ENGO参与环境民事公益诉讼的现实困境及完善径路

杨昌彪

(西南政法大学　经济法学院，重庆401120)

ENGO参与环境民事公益诉讼的现实困境及完善径路

杨昌彪

(西南政法大学经济法学院，重庆401120)

摘要：目前ENGO参与环境民事公益诉讼仍停留在理念层面，并未实现其制度设计初衷。ENGO主要面临政府行政干预严重、组织机构不完善、自身经费匮乏的内部困境，以及诉讼成本高、举证困难等外部困境。通过恢复ENGO第三部门独立地位、完善其法人治理结构、强化非牟利型经营活动以增加ENGO自身经费等手段摆脱内部困境；通过调整诉讼费缴纳规则、建立原告胜诉奖励制度、完善举证责任倒置分配制度解决ENGO所面临的外部困境，实现保护环境公益的目的。

关键词：环境公益诉讼；非政府环保组织；外部困境；内部困境

一、问题的提出

我国的环境公益诉讼发展始于20世纪末，2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中第一次明确提出“推动环境公益诉讼”，同年发生了北京大学师生诉中石油污染环境案。近三年来，环境公益诉讼案件频发。环境公益诉讼相关法律的颁布实施以及环境污染和生态破坏的现状都应该促使非政府环保组织(ENGO)参与的环境公益诉讼案件实现井喷，但是根据中华环保联合会统计显示，ENGO参与的环境纠纷案件进入司法程序的不足1%。[1]与国外ENGO作为环境公益诉讼的主要主体相比，中国的ENGO存在着自身的组织问题，同时司法实践中的相关制度也限制了ENGO提起和参与环境公益诉讼，这双重困境是导致我国环境公益诉讼案件稀少的重要原因。

二、ENGO参与环境民事公益诉讼的内部困境及完善径路

ENGO作为第三部门，是相对于政府和市场而言的，环境危机频发使得人们反思，仅依靠政府和市场无法实现人类社会的可持续发展。经济学理论认为市场失灵和政府失灵同时存在，使得国家信任和市场信任出现危机，ENGO成为调整人类社会发展的第三部门来维护公共利益。从产生的根源及本质看，ENGO具有以下一般特征：组织性、自愿性、自治性、非营利性、民间性、致力于可持续发展等。[2]

(一)ENGO参与环境民事公益诉讼的内部困境

1.政府行政干预严重

我国目前具备提起环境公益诉讼资格的ENGO在人员组成上带有明显的行政机构色彩，突出表现是ENGO的负责人同时是环保行政机构的相关负责人或其他重要组成人员。根据《社会团体登记管理条例》(以下简称《管理条例》)规定，成立社会团体必须提交业务主管部门的批准文件。社团组织实际上附属在它们的业务主管部门之下。[3]ENGO应当具有民间性，这是由其维护社会公共利益的终极目标决定的。但是我国ENGO具有附属行政机关的属性，并不符合ENGO的民间性特征，也无法摆脱公共选择学派所批评的为私利而放弃公共利益的理论窘境，同时无法解决权力腐败和消极不作为的政府失灵问题。有学者认为法律已经赋予行政机关强势的管理权，对损害环境公益的行为可以直接行使环境行政管理权，如果再赋予其原告诉讼资格，有把法院当枪使的嫌疑，有怠于行使职权的嫌疑，浪费司法资源的嫌疑。[4]

2.组织机构不完善

前文提到学者对非政府环保组织的特性进行了概括总结，其中排第一位的是组织性，所谓组织性意味着有较为固定的组织形态，有内部的规章制度，有负责人，有经常性活动。而根据中华环保联合会关于中国非政府环保组织的发展报告显示，目前环保组织中大量存在“草根环保组织”。我国缺乏依法注册登记的符合法律要求的非政府环保组织，根据国务院《社团登记管理条例》第三条规定“成立社会团体，应当具备法人条件”，该条例在第十条详细规定了成立社会团体应当具备的组织机构、住所、人员、资产经费等要求，同时要求具备独立承担民事责任的能力。但目前我国的环保民间组织依法登记率极低，普遍缺乏独立的办公场所，从业人员大部分是兼职人员，这进一步降低了我国环保民间组织的专业性。

