朴槿惠政府对华政策评析

唐彦林　尹京子　秦立志（辽宁大学　辽宁　沈阳　110000）



朴槿惠政府对华政策评析

唐彦林尹京子秦立志（辽宁大学辽宁沈阳110000）

【摘要】朴槿惠就职后，对中美两国采取双轨战略，同时提升与两国的战略伙伴关系和同盟关系；对中国开展信任外交，在多边主义框架下提升中韩关系；发展更为密切的中韩经贸关系，达成中韩FTA，增进两国的人文纽带情感；在中韩军事合作、朝鲜核问题、日本修宪扩军等地区安全问题上加强与中国合作。笔者从东北亚地区的权力、制度和观念结构，韩国国内层面和决策者个人层面，对朴槿惠的对华政策动因作了分析，并得出结论认为，中韩必须削弱第三方因素影响，构建稳定的战略合作基础，才能促进中韩关系更好发展。

【关键词】朴槿惠对华外交中韩自贸区

自二战结束以后，中韩关系的发展深受美苏争霸的影响，整个冷战期间，双方没有建立正式的外交关系。1992年8月24日，中韩正式建交，建立了“睦邻友好关系”；1998年两国关系提升为“合作伙伴关系”；2003年双方建立了“全面合作伙伴关系”；2008年中韩两国建立了“战略合作伙伴关系”；2013年朴槿惠总统访华时，双方发表了《中韩面向未来联合声明》和《充实中韩战略合作伙伴关系行动计划》，标志着两国关系向着更为成熟、全面的战略合作伙伴关系的方向发展。

一、朴槿惠政府对华政策的主要内容

（一）采取深化中韩“战略合作伙伴关系”和强化美韩同盟的双轨战略

朴槿惠所推行的深化中韩战略合作伙伴关系，既有对前几任政府的继承，又有所发展。李明博执政前，韩国已经开始出现要求中韩结成战略同盟的声音，［1］但是在李明博上任后，强化美韩同盟，在中韩FTA毫无进展的情况下，率先与美国达成了FTA，在“四国外交”侧重点上将中国放于日本之后，联合美国频繁进行黄海军演，与美日联手对朝鲜施加武力威慑，进而助美制衡中国崛起；在天安舰事件、延坪岛炮击事件、脱北者问题上强行要求中国与韩国的外交态度一致。因此，在朴槿惠上台前，中韩关系是不完整的战略合作伙伴关系，这种不完整性主要表现在政治外交领域，［2］而双方在政治和安全领域的矛盾和冲突形成溢出效应，使中韩关系出现了战略性的倒退。

从目前看，中韩关系摆脱美国因素是不可能的，“韩美关系作为韩国外交政策基石的定位不会改变，差别只在于追随美国的战略与其区域平衡战略所占比例的大小而已”。［3］目前韩国在安全和经济上对中国的依赖性都在增强，而在安全依托的整体比重上倾向于美国，因此韩国的外交倾向，受到了根植于三国结构方面变化的影响，便采取双轨政策，同时与中美深入发展更为亲密的关系。韩国作为一个边缘地带中典型的地缘战略支轴国家，具有向外扩张遇到阻力最小的地缘优势，［4］也是陆海复合型与海权强国必争的战略要地，是陆海对抗中，战略掣肘的重要砝码；韩国也是“内新月地区”的国家，更容易与海陆两个方向的强国形成依托地缘经济的商业利益联盟。“韩国所处的敏感地理位置，使韩国外交政策的选择常常呈现明显的“海陆分裂性格”，［5］容易在主导型海洋国家、陆海复合型国家和陆权国家间摇摆，尤其是海陆力量对抗加剧时更为明显。只有中美地缘战略冲突能被控制在一定范围之内，同时使中韩关系和美韩关系优于中美关系，才最符合韩国的地缘战略目标。

