我国巨灾风险管理法律制度研究综述

何 霖

(四川文理学院学报编辑部，四川达州635000)



我国巨灾风险管理法律制度研究综述

何 霖

(四川文理学院学报编辑部，四川达州635000)

强化巨灾风险管理是应对巨灾风险最有效的手段，相关法律制度则是巨灾风险管理的基石与保障。从立法概况、自然灾害防治救助、具体制度、巨灾风险分散四个方面对我国巨灾风险管理法律制度研究予以总结，并分析其不足之处。

巨灾风险管理；防灾减灾；法律制度

一、巨灾风险管理法律制度之价值

巨灾风险波及范围大，造成损失严重，一旦发生，受灾民众基本难以承受，甚至对国民经济和社会秩序造成强烈冲击。因此，完善相关法律法规，强化风险管理成为应对巨灾最重要且最为紧迫之举措。

(一)强化风险管理是应对巨灾风险最有效的手段

对于巨灾风险，人们只能在非常有限的程度上加以管理。面对一般自然灾害，人们可以通过各种方式防灾、减灾，甚至可以通过技术手段避免灾害的发生；但在面对巨型自然灾害时，一般的防御手段基本上难见成效。[1]比如，人们根本无法干预地震、台风的发生，只能在灾前消极防御、灾后积极救济，但灾害终究还是会造成巨大的损失。巨型自然灾害永远不会因为风险管理的干预而消除。因此，巨灾风险管理的目标只能是巨灾损失最小化。

在我国，巨灾风险管理主要集中在灾前防灾、灾中减灾、灾后救济三个方面，但由于起步较晚，对巨灾风险的认识不足，综合性防灾减灾法律法规缺乏，巨灾风险管理体制还需进一步协调，相关主体的职责还需要明确，利用市场手段分散巨灾风险的能力也极为有限。

(二)法律制度是巨灾风险管理的重要保障

巨灾风险管理离不开法律制度的保障。在巨灾风险管理体系的构建和完善中，法律制度的设计居于首要地位。巨灾风险管理的顺利实施，需要具有强制力的法律制度确定其运行规则、方法，明确政府的职能，强化参与主体地位，为其实施提供良好的运行环境。只有充分发挥立法的引领、先行功能，对风险管理的相关制度进行前瞻性、创新性、可行性的设计，才可能将灾前的风险控制、风险融资、评估预警与灾中的应急减损及灾后的风险融资、相关赔付形成一个有机整体；只有以完备的法律制度提供充分的保障和强有力的监督，我国巨灾风险管理体系才能真正发挥作用。

二、我国巨灾风险管理法律制度研究现状

我国巨灾风险管理理论研究始于20世纪80年代，早期研究成果较少，最早的文献为李嘉华、魏润泉《保险危险》(中国金融，1980年第9期)一文中对巨灾风险的论述。进入21世纪后，相关成果相对较为丰富，目前能查询到的著作就有上百部，博士学位论文近百篇，硕士学位论文数百篇。与之相对应的是，我国巨灾风险管理法律制度理论研究则较为欠缺。目前可见的、最早研究灾害防治法律法规的文献为张泽想《亟需制定<自然灾害防治法>》(法学杂志，1992年第1期)。之后，国内学者开始针对《防洪法》《防震减灾法》等展开研究。目前，相关研究主要集中在立法概况、自然灾害防治救助法律制度、具体法律制度(《防灾减灾法》《防震减灾法》《防洪法》《气象法》等)、巨灾风险分散机制法律制度四个方面。

(一)巨灾风险管理立法概况研究

张鹏等《近30年中国灾害法律法规文件颁布数量与时间演变研究》一文，以万方数据为基础，对我国近30年来自然灾害法律法规文件颁布数量的差异、颁布时间的演变予以分析。[2]

