而且也违背了教育制度的伦理性原则。［3］

（一）二元户籍制度的价值偏向导致入学难度增加

1958年以来，我国二元户籍制度在价值诉求上将稳定与秩序放在了首要位置，人为地将社会划分成了两个在权利、义务上不平等的阶层。体现在教育上，就是无形地阻碍了农民工子女在城市中享有平等接受教育的权利和均等发展的机会，这显然违背了教育制度的实质性公正原则。特别是改革开以来，大量农民工涌入城市谋生，其农业户口成为了在城市中公平生存和发展的障碍。为缓解由二元户籍制度所造成的教育起点不公平，国家有关部门曾确立了“以流入地政府为主”和“公办学校为主”的解决方针，但在实际的执行过程中，农民工子女只能在指定的公办学校就读而与一些优质学校无缘。特别是在全面推行免费义务教育的今天，各地更是将区域内农业户口作为享有免费义务教育的唯一依据，跨县流动的农民工子女就被排除在免费义务教育的门槛之外。随着市场经济和城市化进程的加快，城乡二元结构作为一种思维定式仍有较大的惯性而潜存于教育制度与决策之中，人们无视城市和农村、发达和贫困地区儿童在教育起点上的巨大差别，习惯依据城市学生学力制定统一的课程标准和课程实施方案。多项调查表明，导致农民工子女流失的第二位原因就是由于教学难度过高，农村学生难以胜任而被迫放弃学业。

（二）教育收费制度的腐败导致求学费用攀高

近年来，随着经济社会的发展，农民工子女的教育费用占农民工家庭收入的比重也在不断升高。但据一份调查显示，我国流动人口家庭中有近四分之一月收入在五百元以下，而且调查中，一般进城务工农民的计划生育状况差，一般家庭都有两个或者两个以上的学龄孩子。在这样的家庭中，投入子女的教育费用当然捉襟见肘。［4］虽然政府一再强调对于农民工子女的教育收费流入地应当一视同仁，但是仍然存在着像“借读费”、“赞助费”等额外的收费。主要原因是教育资源短缺，使得长期以来被认为是“一方净土”的教育也受到社会腐败行为的侵扰。特别是在在扩大学校办学自主权的过程中，由于缺乏相应的制度制约和政策规范，导致一些教育行政部门和学校为了片面追求经济利益而违法乱纪。由于为腐败的收费制度所困，农民工子女只能进入收费低廉的办学条件差、管理水平低下、教学质量难以保证的农民工子弟学校就读。

（三）教育投入制度不公导致教育质量降低

长期以来，我国的教育投入占GDP比重很低，尽管在《中国教育改革和发展纲要》和《中华人民共和国教育法》中都明确规定，要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，到20世纪末达到4%，但现在这个目标仍然没有实现。在教育经费投入严重不足的同时，经费分布不均又成为制约农民工子女教育起点公平的另一个突出障碍。虽说按照《教育法》规定，农村学校的基建支出采用由政府负责+地方集资承担，而一些贫困地区温饱尚未解决，何来集资渠道？农村中小学普遍出现正常教学活动难以开展、教师待遇普遍低下、基础教育质量下滑、学生读书没兴趣等现象。当然，城乡教育投入的巨大差距以及由此带来的教育起点不公平不是“贫穷”二字就能一言蔽之的，值得关注的是，教育起点不公平将会导致新的社会不公，进而成为构建社会主义和谐新农村的巨大隐患。当然，解决方法也不能一味地靠增加教育投资这一招，这也许更有赖于政府教育观念的转变，重视并逐渐消除城乡之间业已存在的教育不平等，让落后偏远地区的孩子、农民工子女获得与城市孩子相同的学习、发展机会。

三、推进教育起点公平的保障策略

教育起点不公平是基于制度不合理基础之上的，现行的教育制度还在一定程度上存在着制度伦理失衡的情况。要解决农民工子女教育起点公平问题，就必须站在教育制度之善的角度，着力对相关制度进行调整和改革。

（一）整治招生收费制度以保障受教育的要求权

由于城乡之间、学校之间办学条件与教育质量存在差距，优质教育资源不能满足社会需求而产生了择校问题。治理招生乱收费必须坚持标本兼治、综合治理的原则，既要抓紧规范招生入学制度，又要健全完善收费督导制度。各地教育行政部门要按照适龄儿童数量和学校分布情况，科学划定学校服务范围，统筹将农民工子女纳入教育招生计划，由政府和教育行政部门以学校实际招生数，而不是以户籍学生数或是以户籍教师数为依据来拨付公立学校教育经费，从而保证教育的公平投入。而至于基础教育阶段的择校费问题，市、县教育局在下达的招生计划中可明确各公办学校择校生招收人数，报省市教育主管部门备案并向社会公布。各校收取的择校费要及时进入地方财政专户，实行收支两条线管理，经费使用列入财政预算，重点扶持薄弱学校办学条件的改善、教师待遇和贫困农民工子女教育补助等。民办学校办学经费实行自收自支，但地方教育职能部门要强化监管，建立治理教育乱收费情况通报制度，健全经常化、全方位的收费督导制度。

