破产法视域下的法人型农村集体经济组织——问题的提出及解决路径初探

杨 环 刘 洋（四川文化产业职业学院 四川 成都 610213；金牛区人民法院 四川 成都 610000）

破产法视域下的法人型农村集体经济组织
——问题的提出及解决路径初探

杨 环 刘 洋（四川文化产业职业学院 四川 成都 610213；金牛区人民法院 四川 成都 610000）

农村集体经济组织进行法人型改造过程中，诸多问题亟需探讨，其中就包含破产问题，本文即针对此问题展开讨论，分别从破产防范机制，破产规则设置以及破产后的市场准入机制三个方面进行制度构建。

土地法学 法人型农村集体经济组织 破产

一、引 言

一直以来，关于农民集体所有的性质以及农村集体经济组织的定位都是理论界和实务界关注的热点，其之所以成为热点，一方面是因其重要性，关涉逾九亿之农民的切身利益，关乎国家稳定之根本；另一方面，则是因为所涉问题之明晰的确有相当难度。关于它的回答，必须兼顾公法对群体利益之保障和私法对主体意志之尊重此双层理念。正因为对其之回答，必须兼顾公私两大法域，导致了众多立法文件在进行相关制度塑造的过程中有顾此失彼之虞，这又愈发地促进了理论界对此问题的进一步争论。在一种权威理论解释缺位的状态下，有为数众多的学者对农民集体所有之性质进行塑造，进而进一步定位农村集体经济组织为何种性质之主体。但迄今为止，仍无一般性结论。长期的农村集体所有权权利主体性质的模糊性，在很大程度上阻碍了农村改革的进一步深化，有碍农村经济的快速发展。

二、法人型农村集体经济组织确立的积极意义

理论界一直存有将农村集体经济组织进行法人制改造的呼声，但同时伴随着同样强大的反对呼声。事实上，从宏观方面讲，无论是将农村集体所有权主体——“农民集体”作新型总有、合有或集体共有等非法人团体人格塑造，抑或是将“农民集体”作法人团体人格塑造（建立法人型农村集体经济组织），都在形式上解决了农村集体所有长期以来主体虚位的尴尬状态，为农民集体所有之财产进入市场流通提供了准入机制。因此，即使未来在对农村集体经济组织进行法人制改造的道路上遇到了困难，作为解决农村集体所有权利主体虚位的有效尝试，其积极意义都不容忽视。

作者在此不对法人型农村集体经济组织确立的积极作用作深入讨论，相关的论著已是汗牛充栋，研究也较为充分。并且，本文之论题也不在于此，故不赘言。

需要特别进行说明的是，作者对以非法人团体形式和以法人团体形式塑造“农民集体”主体人格这两类主流观点的基本倾向以及理由。实际上，无论采何种形式的人格塑造，都是以法学解释论的方式对现有并不清晰的“农民集体”所有进行一种合理的、可被人接受的诠释。两类观点都有相当之合理性，但就作者而言，倾向于以法人团体形式塑造“农民集体”之法律人格。理由如下：首先，从公法层面讲，若采非法人人格塑造“农民集体”，则其摆脱不了从集体所有成为个人单独所有之困境，这必然与我国坚持的生产资料社会主义公有制相矛盾，从而不能为宪法制度所接受；①其次，就私法的角度看，法人具有分险优势，即团体在经营中的风险由团体自行承担，而不殃及成员。如果农民集体不具有法人资格，“实际上也就认为集体所有权主体是团体或社区的成员，因为不具备法人资格的团体或社区，不是独立的民事主体，其权利义务由其成员承受”。由于在我国农村地区，许多村集体负有数额较大的债务，假如坚持农民集体为非法人形式的主体，则村集体数额巨大的债务将由其成员分担，此时，农民的利益将处于毫无保障的状态，从而将使税费改革的成果在一夜之间化为乌有，并最终阻碍农村社会的发展，甚至严重破坏农民的生存环境。因此，对农民集体予以法人制改造，可以预先从法律上堵住农民集体经济组织将自身的债务转嫁给其成员的漏洞，满足减轻农民负担的急迫要求，具有重要的现实意义。基于以上两点，作者更倾向于以法人团体形式塑造“农民集体”人格，其途径即是进行法人型集体经济组织改造。

三、必然的难题——法人型农村集体经济组织的市场退出机制

我们的初衷是建立完整的集体所有制下财产的市场准入机制，为此，我们进行了农村集体经济组织法人制改造。但不可避免的是，法人制的采用，之于“农民集体”而言，不仅是建立了市场准入机制，同样，法人制度所特有的市场退出机制也同样适用“农民集体”，或者更准确地讲，适用于法人型农村集体经济组织。破产——法人制下的常态市场退出机制，同样会发生在法人型农村集体经济组织身上。

（一）问题的提出

问题就显现出来，若法人型农村集体经济组织仅仅只是私法视域下的市场主体，破产制度适用于其上，无可厚非亦无讨论之必要。但正如前文所言，“农村集体经济组织”还承载着九亿多农民群体利益保障之物质载体，若破产制度适用于斯，则农民之利益何以保障？当农民得以生存之依赖对象——土地，作为破产财产，被债权人分而食之，农民何以得存，社会何以安定。那么，是否可以规定法人型农村集体经济组织不能破产，显然，这又有违法律面前人人平等之基本法治理念，同时，在运作上也属于客观不能。法人型集体经济组织作为市场主体，进行相应的市场行为时，其风险由谁来买单？政府？不可能也不公平（之于其他市场主体）。