潘国臣、李雪霜、王志生《我国巨灾风险管理法规建设的现状与立法》一文，从巨灾风险的损害性、巨灾风险管理的涉及面与正外部性等方面，对加强巨灾风险管理法规建设的必要性予以探讨；揭示现行巨灾风险管理法规建设存在的不足，剖析其原因在于法规建设滞后、巨灾风险管理相关理论及实践落后；并就最佳风险管理效果与可操作性探讨我国巨灾风险管理立法之方向。[3]

李宁等《中国自然灾害应急法律体系的数量差异分析》一文，分析我国主要的7种自然灾害相关法律法规文件的数量差异，以此分析其完备性，提出立法之方向。[4]

(二)自然灾害防治、救助法律制度研究

1.自然灾害防治法律制度研究成果

专著。王建平《减轻自然灾害的法律问题研究》，[5]“在深入分析自然灾害的法律特性、防灾减灾法理的基础上，对防灾减灾的法律价值、国家行为意义、灾区和灾民的特征、赈灾的法律机制、灾害状态的法律对策、国家的减灾责任、灾区的减灾责任和《防震减灾法》修订等问题，进行了深入的研究分析”。[6]此外，硕士学位论文杨恩《灾害防治法律制度研究》(西南政法大学，2005)、朱晓宇《我国灾害防治法律对策研究》(西南政法大学，2008)、林俊君《气象灾害防御管理法律化探析》(西南政法大学，2010)、王志香《我国自然灾害防治法律制度研究》(山东师范大学，2011)、张永衡《我国自然灾害防治法律制度研究》(河南大学，2012)、姜喆《我国地质灾害防治立法研究》(中国地质大学，2012)、王强《贵州省自然灾害防治法律问题研究》(贵州民族大学，2013)、申言常《我国森林资源防灾减灾法律问题研究》(东北林业大学，2014)也从不同角度对我国自然灾害防治法律制度进行论证分析。

2.自然灾害救助法律制度研究成果

该领域研究成果主要对我国自然灾害救助方式、规则的法律制度建设予以探讨。硕士学位论文详见李国华《我国自然灾害救助法制建设研究》(湘潭大学，2006)、郑燕《我国自然灾害救助法律制度研究》(西南财经大学，2009)、路敏《我国灾害应急法制之研究》(复旦大学，2009)、张梅《自然灾害行政救助法律制度探析》(中国政法大学，2010)、樊文博《论我国自然灾害行政救助的立法完善》(中南大学，2010)、顾凌之《地方政府自然灾害救助权运行法治化探析》(华东政法大学，2012)、王晓倩《我国农业自然灾害救助法律制度研究》(西南大学，2015)。期刊论文以应松年《巨灾冲击与我国灾害法律体系的完善》(中国应急管理，2010年第9期)等为代表。

(三)我国巨灾风险管理具体法律制度研究

1.《防灾减灾法》研究

目前，我国暂未出台针对综合性灾害风险的《防灾减灾法》，少数学者在研究中有所规划、论证。对于防灾减灾法的研究，最早见于董廉方《关于制定<防灾减灾法>的建议》(北京规划建设，1998年第15期)，到2011年，贵州大学方印等学者连续刊发多篇论文，对我国防灾减灾法的基本问题进行探讨。如方印、兰美海《我国<防灾减灾法>的立法背景及意义》(贵州大学学报：社会科学版，2011第2期)，方印、兰美海、唐德龙《论我国<防灾减灾法>的主要功能》(法制与社会，2011第8期)，方印、褚洪光《我国<防灾减灾法>的立法起草建议》(贵阳学院学报：社会科学版，2011第3期)，方印、兰美海、李庆锋、王凯、褚洪光《论我国<防灾减灾法>的立法起草》(人口.社会.法制研究，2012年第1期)，张楠《浅论我国<防灾减灾法>的新原则》(商品与质量，2012第S1期)，宁伟《论防灾减灾法的性质定位》(2012年全国环境资源法学研究会年会论文集，2012年6月)，方印《我国<防灾减灾法>立法基本问题研究》(中国减灾，2012第19期)，方印、兰美海《我国防灾减灾法的性质与地位问题初探》(灾害学，2013年第1期)，方印《论我国防灾减灾法的基本原则》(贵州警官职业学院学报，2013第2期))等。