2013年6月，韩国总统朴槿惠访华，双方发表《中韩面向未来联合声明》，强调以互信为基础，进一步充实发展中韩战略合作伙伴关系，提出了两国关系发展的方向、原则以及重点推进领域。［6］在这一战略框架下，韩国在朝鲜核问题、与日本的领土争议、东北亚地区的和平机制建设等安全领域，积极与中国进行合作；在政治领域谋求对中国开展信任外交，加强高层战略对话；在经济文化领域，与中国达成FTA的实质性谈判，增进中韩历史文化交流，广泛开展经贸合作；在地区主义层面上提升中韩关系，促进了中韩的战略合作伙伴关系向更为全面深入的方向发展。

在强化美韩同盟方面，朴槿惠政府恢复了李明博政府一度放弃的“国家安保室”，用来统筹全国外交安保事务，于2013年访美期间，与奥巴马共同签署了《纪念韩美结盟60周年联合宣言》，将韩美同盟“从全面战略同盟关系”升级为“全球合作伙伴关系”。［7］两国首脑在宣言中表示坚定支持美韩同盟，加强在朝鲜问题上的合作和美韩联合防卫力量，并就美韩之间持续发展全面战略同盟达成一致。［8］“美韩同盟是第一位的，是其整个外交政策的基石，其次才是发展中韩合作伙伴关系，这是韩国确定不移的外交战略方针”。［9］

（二）对中国发起“信任外交”，注重在多边主义框架下提升中韩关系

2013年朴槿惠访华前，韩国外交部部长尹炳世在会见中国新闻代表团时，指出“关于韩国对华的原则，首先我们外交政策的名字叫信任外交，就是说我们的新政府非常重视信任”。［10］朴槿惠也将此次访华称为“心信之旅”。朴槿惠在访美后绕过日本，先行访华，打破了韩国的外交惯例；并且派出了包括三星、LG集团、现代汽车在内的70余人的经济使团，堪称韩国经贸史上规模最大；朴槿惠在访华时也极力培育与中国领导人的私人互信关系；此外，朴槿惠在演讲中使用中文，与中国民众的互动，都有利于实现韩方践行“信任外交”的战略目标。最为突出的成果是双方决定建立青瓦台国家安保室室长和中国主管外交的国务院负责人之间的对话机制，［11］使两国得以超越中日关系，由政冷经热转为政热经热。

“信任外交”是韩国为应对东北亚地区长期存在的“安全困境”采取的应对举措。朴槿惠对中国展开的“信任外交”将促使两国的社会学习和模仿，逐渐形成积极的国家文化选择，有助于“朋友”身份的建构，“如果国家之间相互认同，从而使它们具有集体身份，他们必然相互合作”。［12］

此外，除了力推中韩增进战略互信之外，韩国还在多边主义框架中提升中韩关系，“东北亚和平合作构想”就是由朴槿惠发起的，主张韩国、中国和美国等六方会谈与会国首先从气候变化、反恐和核能安全等非政治领域议题进行对话，逐渐增进区域内国家之间的信任。［13］故“东北亚和平合作构想”以非传统安全领域的“软安全”问题为中心，开展多边对话机制，并致力于最终形成一个东北亚安全共同体。［14］具体来看，在成员构成上，主要涉及中美俄日韩为主，并允许东盟、欧盟等国家和国际组织以观察员身份参与；在机制化建设上，不断向他国宣讲和提高政府层级会谈；在合作议题方面，从恐怖主义等非传统安全、经济、社会交流等方面进行多边机制化建设，促进政治安全议题领域的制度化；在多边机制方面，由中美韩、中日韩、中朝韩、朝韩俄、美日韩等多个小多边合作机制逐渐进化为“大多边”合作机制。

