试论在旅游行业协会建设中行政指导的运用

钟照禄

(华东政法大学 研究生教育院,上海 200042)

试论在旅游行业协会建设中行政指导的运用

钟照禄

(华东政法大学 研究生教育院,上海 200042)

通过研究旅游业发达国家的建设经验可以发现，一个行业要实现健康且快速的发展，富有效率的政府与擅长自治的行业协会缺一不可。根据我国旅游市场现在的发展程度，行业协会的成长仍离不开政府的适当扶助和引导。在此环境下，要通过政府力量“激活”行业协会的独立作用，必须改变传统的管制思路，采用更具灵活性的行政指导方式。

旅游业；旅游行业协会；行政指导

一、我国旅游行业协会的定义与发展历程

(一)我国旅游行业协会的定义

理论界目前尚未统一旅游行业协会的定义。张建梅、韦广平提出：旅行社行业组织是各旅行社之间为加强旅行社行业内部以及与其他行业的沟通与协作，维护旅行社行业利益，促进旅行社的健康发展，提高旅行社服务质量及保护旅游者合法权益，而在资源基础上形成的民间组织[1]。海南省在《海南省旅游条例》第六十八条指出：“旅游行业协会是由旅游经营者自愿参加组成的行业自律性组织，依法经社会团体登记管理机关批准登记成立，并依照法律、法规和章程开展活动。”中国旅游协会，在其《章程》第二条指出：“本团体是由中国旅游行业相关的企事业单位和社会团体自愿结成的行业性、全国性、非营利性的社会组织。”

虽然给出的定义各异，但业界普遍认为，旅游行业协会应当由旅游企业自行组成，属于民间组织，其宗旨是服务会员，具有沟通政府与企业的作用。

(二)我国旅游行业协会的发展历程

我国现代意义上的旅游行业协会，是伴随着行业管理由政府管制向行业自我监督过渡而逐步发展起来的。20世纪80年代中期，旅游完全从外事接待中分离出来，成为独立的经济行业，旅游行业管理工作也随之全面展开。为了适应政府职能的转变和旅游行业的运行和发展，介于旅游行政管理部门和旅游企业之间的旅游行业协会应运而生。

经过30年的发展，我国旅游行业协会已基本覆盖“吃、住、行、游、购、娱”六大行业，会员涵盖了国内大型旅游企业集团、国际级旅行社、高星级饭店、世界自然文化遗产和著名旅游景区，其资产规模与市场份额在中国旅游业的发展中占有举足轻重的地位。这使得旅游协会在行业中具有一定的代表性[2]。

二、我国旅游行业协会存在的问题分析

(一)与协会宗旨不符

旅游行业协会成立之初，其宗旨应为服务会员，利用聚合优势为会员谋求更大权益。旅游协会的职能分为服务职能和管理职能，服务职能指利用协会平台为会员争取权益、提供方便，管理职能指按照章程规定对入会会员进行监督和管理。管理职能的实质为确保协会章程得到执行，以此保障会员权益。两项职能关联性的存在，要求协会运用管理手段时以服务全体会员为目的。

表1 我国国家级旅游协会发展历史

但实践中，我国许多旅游协会存在着“重管理、轻服务”的现象。一方面，我国旅游协会“官方色彩”过浓，协会组织承接了大量行政机构的工作，管理思路与行事作风方面行政化严重。另一方面，协会对宗旨认识模糊，缺乏对服务本会会员的思想认识。

会员认同感变弱是此现象造成的后果之一。协会长期忽视服务会员的宗旨，使得本会会员只能另寻其他途径维护自身权益，此时将造成会员对协会的认同感下降，而缺少会员的支持进一步使得协会的服务职能得不到发挥。行政化风气盛行亦将影响旅游协会的社会公众基础。因旅游协会长期扮演政府“助手”的角色，部分普通民众误将行业协会当作“准”行政机关，以“审慎”的态度看待旅游行业协会。事实上，部分公众认为向旅游协会提起维权诉求毫无意义，旅游纠纷的解决仍需依赖于另行请求行政机关。由此可见，旅游协会日常工作与其宗旨的不符使得其不能很好的发挥自身优势，限制了其各项制度功能的充分发挥。

