户籍制度视角下农业转移人口宅基地退出研究

李勇刚，金雨生

（安徽财经大学经济学院，安徽 蚌埠233030）

户籍制度视角下农业转移人口宅基地退出研究

李勇刚，金雨生

（安徽财经大学经济学院，安徽 蚌埠233030）

农村空闲宅基地的处置和有效利用能够推进户籍制度改革的实施，而户籍制度改革的有效实施也能带动农村宅基地的退出进而提高农村土地利用效率、保护农民的合法权益、推进农业转移人口市民化。本文在对农业转移人口内涵的分析基础上将宅基地所属人群分为具有农业户籍和具有非农户籍两类，认为新时期农村宅基退出应当以发挥户籍制度改革对农户宅基地退出意愿的带动作用为重点并分别研究具有不同户籍的两类农业转移人口的宅基地退出所面临的问题，最后在此基础上尝试设计合理退出机制。

户籍制度改革；农业转移人口；宅基地退出意愿

近30年来，随着我国城镇化和工业化进程的加快，非农建设用地需求的不断增长与耕地保护政策下土地供给日益减少的矛盾越来越突出。面对城市建设用地需求不断增长与农村建设用地极大浪费的现状，农业转移人口宅基地退出问题日益得到学界的广泛关注。当前我国农业转移人口宅基地退出还面临着传统观念约束、地方政府职能错位、宅基地产权不明晰、退出意愿不强烈、补偿不合理等制约性因素，为了解决这些问题，我国学者已从多个方面对宅基地退出进行探索，研究成果集中在宅基地退出的必要性、难题、模式及影响因素、退出机制设计以及退出补偿研究等方面[1]。宅基地作为农户传统观念上的安身立命之本，合理的宅基地退出机制是宅基地问题的重中之重，目前从户籍角度分析宅基地退出原因及退出机制的文献并不多。但是，随着户籍制度改革的不断深化，户籍制度改革与土地改革联系日益紧密。如何在合理推进农业转移人口市民化的同时有效利用农村闲置宅基地成为农村土地改革的重点之一，建立有效的宅基地退出机制，加快农村宅基地退出有利于在耕地红线的限制下缓和城乡建设用地矛盾[2]、有利于提高土地利用率、有利于城市合理扩张、有利于改善居民生活环境，是推进农业转移人口市民化的重要保障。

一、农业转移人口内涵分析

“农业转移人口”的提法首次出现于官方文件即2009年中央经济工作会议报告，此后，中央1号文件也以此取代了之前“务工农民”、“农民工”的提法，“推进农业转移人口市民化”已成为中共中央和国务院有关文件以及国家部分领导讲话中的高频语，并成为我国“十三五”乃至更长一个时期推动城镇化的核心任务。它是在新型城镇化背景下对计划经济时代的“盲流”、改革开放时期的“流动人口”、和谐社会语境下的“农民工”的再命名，这种新的命名必然包含了针对某类人群的特点所做出的新总结。

从“农业转移人口”的字面意思来看，“农业”是指涵盖农、林、牧、渔在内的第一产业，与“人口”搭配指出这一群体的最大特征，即是我国属于农业户籍的人口；“转移”表明该群体在地域之间转移，既有乡-城之间的转移，也有城-城之间的转移；既存在就地转移，也存在异地转移。因此“转移人口”即指因城镇扩张居住地被划分为城镇的农业人口、想通过就业从农村到城镇居住的农业人口以及来回流动在城乡之间的农业人口。从与以往的称谓相比较而言，“农业转移人口”这一提法更为客观和含蓄，关注的重点在于该类群体从农村向城镇转移，进而逐步融入城镇的过程；“盲流”、“流动人口”、“农民工”等多个提法直接体现的是该类群体属于外来人口的身份和从事社会地位较低的职业，在日常称呼中难免带有一定的歧视意味，不仅难以被该类人群坦然接受还会自然引起本地市民的排斥情绪。此外，“农民工”仅仅是指在农村农业生产中剔除了必要劳动力之后剩下的那部分属于农业户籍的人口，即农村剩余劳动力；而“农业转移人口”不仅囊括农村剩余劳动力，而且包含农村非劳动适龄人口，其内涵要比“农民工”等称谓更加合理丰富。