2.《防震减灾法》相关研究

在中国知网(以下同)，以“防震减灾法”进行篇名检索，搜得文献257条，主要集中在2008年、2009年，分别为57、84条之多。2009年《防震减灾法》修订之后，文献多为对该法之解读。

代表作有：尹伟东《<中华人民共和国防震减灾法>执法时效浅析》(防灾技术高等专科学校学报，2005年第2期)、李三练《完善中国防震减灾法的对策建议》(城市与减灾，2008年第1期)王建平、唐仪萱《灾民身份的认定与灾后重建救助协调——以<防震减灾法>修改为视角》(中国司法，2008年第8期)、唐景见、郑妍《关于地震应急救援(<防震减灾法>解读) 》(防灾博览，2008年第8期)、张红梅、魏电信《新<防震减灾法>浅议——以汶川8.0级地震为例》(灾害学，2009年第4期)、魏华林、向飞《地震灾害保险制度的法律依据和前提条件——兼评<中华人民共和国防震减灾法>第45条》(武汉大学学报：哲学社会科学版，2009年第6期)、李纪恩、李一行、张蕾《防震减灾法与突发事件应对法异同分析》(防灾科技学院学报，2009年第4期)、张建毅等《防震减灾法制度完善的若干思考》(科技信息，2010年第36期)、哈辉《<中华人民共和国防震减灾法>在玉树地震灾后恢复重建中的作用》(高原地震，2015年第S1期)等。

3.《防洪法》相关研究

以“防洪法”进行篇名检索，得到文献117条，其中学术性文献较少。较有代表性的有：

期刊论文。魏国忠《谈谈<防洪法>的特点》(河北水利，1998年第1期)、万楚雄《洪水保险与<防洪法>》(上海保险，1999年第7期)、马拥军、余富基《对<防洪法>实施十年来的法律思考》(人民长江，2008年第11期)、何少斌等《我国防洪法的理性分析》(中国防汛抗旱，2007年第4期)、《防洪法》立法后评估课题组《<防洪法>立法后评估》(水利发展研究，2012年第9期)等。

4.《气象法》相关研究

以“气象法”进行篇名检索，得文献173条，其中较有代表性的有：

硕士学位论文。张建荣《江西气象灾害应急管理机制的完善研究》(南昌大学，2010)，林俊君《气象灾害防御管理法律化探析》(西南政法大学，2010)，卢华《内蒙古地区防雷行政执法研究》(内蒙古师范大学，2011)。

期刊论文。丁凡、邓绍瑛《论我国气象法的属性及气象资源》(环境与开发，2000年第1期)，伊萌《公益事业VS经济利益——来自气象法调研的思考》(公民导刊，2006年第1期)，焦冶《论气象法的本质》(职业时空，2008年第8期)，钮敏、蒋洁《<气象灾害防御法>立法研究》(未来与发展，2008年第11期)，钟艳君《论我国气象立法体系的缺陷与完善》(法制与经济(中旬刊)，2009年第8期)，徐骏、何亮亮《气象法初论：基本范畴、调整对象与特征》(理论月刊，2009年第12期)，董勤《<气象法>的修订须以可持续发展为目标》(法学，2010年第5期)，宋晓丹、钮敏《双重利益博弈下气象法之变革》(求索，2011年第11期)等。

(四)巨灾风险分散机制法律制度研究

1.巨灾风险证券化法律制度研究

国内学者对于巨灾风险分散机制，如巨灾风险证券化(巨灾债券、巨灾期权等)研究较多，但对相关法律制度的设计较少。

专著。王飞所著《巨灾债券风险的法律控制——以保险风险证券化为背景》一书，以其博士学位论文为基础，重点探讨巨灾债券的风险控制与监管制度，提出监管制度建设的建议。[7]此外，李勇权《巨灾保险风险证券化研究》(中国财政经济出版社，2005年)、谢世清《巨灾保险连接证券》(经济科学出版社，2011年)、李永《中国巨灾债券运作机制与定价研究》(同济大学出版社，2012年)主要对巨灾风险证券化运行机制进行设计，但对相关法律制度的建设有所提及。