(二)与协会专业性矛盾

行业协会的类型可分为三类——自上而下型、自下而上型和中间型[3]。受发展历史影响，我国旅游行业协会大多属于自上而下型，但直接剥离行政职能而成立的行业组织会限制自身专业性职能的发挥。在某些旅游协会里，国家出于安置因行政改革而分流的原机关人员的需要，将一些领导职位交由退休的旅游行政机关负责人担任，导致旅游行业协会的决策层未能具备很好的专业性。

旅游协会缺乏专业性是造成协会会员覆盖面狭窄的原因之一。受旅游协会行政化因素的干扰，大部分中小型旅游企业对行业协会不够信任，加入协会组织的热情不高。目前，我国各旅游协会会员数量占该行业企业数量的比例偏低，而会员覆盖率不足会使得旅游协会约束的对象范围偏小，协会统一化的管理无法大范围开展。旅游协会专业职能在发挥上的受限，会进一步削弱其他企业入会的积极性，形成恶性循环。旅游行业协会专业性受限制已成为其当前发展的重大障碍。

三、我国旅游行业协会问题的成因分析

我国旅游行业协会问题产生的根源在于政府与协会的不对等关系。我国行业协会起源于改革开放后的行政机构改革。自成立之初，旅游协会就受国家旅游局的业务领导与民政局的管理监督，并在相当长的时期内，行政部门对行业协会占据了绝对优势地位。政府的强势会带来两方面后果，一是在协会与政府的合作中，政府对协会的具体工作干预严重，二是造成协会对政府的依赖，使得协会独立发挥作用的空间变窄。

(一)相关法律的限制

我国对协会组织的法律层面的管理依据是1998年重新修订后的《社会团体登记管理条例》，该条例对社团组织的成立实施严格控制。根据《社会团体登记管理条例》，我国协会组织团体的管理模式是“归口管理、双重负责，分级管理”。“归口登记”指只有国务院的民政部门和地方县以上的各级民政部门负责社团的登记，其他任何机关都无权处理社团登记问题。“双重负责”指社团的成立需要先经过业务主管单位的批准，再到登记管理机关注册登记。“分级管理”指全国性社团到民政部登记，而地方性社团则到地方县以上各级政府民政部门登记[4]。

发达国家的社会团体要求民间力量能自由结合，实现自我治理。而此条例对民间自发成立组织的条件进行诸多限制，一定程度上压制了行业内部的发展活力，对培养旅游行业自我管控的能力造成阻碍。

(二)政府价值取向的不契合

我国政府管理观念受计划经济影响较大，对民间组织的管制较西方发达国家更为严格。此种严格性体现在对协会工作的干预，我国旅游主管机关继承机构改革前的做法，将大部分管理旅游企业的职权掌控在自身手上，较少向协会组织提供管理权限。此种管理思路本意为利用政府强势地位，防止旅游业乱象的扩大化，实质上却与剥离主管部门职能、成立行业协会的基本目的相冲突，不利于行业治理效率的提高，并且构成了对旅游行业协会自主权的侵害。

美国及大多西欧国家对本国旅游业的行业协会管制较为宽松，传统上强势政府的日本也已完成政府部门对旅游业管制中的角色转型，主张旅游协会权利适当扩大已成为该研究领域的发展趋势。而我国政府的管理价值取向仍固守传统，忽略社会组织在行业治理中的重要性，使得行政机关的思维传统难以被打破。

四、用行政指导解决旅游行业协会现状的必要性分析

通过研究旅游业发达的国家的建设经验可以发现，一个行业要实现健康且快速的发展，则富有效率的政府与擅长自治的行业协会两者缺一不可。在我国现实国情下，要通过政府力量“激活”行业协会的独立作用，有必要借助行政指导的工作思路。

(一)行政指导的基础理论

关于行政指导的概念，国内外理论界虽未形成统一的界定，但界内各大学者所做的定义具有很大程度上的重合。应松年认为，行政指导是指：“行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依照法律政策所采取的非权力行政执法互动。”[5]罗豪才认为:“行政指导是行政主体在职权或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。”[6]莫于川的观点是：“行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。”[7]