从以上分析来看，“农业转移人口”主要可以按户籍分为两类：第一类是仍属于农业户籍，但已经基本离开农村到城镇工作生活或暂时还流动在城乡之间的农业人口，第二类则是已经属于城镇户籍，但尚未完成角色转变的城镇居民。前者属于自发转移，在该群体中占大多数，后者则是因为宅基地在城镇规模扩大的过程中被征用，才较为被动地迁移居住地并转变户籍成为城镇居民，这类群体尽管占比不大但是容易产生社会矛盾。因此，本文将农业转移人口的宅基地退出也分两类进行分析。

二、户籍制度对农业转移人口宅基地退出的影响

（一）户籍制度对第一类农业转移人口的影响

长久以来，我国存在的城乡二元户籍制度和二元经济结构极大阻碍了人口流动，并且户籍不同导致的社会保障差距很大。无论是改革开放之前还是之后城乡的社会保障在程度和广度上都存在很大差别[3]。据统计，目前城乡户籍间存在差异的保障福利有60多种[4]。尽管我国正在积极推进户籍制度改革，但农业户籍的社会保障项目依然较少，保障水平也较低。有学者在对户籍制度改革对农户退地意愿的研究中指出退地后生活质量预期的高低对农户宅基地退出意愿有显著的正向影响 （王兆林，2011）[5]；对重庆市户籍制度改革的研究中发现有些长期在城镇就业生活的农业人口,愿意放弃农村宅基地，希望能够转为城镇户口得到与城镇居民同样的待遇，但是由于户籍限制而无法实现 （熊萍，2012）[6]；在对河南省汝州市的农民工定居地选择的研究中指出消除对外地人子女入学的歧视，减少农民工城市定居的制度障碍对农民工在城市定居意愿影响显著（费喜敏，2014)[7]。

所以，对于上述第一类仍属于农业户籍人口的宅基退出，本文认为重点是促进该类群体实现农业户口向非农户口的转变并以此带动闲置宅基地退出。套用目前对剩余劳动力从农村流向城市的过程最具有解释力的推拉理论做进一步分析，该理论认为：在人口自由流动和市场经济的情况下,人们会为了提高生活水平通过就业而迁移和流动。于是，那些在迁入地中被流动人口认为可以提高生活水平的因素就成为拉力,而那些在迁出地中被流动人口认为不利于生活的社会经济因素就成为推力。这两种力量会共同作用完成人口迁移。此外，也有研究指出，无论是迁入地还是迁出地都同时具有作为拉力和推力的两方面因素。具体而言，理性的农户退出宅基地的目的在于追求带来最大效用的经济社会收益，而这种经济收益的大小受到来自城乡的一系列推力与拉力因素的共同作用并由此影响农户宅基地退出意愿。在我国特有的城乡二元户籍制度和二元经济结构下，城镇户籍所带来的社保、低保等相对更高的福利水平，以及较高的教育医疗文化和收入水平等因素形成了来自城镇的拉力；城镇的制度性障碍以及高房价等因素形成了来自城镇的推力；相对的，农村较低的福利水平和较差的生活条件等因素形成了来自农村的推力；农村户籍所附带的土地的社会保障功能及由此形成对土地的心理依赖等因素形成了来自农村的拉力。对于理性农户而言，是否愿意退出宅基地，取决于他们对退出宅基地带来的风险、成本与收益的评估。只有当评估结果显示三者形成的效用要大于不退出得到的效用时，农户才愿意退出宅基地，并通过退地后所享受到的一系列城镇户籍附带的福利和保障来检验是否与评估一致。若一致，则会对其它尚在观望的农户产生积极影响进而引致更大的退地需求。所以，只有当农户认为（城镇拉力+农村推力）所带来的收益大于（城镇推力+农村拉力）所带来的成本时，农户才会有动力转变户籍并自愿退出宅基地。