学位论文。比较有代表性的有：谢小东《我国巨灾保险风险证券化立法问题研究》(湖南大学，2009年)、葛钰繁《我国巨灾保险风险证券化的法律探究》(华中科技大学，2011年)、熊磊《巨灾保险风险证券化中SPRV的法律规制研究》(华南理工大学，2012年)、王京《巨灾保险证券化SPRV法律问题研究》(西南政法大学，2014年)、赵文婧《我国巨灾保险证券化法律问题研究》(兰州大学，2015年)等。另有期刊论文、会议论文、报纸文献若干。

2.巨灾保险法律制度研究

国内学界对巨灾保险法律制度的研究，始见于2006年李学勤《论我国巨灾保险法的构建》一文。[8]目前巨灾保险法律制度相关的专著有：何霖《我国巨灾保险立法研究》(西南财经大学出版社，2014年)，任自力《中国巨灾保险法律制度研究》(中国政法大学出版社，2015年)。何著以制度设计的方式解决了我国巨灾保险之可行性、我国巨灾保险立法之可行性、我国巨灾保险立法之基本理念、我国巨灾保险立法的框架设计等基本理论问题，极大丰富了我国巨灾保险法及巨灾保险制度的研究。[9]任著研究重点在于国际立法经验及其借鉴、若干核心法律制度设计两部分，对巨灾保险的资金归集、理赔、巨灾保险基金的设立与运行、巨灾保险管理机构的设置等进行了深入系统的研究。[10]

2016年9月4日查询中国知网得见，以“巨灾/地震/洪水/台风+保险立法/法律”为篇名的文献有130余篇，其中博士论文3篇，硕士论文30篇。

博士论文：隋祎宁《日本地震保险法律制度研究》(吉林大学，2010年)、梁昊然《论我国巨灾保险制度的法律构建》(吉林大学，2013年)，宗宁《我国巨灾保险法律制度研究》(西南政法大学，2013年)。

硕士论文：以许均《我国巨灾保险法律制度研究》(华东政法大学，2008年)，宁晨《构建我国巨灾保险法律制度研究》(华中师范大学，2009年)，刘洪国《中国地震保险法律制度构建研究》(湖南大学，2009年)，张琳《我国巨灾保险立法研究》(重庆大学，2010年)等为代表。

期刊、报纸、学术辑刊文章若干，其中，李学勤《论我国巨灾保险法的构建》(2006年第2期)、黄军辉《巨型灾害保险法律制度的构建》(国家检察官学院学报，2007年第3期)、冼青华《论我国巨灾保险立法的历程、现状与改进》(重庆理工大学学报，2010年第2期)、任自力《美国洪水保险法律制度研究——兼论其变革对中国的启示》(清华法学，2012年第1期)等颇具代表性。

3.巨灾风险基金法律制度研究

专著。潘席龙《巨灾补偿基金制度研究》分为巨灾补偿制度、巨灾补偿基金组织结构与内部治理、财产组织、发行债券、资金动作几个部分，对法律制度有所涉及，但研究重点在于基金筹集、运行、管理机制的设计。[11]

硕士学位论文。蔡梦阳《农业巨灾风险基金法律制度构建研究》通过对农业巨灾风险的性质、我国建立农业巨灾风险基金法律制度的必要性的探讨，结合其他国家和地区的成功经验，对我国农业巨灾风险基金法律制度的建立和完善提出建议。[12]王艳《农业巨灾保险基金法律制度研究》则对我国农业巨灾保险基金法律制度建设的基本内容从制度模式、筹集、管理及运用四个方面进行了重点探讨。[13]