比较分析关于行政指导的诸多概念后，行政指导具有以下特征：

第一，效力上的非强制性。行政指导对行政相对人而言不具有法律上的强制性，是否接受指导取决于相对人自身意愿，赋予了行政相对人除服从外的更多选择，保持了行政机关与行政相对人的平等关系，有利于行政指导做出方倾听行政指导作用方的意见。

第二，方式上的多样性。行政主体实施行政指导大多依据国家的法律法规精神、原则和政策，法律法规很少作出具体的规定[8]289。为适应相对人的不同特点，在不违反法律法规精神、原则或政策的基础上，政府机构可自由选择行政指导的实现形式。行政指导实现方式丰富，具体包括说服、建议、协商、奖励和帮助等。

第三，空间、时间上的灵活性。主动行政行为是行政主体依据自己的职权，无须相对人请求便能主动作出并发生效力的行为。被动行政行为是行政主体只有在相对人请求的条件下方能作出的行政行为[8]119。根据行政指导的性质，其作出既可主动亦可被动，以适应事前预防和事后监督的双重需要。

(二)运用行政指导的必要性分析

1.衔接旅游产业各要素

旅游行业的基本特征之一是关联性强。

首先，旅游业的产业要素关联性强。旅游产业六大要素为“吃、住、行、游、购、娱”，一次完整的旅游活动涉及宾馆、餐饮、交通、景区等各方面，各要素之间较为独立，相互交流不便。学界普遍认为，提升旅游服务质量的关键在于对六大产业要素进行整合，做到六要素相互充分配合。在我国，仅政府有能力做到跨产业界的整合，若政府牵头，则可有效解决各要素间交流不便的问题。在今后协调与维护不同产业企业的利益工作中，依然需要政府的主导地位，但此过程应凸出旅游协会的专业性作用。以往采用行政命令的方式挤占了行业协会的自主性，而实施具备灵活性的行政指导更适合帮助旅游协会在不同领域开展多项工作，满足产业整合工作的复杂性要求。

其次，旅游业的区域关联性强。旅游活动分为短线旅游和长线旅游。在长线旅游中，旅游活动跨越多个行政区域，这就对各区域间的协调合作提出了要求。传统的行政命令地域局限性明显，区域间旅游环节的衔接无法靠不同区域所做的不同指令得到保障。比较有效的方法是运用行政指导，政府承担的是宏观层面的规划指导，在遵循指导原则的基础上，各地区的协会组织负责协调具体的衔接工作。

2.优化旅游协会内部管理

目前我国旅游市场尚未发展成熟，相关企业缺乏自律精神，单纯依靠企业自觉加入协会组织的效果不佳。特殊的发展阶段表明协会的成长仍离不开政府的适当扶助和引导。一个更适合中国历史与国情的旅游行业协会发展路径应当是：政府全面管理—政府逐渐退出与协会职能培育—政府监控下的行业自治[9]。根据我国旅游协会的组织体系特征，实施行政指导的工作方式较为适合旅游协会优化自身管理体制。

第一，其能帮助完善组织体系。按照地域划分，国内旅游行业协会可分为国家、省、市三级，各级之间并非领导与被领导关系，而是各成系统，交叉合作[10]。国家性的旅游协会，工作重点为全国范围内的旅游协会互动，以及与国际旅游协会的域外交流。省级的旅游协会，重点工作是推动本辖区内的旅游产业的发展。市级旅游协会，则主要负责落实针对旅游企业的具体服务工作。实践中的难点是，各成系统的体系妨碍了各级协会的分工，部分工作管理重合，部分工作无人牵头。解决该难题的关键在于建立一套职能明确、效率较高的协会体系。与旅游行业协会不同，我国各级旅游主管部门之间为上下级领导关系，每一级别的旅游主管部门负责管理同一级别的旅游协会。利用旅游主管部门的行政活动一致性，以行政指导的方式协助旅游协会完善上下级的对话机制，以解决协会间信息不对称问题。此种做法的好处在于尊重了旅游协会的自主地位，避免直接干预协会间的对话。