目前让这类农户对宅基地退出困难在于大部分地方这种基于户籍的福利对农户的吸引力不强，理性的农户认为宅基地退出并不能使自身得到最大化的经济社会收益因而缺乏宅基地退出欲望。如对江西省五个县区的调查结果显示欠发达地区农户对宅基地产权缺乏了解导致不愿意退出宅基地（周丙娟，2014)[8]；在对南京和盐城进行大规模调查的基础上发现农户并不认为转为城镇户籍之后会有较高的非农收入从而降低宅基退出意愿 （孙雪峰，2016）[9]。本文通过总结国内学者研究认为原因主要有三点：第一，城市拉力不够。即使政府放宽政策促进农业转移人口户籍身份的转变，其在市民化后由于针对这部分人群的公共服务与社会保障不足，依然会出现诸多的后续生活保障以及角色转变问题。同时，城市生活成本不断提高、城市房价大幅上涨，许多农户出于城市生活的担心虽然进城务工但为了给自己留一条“后路”都不愿意放弃农村宅基地，而是选择继续保留农村宅基地以获得保障，再加上户籍改革不断增加对农户的社会保障，积极推进城乡保障一体化，以此剥离附着于户籍制度的“二元”公共服务（熊小林，2010）[10]。由此导致农业转移人口对转为城镇户籍意愿不强。第二，宅基地作为农村拉力存在。我国宅基地的取得具有无偿性，是建立在农户的集体身份上的。农业户口可以轻易长期保留一处或多处宅基地。由于使用上有无期限性、占用时无留置成本性，并且面积超标时轻易能避开法律处罚，农民在心理上更倾向于尽可能多占用宅基地。第三，部分农民不了解宅基地退出的成本和收益，这种情况导致农户盲目放大自身承担的风险，只愿意维持现状不愿意退地。

（二）户籍制度对于第二类农业转移人口的影响

第二类农业转移人口群体比重相对较小，其中部分人能够享受到户籍身份转变所带来的福利，这类群体的宅基地退出相对第一类较为容易。但是这类与前一类的区别也是所面临的问题是：其宅基地退出为“被退出”，其户籍转变为“被转变”。宅基地在没有充分尊重农户意愿的情况下“被退出”必然会产生征地补偿不合理，补偿不到位等一系列问题。此外，随之而来的户籍“被转变”只是转变为其宅基地所属城镇的户籍也就是农户居住地户籍。但是，人口的流动性是土地所不具备的。居住地户籍无论从法律上还是实践中都无法等同于“经常居住地”户籍。经常居住地应当是农业转移人口的就业地而不是其宅基地的所属地。这种户籍的“被转变”并不能促进农业转移人口的市民化，还会给这一过程中的宅基地退出造成阻碍。

1.宅基地征用与城市建设用地交易存在较大价差导致补偿不合理

“以地生财”现象严重,通过土地增加财政收入成为地方政府的一贯做法。由于耕地红线的制约,很多地方政府原本城市建设用地不足,“城乡建设用地增减挂钩”政策出台后,地方政府和房地产商纷纷把以地生财的目标指向农户宅基地。通过将宅基地退出集约土地,获得城市建设用地指标,政府再把城市建设用地指标拿到一级土地市场上进行拍卖,这样 “一进一出”之间地方政府就获得了巨大的收益,而享有宅基地使用权的农民却没有享受到土地出让带来的利益,没有得到合理的补偿。此外，当农户看到原本属于自己的宅基地被转为工业、商业或房地产业用地后产生的土地租金以极大幅度增加。农户土地收益与土地征用后被做为非农建设用地产生的收益形成了的强烈的反差让农民心理无法平衡,进而引发许多土地纠纷和社会矛盾。部分地区在实施宅基地退出的过程中没有充分考虑农户合法权益，给农户造成损失引发了一些社会问题。最典型的是地方政府和开发商用较极端的手段拆迁,同时群众利用各种手段抗拒拆迁,有些地方甚至因为宅基地退出问题爆发群体性事件。这在一定程度上加剧了农户对宅基地退出的抵触情绪。

2.户籍所在地与就业地不一致导致补偿不到位

农业转移人口，尤其是新生代农业转移人口在户籍“被转变”之后，由于其就业地即经常居住地往往不是其宅基地所属城镇。对经常居住地而言，特别是“大城市”，户籍制度还是一系列排斥制度和政策的根源，并通过附着制度间接制约社会融入[11]。尽管市场化进程大大减弱了就业排斥，但外来人口由于无法落户，多半只能在体制外就业，集中在次级劳动力市场，进而被排斥在一般社会保障和住房保障制度之外，且由于目前社会保障仍不能跨区域转续，这些人不得不面对社会保障福利的损失。这就造成此类群体在有城镇户籍的情况下，依然享受不到城镇户籍应有的福利。同时在当地，尽管政府愿意给予一系列政策上补偿如“以地换房”、妥善安排子女入学等，农户由于就业地在其它城市而使这些政策无法真正得到落实。宅基地被征后农户实际上并没有得到想要的补偿，再加上宅基地被征在农户看来可能会被断了 “后路”，进而会引发农户不满，最终在一定程度上激化社会矛盾，制约了宅基地退出。