3．自身发展经费匮乏

我国ENGO的费用来源，主要是依靠收取会费、组织成员和企业捐赠、政府及主管单位拨款、咨询服务费用。七成以上的ENGO没有固定经费来源，近四分之一的环保民间组织基本没有筹到经费，且八成以下的筹集经费仅在五万元以下。[5]根据我国法律规定，ENGO属于社团法人，必须具备独立承担法律责任的能力，承担法律责任能力的最重要标志是足够的资金保障，缺乏自身运转经费，使得ENGO并不具备法人进行社会活动的物质基础和承担其在此过程中产生的法律责任。我国《社团登记管理条例》第四条规定了社团法人不得从事营利性经营活动，环保法第五十八条特别对ENGO参与民事公益诉讼再次限定不得通过诉讼方式来牟取经济利益，这有利于保持ENGO公益性。不得不承认的是，现有的ENGO筹资渠道非常狭窄，资金来源不稳定。而环境民事公益诉讼的被告往往是资金实力雄厚的企业，可以聘请到相关知识和经验丰富的代理人，在诉讼中居于更加有利的地位。自身经费匮乏使得ENGO参与民事公益诉讼时捉襟见肘，其实际取得的保护环境生态公共利益的效果差。

(二)ENGO参与环境民事公益诉讼的完善径路

1.恢复ENGO第三部门法律地位

第三部门的概念源于对公民社会分类的进一步阐释，公民社会强调公民的政治主体地位，主张公民通过参与公共领域制衡国家权力，是非行政机构和非市场的公民组织。由于它既不属于政府部门(第一部门)，又不属于市场系统(第二部门)，所以人们将其看作是介于前两者之间的第三部门。[6]公民社会论主张应当使社会组织建立于公民社会之上，与政府做彻底的清算分离，完全实现多元主义体制。多数学者对此种理论加以反对，称其难以适应中国的“强政府、弱社会”的社会现实，这个舶来品在中国注定是失败的。反对者主张在环境保护领域，中国目前ENGO的发展应该采用法团主义模式，扩大政府对环保组织的资金投入和立法管制，法团主义论的主张实际上是取消ENGO。但是中国ENGO改革的目标是增强其活力和效率，使其能够积极同政府、市场一起参与环境公共利益的保护，从这个角度看，多元主义的自主性和自由竞争原则最有利于激发ENGO的活力，提高其效率。[7]而且从中国目前的立法实践分析，也是为鼓励民间社会组织独立参与环境民事公益诉讼，维护环境公共利益。

2.建立和完善ENGO法人治理结构

ENGO与政府分离之后需要政府的扶持发展，但是政府不得干预ENGO的自身运行。ENGO欲实现长远发展，应该建立和完善法人治理结构。有学者认为非营利环保组织的法人治理结构应该侧重于监督，这主要是传统的非营利环保组织在资金来源上主要基于捐赠，不管是来自于政府还是来自于其他组织或个人，在捐赠完成权属变更后，捐赠人所担心的是接受捐赠的ENGO能否将资金真正用于环境公益目的。所以，他们主张建立的治理结构主要核心目的是在于监督，可以选择政府、具有利他行为倾向的理事会、公共媒体等作为监督主体。[8]多重监督主体，尤其是公共媒体和公众，监督只是他们的权利而非强制性义务，那么不同监督者之间存在“搭便车”现象，使得以监督为本质的治理结构形同虚设，甚至出现没人监督的情形。解决这一难题的关键是要建立现代科学的法人治理结构，而不是过分强调监督，可以构建以理事会、监事会、秘书处为框架的法人治理结构，理事会是ENGO的常设机构和执行机构，鉴于ENGO的公益性，可以有内部理事和利他性质的外部理事组成，秘书处是理事会决策的执行机构。