第二，其能帮助优化员工结构。我国旅游协会发展已有30年，当初因承接行政机构改革而分流的机关员工如今年龄普遍偏大，员工老龄化成为国内各大旅游协会的常见趋势。为发挥旅游行业的专业性优势，我国应当对协会队伍进行及时更换，适度吸收拥有旅游专业知识的管理型人员。目前旅游专业人士聚集的单位主要有政府、高校和企业三处，包括国内与国际性人才。与整合产业要素时情况相同，政府在整合各界旅游行业人才过程中拥有独特优势。但队伍更换工作不适宜采用强制性手段，为避免新老员工交接产生的冲突，应以引导的方式，通过鼓励和奖励的方式推动更换工作。因此，不具强制力的行政指导手段可成为政府与协会开展此项工作的选择。

第三，其能帮助提升公众口碑。前文已分析，协会公众认可度低的原因在于其长期辅助行政机关工作而造成的社会刻板印象。为改变此类情况，政府应转变自身管理思路，减少直接干预旅游协会工作的次数。行政指导的特点为非强制性，允许相对人拥有更多选择空间。在行政部门与行业协会配合工作时，行政部门应以指导方式为主，降低命令使用的频率。在旅游信息发布、旅游信息咨询、旅游安全提示等工作中，不宜由政府直接接管，而应当以行业协会为核心，政府可在工作过程中提出指导意见。对于民间旅游纠纷，政府可引导民众通过行业协会的渠道维护自身利益，以此提升行业协会的独立作用。

3.缓解旅游活动突出问题

用行政指导方式解决旅游活动中的问题的做法一直为西方国家所采用。我国政府应积极借鉴，并运用在黄金周时期。

黄金周制度导致的旅游乱象之一是酒店行业趁机涨价。以三亚市为例，2015年春节期间三亚酒店的价格涨幅领跑全国，高星级酒店涨幅达3～4倍，平时700～800元一晚的双床房，春节期间已涨至4 000～5 000元[11]。三亚市旅游主管部门针对此现象采取的做法是实施“政府指导价”，酒店标价不得高于政府划定的数值，但学界内有不少声音批判“限价”的做法。因为价格波动是市场供需变化的反应，春节时期酒店价格剧烈上涨的实质是国内旅游消费力长期无处释放，根源是黄金周制度与带薪休假的不完善，单纯限定酒店价格并不能解决此类问题。2015年春节，三亚市依然有不少酒店突破价格红线。在制度环境不变的情况下，比较理想的做法是以行政指导方式对部门高端酒店进行引导。行政指导实现方式丰富，为鼓励酒店配合政府进行管理工作，主管机关可利用优、奖励等手段进行引导，还可提供必要的经济帮助。

黄金周产生的另一旅游乱象是景区严重超载。国内黄金周游客流量逐年增大，尤其在2012年实行高速公路免费后，许多景区在黄金周时期的客流量实际上已突破景区最大承载量。除颁布景区最大承载量的核算标准、要求景区严格依照此最大承载量控制客流量外，政府部门的行政性强制命令对缓解黄金周超载现象的效果不大。根据其他国家经验，针对短期旅客流量增加，政府应允许旅游协会发挥自身的组织能力，例如收集各个景区的客流量、提前向游客发布安全预警、引导尚未出行的游客避开客流高峰地区等等。甚至，政府部门还可授权旅游协会组织制定景区最大承载量的核算公式，或政府自身在制定核算公式时参考旅游协会提供的意见，以更好地凸显公共政策中的专业性。

4.适应我国国情

世界旅游组织认为，政府旅游部门在旅游业中所起的作用大致经历了三个阶段：开拓者阶段、规制者阶段和协调者阶段。在旅游产业发展的初期，政府肩负开拓者的职能；在旅游产业逐步兴起和蓬勃发展时期，政府承担规范者的职能；在旅游产业逐步走向成熟时期，政府肩负协调者的职能[12]。目前我国旅游业大致处于第二阶段向第三阶段的过渡期间，旅游行业协会需要发挥其专业化、效率化的职能，同时仍要坚持政府的引导地位，以应对转型过程带来的行业矛盾。

目前我国行政机构的改革方向是简政放权。建设现代型政府要求其工作重点应为提供公众服务，简政放权则要求政府精简冗余的职能，下放权限给市场主体，自身专注于完善管理服务。旅游产业为服务性行业，影响旅游体验的因素众多，全面提高旅游行业管理水平属于一项浩大的工程。政府的性质为行政机关，不可避免地受到旅游专业素养不足的限制，因此政府机关包揽所有监管责任无法改善旅游监管的质量。既然政府监管有其自身局限性，则应允许行业协会扩大其职能覆盖。