韩国对中国开展信任外交，并将中国囊括“东北亚和平合作构想”中，有助于促进韩国软实力的提升，与东亚诸国增进互信，其渐进性合作值得肯定，但也有一定的理想主义色彩。

（三）大力开展经贸交流，达成中韩FTA，增进两国人文纽带

中韩关系正在进入“历史最好时期”，［15］其重要的推动力是两国经贸、社会、文化、人员、劳务、教育、科技等方面的迅猛发展。韩国将中国经济崛起视为积极因素，将其看作是商业机会而不是对韩国的威胁。［16］从1992年～2012年，中韩贸易总额从63亿美元提升到2150亿美元，增长了34倍。朴槿惠上台后，将发展势头良好的中韩经贸关系推向了一个高峰。2013年朴槿惠总统访华，与中方发表了联合声明，并签署了八项经济协议。在联合声明中，韩国宣布在首尔建立人民币清算体系，为人民币与韩元的自由兑换打下了基础。2015年9月2日，朴槿惠在会见习近平时指出，韩方愿意加强“欧亚合作倡议”与“一带一路”倡议的协调对接。［17］

早在2004年底前，韩国就将与中国签订FTA的工作日程排在美国前面，在韩方看来，中韩FTA给韩国带来的经济利益要超过美韩FTA，但在美国的施压下，韩国被迫将美韩FTA提到中韩FTA之前，加之李明博政府追随美国、疏远中国的既定外交政策，美韩FTA于2012年3月15日正式生效，而中韩FTA则没有达成共识。直到朴槿惠上台后，中韩两国政府于2015年6月1日正式签署了中韩自由贸易协定（FTA），［18］中韩的经济合作具有功能性和政治性的溢出效应，即经济贸易等功能性领域的相互依赖逐渐外溢到政治领域，加强贸易伙伴间的政治关系，从而改善长期合作的愿景。

朴槿惠注重文化外交，继承和丰富了前任政府在人文领域的合作政策。2015年中韩双方共同发布《2015年度中韩人文交流共同委员会交流合作项目名录》，其中包括学术教育、地方政府、青少年、文化等两国人文领域共50个交流合作项目。［19］2015年9月23日，由韩国国立安东大学孔子学院主办的第二届“中韩儒学·人文交流对话会”在安东大学国际交流馆举行，［20］为两国的人文交流奠定了坚实的理念基础。无论是“汉风”还是“韩流”，都在两国间产生了深远影响。

（四）注重发展与中国军事安全合作

加强安全领域的合作一向是国家关系友好共处的重要条件，也是地区秩序稳定的核心因素。朴槿惠上任后，加大了中韩军事合作的广度和深度。2014年9月，两国军方首次举行了工作会谈，在对话中一致同意加强军事合作与信任。2015年2 月4日，常万全与韩国国防部长官韩民求举行防长会谈，讨论朝鲜半岛安全局势、朝核问题，开通两国国防部间热线电话，防务交流合作，旨在军事领域发展两国合作伙伴关系。［21］

领土争端历来是国家间结构性冲突中最恒久的组成部分之一。1996年以来，中韩两国进行了十几轮的海域划界谈判。朴槿惠上台后，两国于2015年进行了新一轮的海域划界谈判，主要涉及黄海海域及苏岩礁的归属问题。在东海防空识别区问题上，双方就防止两国冲突进行了广泛的讨论，韩国参谋长联席委员会战略规划部部长和中国人民解放军总参谋规划部部长在对话中同意加强双边信任，开展两军合作。双方还讨论了两国海军和空军电话直接联络工作，以及防止两国防空识别区重叠区域可能的冲突问题。［22］

韩国在安全领域与中国合作的成效会受到很多不确定因素的影响，苏岩礁这类的领土争端在本质上是零和博弈，一方所得必为另一方之所失；中韩在东海和黄海水域的划界问题则涉及到制海权和资源之争，也易受两国民族主义思潮的激化；韩国在日本问题上很难与中国实现全面联合，强烈受制于美韩同盟和美日同盟的间接“等量代换”。在朝鲜核问题及半岛和平统一方面，美韩同盟和美国对朝政策是影响中韩安全合作的重要变量。