三、宅基地退出机制设计

设计宅基地退出机制的目的是在农业转移人口市民化进程中有效回收空闲宅基地，提升土地集约利用水平，缓解城市扩张用地紧张局面，实现城乡建设用地增减挂钩。宅基地退出机制设计的基本思路是既能够提高土地利用率、促进当地经济增长，又能够使农业转移人口认为退出宅基地后的生活水平要比继续保留宅基地的生活水平更好，以此增强农户宅基地退出的意愿。针对以上分析，本文对宅基地退出尝试提出三方面机制。

（一）经济补偿机制

理性的农户总是会追求个人利益的最大化，无论是否具备城镇户籍，只要政府通过讲座、报纸、网站等手段公开信息使农户清楚了解到宅基地退出后的收益大于不退出的收益，经济补偿总是能够有效激发农户宅基地退出的内在动力。但是对于具备不同户籍的农业转移人口，其经济补偿重点应当有所区别。

对于尚未取得城镇户籍的农户，因为还具备农村集体经济组织成员的身份，选择退出宅基地后还能继续持有宅基地使用权，继续享有相关的政策优惠。宅基地退出的经济补偿可以主要采取宅基地换房、宅基地换社保等方式。政府在这类农户按照宅基地退出后，对于无住房的农户，补偿重点应当是为其解决住房。可以按照规定宅基地换房标准由农户在规定地段选一套住房，住房选定后采取现金或其他方式对农户实行“多退少补”的原则；对于在城里已经有住房的农户，一方面住房存量较大时在其宅基地退出后可以补偿农户第二套住房并允许户主为已成年子女；另一方面，在充分保护农户合法权益的基础上，通过城镇户籍所附带的各项福利，鼓励农户主动放弃闲置宅基地加入城镇户籍，以住房补贴、养老补贴等方式实施补偿。

对于“被”转变为城镇户籍的农户，一方面对于在本地就业的农户，宅基地“被征用”后政府应该尽快解决住房问题，落实农户应当享受有的各项城镇户籍福利；另一方面对于就业地不在本地的农户，其经济补偿主要以货币补偿为主，政府应该合理制定补偿标准，在不超出政府支付能力的情况下尽量使补偿标准达到农户的心里预期。具体的操作办法可以由政府公开招标选出第三方评估机构，由具备评估资质的第三方评估机构依法评估并对评估结果公开且依法承担相应责任。

（二）就业地落户机制

农业人口向城镇的转移必然会带来农村人均占地的增加与城镇人均占地的减少。但是当前由于我国区域经济发展不平衡，大部分农业转移人口无论是否具备本地城镇户籍，其就业地都不在本地。这就造成迁出地政府通过对宅基地复耕使城市因为可以换取更多建设用地指标得到发展，而迁入地政府只有人口增长城市却无法得到扩张，进而导致地方政府竞相争取农户宅基地复耕同时限制外来人口户籍迁入。而农业转移人口既然不能在城镇落户，也就不愿意退出宅基地。

因此应该建立就业地落户机制，在农户宅基地所对应的建设用地指标可以进行跨地区交易的基础上，让愿意退出宅基地的农业转移人口用自己拥有的建设用地指标换取其就业地的户籍以及相关服务和保障[12]。同时为了防止经济发达的地区获取更多资源，中央政府应该制定相关政策将城市建设用地审批和城区规模与户籍人口规模之间的关系挂钩，如果城区规模与户籍人口规模之比过大，中央政府应当限制该地方城市建设用地审批同时敦促其加快当地农业转移人口落户进程。

（三）建立征信奖惩机制

《中华人民共和国土地管理法》对农户占有宅基地的大小和数量有明确规定。但农户轻易取得宅基地使得“一户多宅”、“一人一宅”、宅基地面积超过标准的现象屡见不鲜。以往对于这些情况的处罚多为强制无偿收回超标的宅基地，或者使用较高的惩罚性收费迫使农户退出超额宅基地，甚至在前二者实施无效的时候政府进行强制性拆除。这些方式效果虽然立竿见影，但是方法比较激烈，容易激起农户的抵触情绪，不利于社会稳定。