采用行政指导的优势在于，一方面可继续发挥政府的资源整合优势，另一方面能尊重旅游协会的自主选择权。在旅游行政指导中，政府主管部门与旅游协会是一种平等关系，政府向旅游协会提供关于发展方向、宣传手段、经营策略等方面的建议，协会根据本会会员的实际运营自愿采纳。就此协商过程而言，旅游协会可摆脱内部会员的利益约束，得到着眼于整个产业的解决方案；政府部门则可进行宏观调控，防止协会“野蛮生长”的同时避免直接干预协会事务。行政指导的方式使得政府主导与协会监管达到一种动态平衡。

5.填补立法模式的不足

实体法的特点之一为立法程序严格，漫长的立法周期导致相关行政法规时常滞后于基本法的变化。例如，2013年《旅游法》颁布并实施，但直到2014年年底，重要的两部行政法规——《旅行社条例》和《导游人员管理条例》仍未得到修改。全国31个省级区域的旅游条例，只有云南、海南两省完成修订[13]。与此同时，法律更新速度依然更不上旅游行业变化速度。我国旅游业发展日新月异，如新兴的探险旅游，其新颖的旅游模式对现有的管理体制提出了不小的挑战。

旅游行业的监管应当及时对行业内的新动态作出反应。基于旅游产业的多样性，监管部门需坚持行政立法与行政指导相结合。在事前预防阶段，只有完善相关法律体系，才能从源头减少旅游乱象，在事后监督阶段，只有当政府改变严格控制的思路，处理多变的旅游乱象才具有实际意义。行政指导应当广泛运用于旅游监管活动，使行政活动具备灵活性以与发展迅速的旅游产业相契合，在遵从法律法规的前提下，填补依靠实体法管理的方式的不足，促进完善旅游行政监管体系。

[1]张建梅,韦广平.法制化管理和行业自律相结合——旅行社业健康发展的必然选择[J].旅游学刊,2000(4):14-18.

[2]黄琅.中国旅游行业协会研究[D].成都：四川大学历史文化学院，2006.

[3]沈恒超.行业协会管理体制研究：基于国家与社会关系的分析[D].北京：清华大学公共管理学院，2003.

[4]龚咏梅.社团与政府的关系——苏州个案研究[M]北京：社会科学文献出版社，2007:157.

[5]应松年.行政行为法[M].北京：人民出版社，1992.

[6]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，1996.

[7]莫于川.行政法案例研习教程[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[8]沈福俊，邹荣.行政法与行政诉讼法学[M].上海：上海人民出版社，2007.

[9]刘斯乔.转型期中国旅游行业协会发展研究[D].重庆：西南财经大学行政管理系，2008.

[10]邱琳.国内旅游行业协会运营管理机制研究 [D].青岛：中国海洋大学，2014.

[11]三亚酒店价格涨幅领跑全国 春节涨价3～4倍[EB/OL]. [2016-05-12]. http://business.sohu.com/ 20150210/n408881669.shtml.

[12]郝索.论我国旅游产业的市场化发展与政府行为[J],载旅游学刊，2001(2):19-22.

[13]全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国旅游法》实施情况的报告[EB/OL].[2016-05-12]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-12/22/content_1889799.htm.

(责任编辑：杨燕萍)

Study on Construction of Tourism Trade Association of China through Administrative Guidance

Zhong Zhaolu
(School of Graduate, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

The practice of the construction of developed countries market economies and legal government has proved that a reasonable social management system always consists of a efficient government and advanced social organizations. On the basis of the development of tourism market in China, the growing of tourism trade association still needs guidance from the government. In view of this situation, the better way to activate the independence of tourism trade association is adopting administrative guidance, which is more flexible.

tourism industry; tourism trade association; administrative guidance

10.3969/j.issn.1672-7991.2016.03.024

2016-04-10；

2016-07-08

钟照禄(1991-)，男，海南省海口市人，在读硕士研究生，研究方向为国际法。

I206.7

A

1672-7991(2016)03-0124-05