二、朴槿惠对华新外交的动因分析

朴槿惠政府对华外交政策的谋划，可以从地区层面的权力、制度和文化结构的变化，国家层面，个人层面等视角进行分析。

（一）体系结构因素

在权力结构上，冷战结束后，东北亚原有的两极格局被打破，中美两极尚在萌芽期，地区安全结构呈现出高度不稳定性，冷战结束后东北亚地区的安全秩序呈现多极化特征。按照沃尔兹的观点，两极结构比多极结构更为稳定，前者只是容易引发过度反应，而后者却易导致战略误判。未来中美在东北亚地区的两极化格局有助于韩国升级对华友好政策，在强化美韩同盟的基础上保持对华友好。

从地区的制度结构来看，东北亚地区未能构建信任性的国际机制，尤其是在安全领域，没有类似欧安会、东盟那样的区域组织，缺乏地区安全共同体意识，东北亚地区能发挥作用的主要机制是美国主导的双边同盟体制，因此将中国纳入韩国主导的“东北亚和平合作构想”框架中，一定程度上是制度结构压力推动的。

体系的权力、制度和文化结构奖励和惩罚国家的不同行为，制约和调控着国家对外政策的选择范围和影响效果。李明博时期对中国的强硬外交受到了体系结构的惩罚，如中韩关系和半岛安全局势恶化，损害了韩国的战略利益；朴槿惠政府对中国进行的灵活而温和的外交，得到了体系结构的奖励，如促进了中韩和美韩关系的同时进化，东北亚安全格局向着有利于韩国的方向发展。

但体系结构压力只能规约国家对外政策的大致方向，却不能强迫国家一定在何时选择适应体系结构的政策，正如新古典现实主义所指出的，国际体系层面上的权力结构并不能自动传导为国家的对外政策反馈，国内政治变量具有传导、加强或减弱体系结构因素冲击的中介变量，这一变量会过滤掉一部分国际体系结构的影响。［23］如此，也才能解释为何当前中美在东亚的战略博弈，没有阻止韩国加入由中国主导的亚投行和中韩FTA的建立。这就需要从其它层面的视角进行分析。

（二）国家层面因素

首先，从韩国国家的战略利益看，以权力界定利益，而国家利益则是判断国家行为的重要依据，实现国家崛起、发展本国经济、提升国际地位、实现韩国统一朝鲜半岛、维护地区稳定是韩国的根本战略利益，也是开展对华外交的立足点。韩国地处陆海结合部，需要在对外战略上考虑到海上大国和陆上大国的战略挤压，必须保持同中美两国都有较好的关系；作为边缘地带国家，向内陆发展经济和在海外扩张商业文明的传统特性，也决定韩国在地缘经济上，与海洋国家和陆上国家的商业利益关系都要妥善维持。此外，不满足在东北亚地区的权力博弈只扮演追随强者的角色，力求在塑造地区力量格局中发挥更为积极独立的作用，［24］也是韩国对华政策不完全受美国干预的原因。

其次，在国内政治变量上，韩国政界主要分为保守派和进步派，如卢武铉属于进步派，李明博则属于保守派，保守派保留着浓重的冷战思维，亲美离中、遣日遏朝是李明博保守思想的外交体现。加之韩国的政体虽然采取三权分立原则，但总统的行政权力最大，无论是正确还是错误的决策都比较容易通过。这是李明博时期的韩国，能够在违背体系结构压力下，强行做出错误对华政策的原因之一，也是朴槿惠总统推行对华友好政策的基础。韩国军方对中韩关系抱有更悲观的预期，是反对将中韩关系优先于美韩同盟的主要力量，［25］这也是中韩难以超越美韩关系的关键因素。此外，韩国的政党体制是多党制，政党为了在选举中获胜，经常会全盘否定在位总统的政策，这容易破坏政府对外政策的延续性，不利于形成稳定的对外关系，因此李明博政府对卢武铉时期的对华政策做了大幅度修改，朴槿惠又截然不同于李明博的对华外交方针。