文本鉴于互联网大数据征信的快速发展，认为可以将农户宅基地的占有情况纳入全国征信系统并与户籍政策挂钩。农业户籍凡是宅基地占有情况合法的可以在全国范围内更大程度地享受与户籍相关政策优惠；已经“被”转为城镇户籍的农户如果宅基地占有情况合法，政府可以多给予补偿并优先解决住房、就业、社会保障等问题。同时，对于以上两类农业转移人口，如果愿意在就业地落户，其地方政府可以酌情给予优先考虑或政策性加分。对于宅基地占用不合法的农业转移人口，可以在全国范围内减少其相关政策优惠并限制其户籍迁入。

四、小结

虽然中国将开始全面实行城乡统一的户籍登记改革，但由于城乡差异，农业转移人口将长期存在，具有不同户籍身份的农业转移人口因其规模、宅基地占有情况、就业地的不同，产生的需求以及对宅基地退出意愿也不同。应该以更为精准的眼光和思路针对不同类型的农业转移人口制定差异化的宅基地退出机制，坚持贯彻政府“以人为本”的服务理念，才能在宅基退出中保障农业转移人口的切身利益。

[1]王兆林.户籍制度改革中农户土地退出行为研究：重庆的实证[D].2013.

[2]张锐,傅东平.农业转移人口宅基地退出机制研究[J].广西师范学院学报,2014,35(6).

[3]孔东菊.户籍改革背景下农村宅基地退出机制研究[J].华南农业大学学报,2014(13).

[4]彭心韫.全国人大常委:城乡户籍存在60多种不平等福利［N/OL］.2013,02．http://news．sohu．com/20130226/n367096635．shtml．

[5]王兆林,杨庆媛.户籍制度改革中农户土地退出意愿及其影响因素分析[J].中国农村经济,2011.

[6]熊萍.户籍制度视角下的农民市民化机制探析——基于推拉理论[J].农村经济,2012(6).

[7]费喜敏,王成军.基于推拉理论的农民工定居地选择意愿的实证研究[J].软科学,2014,28(3).

[8]周丙娟,饶盼.基于农户视角下的宅基地退出意愿实证分析[J].江西农业学报,2014,26(4).

[9]孙雪峰.不同经济发展水平地区农户宅基地退出意愿及其影响机制研究[J].江苏社会科学,2016(2).

[10]熊小林.统筹城乡发展：调整城乡利益格局的交点、难点及城镇化路径——“中国城乡统筹发展:现状与展望研讨会暨第五届中国经济论坛”综述[J].中国农村经,2010 (11).

[11]杨菊华.中国流动人口的社会融入研究[J].中国社会科学,2015(2).

[12]陆铭.建设用地指标可交易:城乡和区域统筹发展的突破口[J].国际经济评论,2010(2).

编辑：崔月华

Study on rural residential land withdrawal from the perspective of the household registration system

LI Yonggang，JIN Yusheng
（School of economics,Anhui Finance and Economics University，Bengbu Anhui 233030）

Dthe disposal of idle rural residential land and effective use can promote the implementation of the reform of the household registration system,and the effective implementation of the reform of the household registration system can also drive rural homestead exit and improve the rural land use efficiency and farmers to protect the legitimate rights and interests,promoting the agricultural population transfer of people.This paper on agriculture transfer population connotation analysis will be the basis of homestead belongs to populations with agricultural household and has two types of non-agricultural household registration in that new period rural homestead exit shall be to play in the reform of the household registration system farmers homestead exit will lead role as the focus and were studied with different household in two kinds of agricultural population transfer homestead exit facing the problems.Finally,on the basis of this attempt to design reasonable exit mechanism.

the reform of the household registration system;agricultural transfer population;the willingness of homestead exit

C913

：A

：2095-7327（2016）-09-0008-05

李勇刚（1980-），广西桂林人，安徽财经大学经济学院副教授，博士，研究方向：区域经济学、房地产经济与金融、土地财政。

本文系2015年安徽财经大学研究生科研创新基金项目“安徽省农业转移人口市民化进程中宅基地退出机制研究”（ACYC2015076）。