（二）改革教育财政制度以保障受教育的福利权

我国现阶段“地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育财政体制和“按户籍生均拨款制度”强调教育财政责任基层化，由于地区财力差异造成了教育资源优劣之别。正是由于免费义务教育制度受益对象的有限性，使得外出务工农民工子女不能平等地享受该政策，因此有必要对其进行改革，建议地方政府根据城市人口“暂住证”将接受义务教育的农民工子女人数上报给中央财政部，采取中央财政统一拨款的形式逐一拨付相应的教育经费，将受益对象扩充至全国各地甚至包括还未实行“两免一补”地区就读的农民工子女。当然，在此项政策调整实施过程中，各地还要打破公办和民办学校界限，使所有在农民工子弟学校等民办学校就读的农民工子女也能享受到免费义务教育。中央财政对合格的民办学校一方面应给予适当的财政补贴以缓解公办学校在接收农民工子女入学方面的压力，另一方面政府还可以积极引入市场机制，激励社会投资办学，使基础教育的投入多元化，最终形成以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展的格局。

（三）创新管理服务机制以保障接受优质教育权

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，要研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。为落实这一要求，各地政府及教育主管部门应探索建立适应“就地入学”的优质教育管理服务机制，以“高位均衡教育”战略带动城乡教育一体化，即在较大范围内把区域整体教育水平提升到较高水平，使城乡、校际及不同受教育群体之间的差别最小化，教育资源在社会和学校之间得到合理优化配置。具体做法是：第一，区域内捆绑结对。以好带差，以强帮弱，促进学校育人理念、教育资源及教研成果的共享，并从制度设计上保证受扶助学校发展的有效性和长期性。第二，教学硬件高位均衡。规定人财物由城区向城郊及农村单向流动，及时对薄弱学校进行现代教育技术装备升级改造，使其教学硬件普遍达到或超过城区学校水平。第三，谋求教学内涵高位均衡。通过教学课题研究、学校品牌建设等形式，由教育主管部门牵头，强校联合弱校广泛开展前沿科技教育、人文教育和信息技术教育等，打造区域内优质教育、特色教育品牌。［5］

总之，教育起点公平是每个农民工子女的基本教育权利。进城务工农民子女能否公平接受教育，不仅是一个教育问题，也是一个社会问题。只要进一步加大现行体制改革和制度创新的力度，切实保障教育制度本身的公正、合理，使之体现规范、有序的教育法则和道德伦理精神，就能够为农民工子女教育创造一个和谐的教育环境，从而依法保障其平等接受教育和发展的权利，真正实现教育起点公平。

［1］张 晖.教育公平思想溯源及启示［J］，河北职业技术学院学报，2008（02）：23-25.

［2］吴永军.教育公平：当今中国基础教育发展的核心价值［J］，教育发展研究，2012（18）：1-6.

［3］郅庭瑾.教育制度分析的伦理视角［J］，全球教育展望，2006（11）：50－53.

［4］李荣华．流动人口子女教育问题研究［D］，中国优秀博硕士学位论文全文数据库，2005．

［5］朱瑜.发挥远教优势优化创新教育公平运行机制［J］，陕西广播电视大学学报，2012（14）：9-13.

编辑：崔月华

An Ethical Study of Systems for Educational Initial Fairness

WANG Jiefeng
（Educational School of Fuyang Normal College，Fuyang Anhui 236037）

Educational initial fairness refers to the equality of educational rights for people，it is not only the starting point for people's development，but also the foundation for social justice.By an ethical review of the initial eduactional unfair phenomena among migrant children，we think that only by starting from goodness the education system can we remedy the enrollment system to ensure the requirement of education，reform the financial system to ensure the welfare rights of education，and innovate management mechanism to guarantee the better education.

Initial Fairness of Education；Education System；Migrant Children；Ethics

C91

A

2095-7327（2016）-01-0083-04

汪杰锋（1968-），男，安徽桐城人，阜阳师范学院教育科学学院讲师，硕士，主要研究方向：课程与教学论、双语教学和学校教育等。

教育部人文社科青年基金项目：从问题到消解：多元理论视野下的教育歧视研究（编号：11YJC880152）；安徽省社会科学规划一般项目 《“中国梦”视阈下教育起点公平的制度伦理性研究-以安徽省为例》（项目编号：AHSKY2014D34）；安徽省农民工研究中心委托专项一般项目《和谐社会视阈下农民工子女教育公平问题的田野研究—以安徽省为例》（项目编号：2013NMG04）阶段性研究成果。