（三）决策者个人层面

朴槿惠决策集团的外交理念和她个人对中国的文化情结有助于塑造对华友好的政策。朴槿惠历来重视美韩同盟，2007年朴槿惠在美国哈佛大学肯尼迪政治学院做了关于强化美韩同盟的演讲，建立朝鲜半岛信任进程等外交理念也是她竞选总统中反复强调的宣言；朴槿惠酷爱中国传统文化，对中国文化的推崇和中国发展前景的乐观态度，促进了她做出深化中韩战略合作伙伴关系的决策。

总之，不能认为韩国对华外交完全受制于美韩关系，而是受到诸因素的制约和影响，包括：东北亚地区大国力量对比的消长变化；美韩同盟的制约；朝韩关系、中朝关系和中美关系的变化；韩国地处陆海结合部，作为边缘地带国家的地缘特质；韩国国内精英共识、民众对华的认同程度；服务和服从于韩国的中等强国外交战略；实现朝鲜半岛无核化、由韩国主导朝鲜半岛统一、半岛地区稳定的既定战略利益；发展本国经济和人民福祉的国内目标；以及领导者个人的因素。

三、韩国对华新外交的影响

在中韩双边关系层面，有助于中韩形成较为稳定全面的战略合作伙伴关系，增信释疑，减少战略误判，使韩国较少质疑中国对朝鲜的偏袒态度，也缓解中国对美韩同盟制衡中国的战略担忧，降低双边的政治经济交易成本，改善外交信息不对称现象，促进了中韩多领域的相互依赖程度加深。在半岛层面，朝鲜半岛局势的缓解主要涉及两个关键变量，既中美两国。美韩同盟的强化和中韩关系的提升，为解决朝鲜半岛无核化、半岛安全稳定和朝韩关系的改善提供了外交环境。

在地区层面，朴槿惠政府对中国发起的“信任外交”，以及将中国纳入东北亚和平合作构想等制度倡议，都为地区安全共同体的构建提供了一定的条件；对美韩同盟的强化、对日外交的适度制冷，在某些日本问题上与中国联手，也缓解了中国与美日同盟的竞争态势，韩国在中美日的冲突型三边关系中起到了缓冲作用。有利于中美主导的东北亚两极格局向合作型方向演进，推动了地区多边制度的构建，提升了多元安全共同体形成的可能性。

总之，解决朝鲜核问题、扩展中韩贸易和投资总额、防止日本重走军国主义道路等方面的互补性利益，共同决定了中韩合作的可能性和前景。当前中韩合作势头良好，但未来中韩关系的发展仍充满变数，不能盲目乐观。［26］中韩在面对权力转移、地区同盟、领土和水域争端、历史文化纠纷等方面时需要做到灵活应对。对中韩关系有重大影响的其它双边关系有：中朝关系、中美关系和朝韩关系，［27］消除或缓解中韩关系中的负面干预变量，减少第三方的过度介入，克服国内反对力量的破坏，扩大中韩合作的战略基础，才能减少不确定因素，使两国关系的发展具有正向的可预期性。

【责任编辑：吴妮徽】

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【中图分类号】D73

【文献标识码】A

【文章编号】1008-8784（2016）02-123-6

收稿日期：2016-03-23

基金项目：本文系2014年辽宁省社科规划基金重点项目“构建中美新型大国关系研究”（项目编号：L14AGJ001）、2013年辽宁省教育厅科学研究一般项目“美国国内政治生态变化及其对中美关系的影响”（项目编号：W2013014）和2013年四川省区域和国别重点研究基地——四川师范大学韩国研究中心课题“美国‘亚太再平衡’战略背景下的韩国对中美对冲战略研究”的阶段性研究成果。

作者简介：唐彦林（1972—），男，辽宁沈阳人，辽宁大学国际关系学院教授、博士、副院长，研究方向：东北亚政治经济与外交；尹京子，辽宁大学国际关系学院讲师；秦立志，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生。