3.拓宽ENGO融资渠道，解决自身经费困境

首先，ENGO可以通过依法从事经营活动，增加自身收入。法律规定ENGO不可以从事营利性经营活动，更不可以通过参与环境民事公益诉讼牟取经济利益，这是符合公益组织的一般理论原则的。但有学者就此提出，此处的营利是指将盈利所得分配于其成员，而不是不能从事营利行为，而且在法律实践中往往将营利和牟利混同使用，对于非法牟利行为立法应该加以制止，但是ENGO的合法经营行为应当予以保护。[9]作为主管部门，民政部对此有过专门的解释，民办函(2002)21号关于社会团体兴办经济实体有关问题的复函对“营利性经营活动”予以明确：作为非营利性组织，社会团体与公司等区别不在于是否营利，而在于营利所得不得分配给其成员。其次，政府可以通过长期或临时购买ENGO服务的方式支持ENGO的不断壮大。公共服务本质属于公共产品，公共产品供给不足是市场失灵的表现，提供公共服务成为现代政府的基本职能。

三、ENGO参与环境民事公益诉讼的外部困境与完善径路

ENGO在参与环境民事公益诉讼过程中，除了上文所述的内部困境，还面临外部困境，主要来自我国的诉讼程序本身，由于现行程序设计的缺陷，使得ENGO难以发挥第三部门的力量，维护环境公共利益。

(一)ENGO参与环境民事公益诉讼的外部困境——司法困境

1.环境公益诉讼成本高于收益之困境

《环境民事公益诉讼解释》关于诉讼费用的规定较《诉讼费用交纳办法》更有利于环境公益诉讼原告。因为环境公益诉讼案件的鉴定评估费用、律师费用及为诉讼耗费的其他费用远高于传统诉讼案件。但是该司法解释又规定了对于此主张，人民法院可以予以支持，也可以不予以支持。法律不仅对个案有指引作用，而且对同类案件都有指引功能，这是法的指引功能之体现。“可以”增加了ENGO参与环境民事公益诉讼承担诉讼费用的不确定性，ENGO在自身资金实力不够雄厚的情况下，很可能面对高额诉讼费而却步。环境公益诉讼机会成本高于传统私益诉讼，与传统诉讼旨在救济个体私益，环境公共利益的普惠性和共享性特征决定了其消费或使用中的“搭便车”现象，从经济学角度分析，提起诉讼的原告本人从诉讼中所获得的收益为零。[10]降低了公益诉讼原告参与的积极性，尤其是中国缺乏资金的ENGO。

2.环境公益诉讼取证举证困境

首先，我国立法没有明确建立公益诉讼举证责任倒置制度。因为实践中，环境公益诉讼被告往往拥有强大的实力，原告一方则因掌握证据较少、收集证据能力较弱而难以举证，举证困难是环境公益诉讼面临的主要困境之一。[10]265“举证责任”理论在大陆法系以罗森贝克的“规范说”为通说，举证责任倒置是罗森贝克“规范说”的发展。我国举证责任倒置主要是针对环境污染侵权引发的私益损害案件，而没有扩展到环境民事公益诉讼。其次，我国现存合格的环境损害鉴定评估机构稀少且评估鉴定费用高，无法满足环境民事公益诉讼的案件需求。环保部公布的环境损害鉴定评估机构目前有12家，其中北京3家，全国大部分省市没有环境损害鉴定评估机构。环境公益诉讼案件中因果关系的推定、损害赔偿额的大小以及生态修复和污染治理方案往往需要专业评估鉴定。[10]230

(二)ENGO参与环境民事公益诉讼的完善径路

1.完善环境公益诉讼诉讼费用适用规则

《环境民事公益诉讼解释》关于诉讼费的规定有助于ENGO摆脱司法困境，但应进一步完善。该解释第二十二条应将“可以”改为“应当”。从诉讼程序价值角度分析，授予法院自由裁量当事人诉讼请求的规定侵犯了当事人的诉权，虽然公益诉讼中诉权因社会公益而受到合理限制，将“可以”改为“应当”不仅没有损害社会公共利益，相反，通过鼓励原告依法启动环境公益诉讼程序可以进一步保护社会公共利益。

为扭转ENGO参与公益诉讼成本收益不对称的结构，应该建立公益诉讼原告激励规则。经济学研究表明，人是其自利的理性最大化者，会对激励做出反应。[11]环境公益诉讼的本质是维护社会环境公益，其本质决定了原告不可能通过诉讼牟取个人私益，这使得环境公益诉讼的利他性与经济学上理性人的理论发生冲突。为推动ENGO参与环境公益诉讼，应该对作为胜诉原告的ENGO予以奖励，促进其积极性。实现环境公益诉讼利他性和ENGO理性考量的辩证统一。