三、我国巨灾风险管理法律制度研究之不足

当前，我国在自然灾害风险管理领域颁布实施有《防震减灾法》《防洪法》《保险法》《气象法》《海洋环境保护法》等法律及若干部门规章、地方性法规，从法律到行政法规、部门规章，再到地方性法规、地方政府规章，我国巨灾风险管理法律体系已初步建立，但还有待完善。尤其缺乏一部综合性防灾减灾法律总揽全局，将我国应对各类巨灾风险的灾前防御、灾中减损、灾后救济等风险管理手段整合成一个有机整体。在理论研究领域，学界对巨灾风险管理法律制度的研究和开发还处于初级阶段，研究较少，重视不够，相关研究亟待进一步加强。具体表现为：

(一)成果较少

巨灾风险管理法律制度已有研究成果相对较少，目前仅有4部专著面世。另有博士学位论文、硕士学位论文、报刊文章若干。国内学者主要对国内外立法现状、立法的必要性、立法内容等问题给予了重点关注，为我国巨灾风险管理法律制度的完善提供了一定的理论基础和智力支持。但与其他法律制度研究成果相比，仍显薄弱，成果少，精品更少。

(二)重视不够

学界对巨灾保险法律制度重视不足，多数研究集中于巨灾风险管理领域，尚需进一步认识法律制度在巨灾风险管理体系中的重要地位。

(三)内容分散

受我国现有立法的影响，既有成果对巨灾风险管理法律制度的研究较为分散，很少从整体上对巨灾风险管理法律制度建设进行全面、系统的研究；研究者侧重于巨灾风险管理具体制度构建，对巨灾风险管理法律制度的理论基础、立法理念很少进行深入的探讨；对巨灾风险管理法律制度的相关细则研究不够，有些领域尚未涉及。

[1] 埃瑞克·班克斯.巨灾保险[M].杜 墨，任建畅，译，北京：中国金融出版社，2011：3.

[2] 何 霖.我国巨灾保险立法研究[M].成都：西南财经大学出版社，2014：1.

[3] 张 鹏，等.近30年中国灾害法律法规文件颁布数量与时间演变研究[J].灾害学，2011(3)：109-114.

[4] 潘国臣，李雪霜，王志生.我国巨灾风险管理法规建设的现状与立法[J].四川理工学院学报：社会科学版，2012(1)：73.

[5] 李 宁，等.中国自然灾害应急法律体系的数量差异分析[J].自然灾害学报，2012(4):1-7.

[6] 王建平.减轻自然灾害的法律问题研究[M].北京：法律出版社，2008:1-3.

[7] 姜世波.国际救灾法：一个正在形成的国际法律部门[J].科学经济社会，2012(1):47.

[8] 王 飞.巨灾债券风险的法律控制——以保险风险证券化为背景[M].北京：法律出版社，2016：7.

[9] 何 霖.我国巨灾保险法律制度研究现状及展望[J].四川文理学院学报，2012(4)：54.

[10]任自力.中国巨灾保险法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2015：2.

[11]蔡梦阳.农业巨灾风险基金法律制度构建研究[D].北京：中央民族大学，2012：2.

[12]王 艳.农业巨灾保险基金法律制度研究[D].长沙：湖南大学，2012：3.

[13]潘席龙.巨灾补偿基金制度研究[M].成都：西南财经大学出版社，2011：1.

[责任编辑 范 藻]

An Review of Catastrophe Risk Controlment Legislation Study in China

HE Lin

(Journal Edition of Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou Sichuan 635000, China)

The catastrophe risk management is the best way to cope with it and the laws and regulations related to it are the safeguard of the management. The review of the studies summarizes the introudtion of legislation, the precaution and salvation to the nature disasters, the specific regulations and the allocations of catastrophe risks. Then the shortcomings are discussed.

catastrophe risk management; disaster prevention and mitigation; legislation

2016-09-16

国家社会科学基金西部项目“我国巨灾保险法律制度研究”(12XFX028)

何 霖(1982—)，男，四川宣汉人。副研究员，主要从事灾害法与保险法研究。

OF438；F842

A

1674-5248(2016)06-0077-05