2.完善环境公益诉讼举证责任倒置规定

首先，在公益诉讼领域，将现有证明责任制度予以完善具有必要性。这是由我国遭受的严重环境危机和失衡的环境公益所决定的。同环境私益诉讼一样，被侵权人所具有的共同特点是处于诉讼中的弱势一方，所以在私益诉讼中设立举证责任倒置是为了平衡私益诉讼主体双方诉讼地位。其次，完善环境公益诉讼举证责任倒置规定具有可行性。应该根据具体案件类型，将各个构成要件在原被告之间进行合理分配。由被告承担不具有相应的法律责任能力、被告行为与结果之间不存在因果关系、行为人的行为不具有违法性以及行为人没有过错的证明责任。[12]在司法实践中，法律对有关私益环境侵权诉讼以侵权构成要件划分证明责任的规定。在《环境民事公益诉讼解释》第八条第二款规定，原告应提交被告的行为已损害公共利益或具有重大风险的“初步证明材料”，以将举证责任倒置的原告承担部分引入到环境民事公益诉讼中，法律应该进一步明确环境民事公益诉讼被告的证明责任，适用侵权责任法中的规定，由环境民事公益诉讼被告就其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。

四、结语

20世纪，卡逊的《寂静的春天》和罗马俱乐部《增长的极限》使西方世界认识到环境问题的严峻，反思人类发展中和自然环境的关系。现在，我们国家大气污染严峻，自然资源滥采滥伐，生态危机凸显，如果不对污染环境、破坏生态、浪费资源的违法行为加以规制，我们的自然生态系统将面临崩溃。面对市场失灵和政府失灵，第三部门——ENGO应广泛参与到保护环境公益中，通过克服自身困境以及法律厘清ENGO参与保护环境公益的司法障碍，建构符合我国环境问题实践的环境公益诉讼ENGO参与模式，唯有如此，方可实现我国环境民事公益诉讼制度的设计初衷。

参考文献：

[1] 林子杉.亮出新姿态,适应环保新常态[EB/OL].(2015-01-17)[2015-11-21].http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2015-01/17/node_6.htm.

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[3] 颜运秋.公益诉讼法律制度研究[M].北京：法律出版社,2008：110.

[4] 王树义.环境法前沿问题研究[M].北京：科学出版社，2012：239.

[5] 中华环保联合会.中国环保民间组织现状调查报告[R/OL].(2015-04-12)[2015-11-22]. http://www.gkstk.com/article/1428802960765.html.

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[10] 陈亮.环境公益诉讼研究[M].北京：法律出版社,2015：217-222.

[11] [美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析[M].蒋兆康译.北京：中国大百科全书出版社,1997：4.

[12] 宋朝武.论公益诉讼的十大基本问题[J].中国政法大学学报，2010(1)：70-71.

(责任编辑张玲玲)

Current Predicament of Participation in Environmental Civil Public Interest Litigation and Its Improvement Ways

Yang Changbiao

(School of Economic Law,Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120)

Abstract：Currently, ENGO participation in environmental civil public interest litigation is still at the conceptual level, and its design intention remains yet to be achieved. ENGO is mainly faced with such internal difficulties as severe governmental intervention, its own imperfect organizational structure and lack of funding, and such external difficulties as high litigation costs, and evidentiary difficulties. Its internal difficulties can be solved by restoring ENGO’s independence as a third sector, improving its corporate governance structure and strengthening the non-profit business activities to increase its own funds, etc.; its external difficulties can be settled by adjusting litigation fee payment rules, establishing the plaintiff’s incentive system and improving the inversion of burden of proof system. All this contributes to realizing the purpose of public interest to protect the environment.

Key words：environmental public interest litigation; environmental non-governmental organization; external difficulty; internal predicament

中图分类号：DF468

文献标志码：A

文章编号：1008-293X(2016)00-0090-04

doi：10.16169/j.issn.1008-293x.s.2016.00.018

收稿日期：2016-03-05

基金项目：2014年司法部国家法治建设与法学理论研究项目“环境行政罚款的适用与完善”(14SFB20043)。

作者简介：杨昌彪(1989-)，男，河北张家口人，西南政法大学2014级环境法学硕士研究生。