从以上的论述我们认为，法人型集体经济组织之所以处于此两难之境地，在于法人型集体经济组织既要担负对农民群体基本利益的保证功能，同时又希望能够作为自由市场主体进入流通领域进行市场运作，从而实现经济效益，为广大农民群众带来实惠。显然，法人型集体经济组织所承载的两种社会功能均不能舍弃，正如前言，群体利益保障功能关系国之稳定；而以自主意志进入市场的期冀，又是农民自身的选择，亦是国家深化农村经济体制改革的必由之路。因此，该问题并不能采用单纯的“一刀切”方式解决。可行之办法只能是进行合理的制度设计，使法人型集体经济组织既能承担公法上之利益保障功能，又能在一定之程度上实现其所期冀作为自主市场主体，进入市场之利益诉求。破产制度的设计，只是关涉此制度建设的一部份内容，但就是这一部份内容的构建，已十分艰难，这也可能是立法界对农村集体经济组织性质界定显得小心翼翼的原因之一。然而，即使艰难，仍要为之。需要说明的是，关于法人型集体经济组织破产机制的建设问题，作者并不将其简单地理解为当法人资不抵债时的相关制度构建，而是将其作一种扩大化地理解。具体而言，包括三个层面的内容，首先是破产防范机制建设，这实际上是一个与法人治理结构相关的问题，通过一些立法上之技术手段，尽量避免法人型集体经济组织陷入破产之境地，此“不战而屈人之兵”，可谓最好的破产机制；其次，即是具体破产制度的构建，显然，该法人不能直接适用现行之《企业破产法》；第三，是法人型集体经济组织在破产之后重新进入市场可能性以及相关制度建设问题分析。

（二）破产防范机制

能够通过一定的制度设计，使法人型集体经济组织的破产风险降到最低，甚至趋近于零，当然是一种理想状态。首先想到的方式就是法人行为能力的限制，使其有别于其他法人：只能进入非竞争性领域经营。除了以此种对经营范围限定的方式来限制行为能力之外，还可采用以强行法之形式禁止此类法人为某些风险性行为。在我国现有制度下，存在有类似的规定，例如：医院、学校等公益法人就不能为他人提供担保，此种行为能力的限制就可以在一定程度上防范法人破产的风险。针对法人型集体经济组织，我们也可以做类似的行为能力限制之规定。当然，从立法技术上讲，除了对主体行为进行规制可降低风险外，对与主体交易的第三方进行相应的意思影响亦可在反方面减低风险。具体而言，如果在立法中规定此类法人越权经营行为无效，②提供担保行为无效，并不承担任何之责任，③即是将违反行为能力限制的不利法律后果④具体化。有了类似规定，会使得与此类法人交易之第三方慎之又慎，因而带有风险性的行为，将在数量上得以控制。除此以外，有一种可绝对避免法人型集体经济组织破产的方式，从本质上讲，也可以将此方式归入对法人行为能力进行限制这一大类，但此种限制较为绝对，即是将法人型集体经济组织限制为间接的市场主体，而需要通过以设立新法人的形式方可进行市场运作。具体而言，若法人型集体经济组织相以农民集中居住后节约的集体建设用地来进行农家乐项目的开发，则农村集体经济组织不能成为直接的经营者，而只能以新设法人之形式进行此项经营，这样一来，法人型集体经济组织就可以完全地排除于破产风险之外。当然，此种运行机制的弊端也较明显，作法人型集体经济组织建设，其目的之一就是要广大农民群众参与集体决策，以实现自身之利益，若采该形式，则有可能背离制度设置的初衷，造成极权，进而损害广大农民之利益。此形式之利弊，需进一步进行制度博弈，或者是以实践进行检验，方有结论，这里只是提供一个可供考量的思路。

（三）破产规则设置

在先前的破产防范机制保护下，法人型集体经济组织仍然因自身经营行为之失误而陷入了无力偿还债务的境地，破产也必然会降临到它的头上。显然，现有的《企业破产法》并不能直接适用于这类法人，因为作为法人型集体经济组织主要财产的农村土地所有权是不能纳入破产财产之列的，若否，则将造成土地所有权私有化之现象，这有违我国基本经济制度，而广大农民也将会失掉安身立命之所，造成国家之不稳定。那摒除了土地所有权这一主要财产之后，农村集体经济组织之何种财产可以被纳入破产财产之列，这才是制度之关键。作者认为，各户农民享有的宅基地使用权、土地承包经营权等用益物权不能成为破产财产，这里需要说明的是，如果农民的宅基地使用权和土地承包经营权未被纳入法人财产之列，自然不存在此问题。但是，倘若农民以土地承包经营权入股，则在破产财产中，应将此用益物权摒除，以农民基本生存利益保障为优先。此外，作为公益设施的道路、池塘等，亦不能作为破产财产，无论是其所有权或者设置于其上的使用权。破产财产摒弃到这里，或许有人会问，这一来二去，法人型集体经济组织还有无财产可破。答案是有，但是不多，至少有一类财产可以作为破产财产，即农民集中居住后节余的农村集体建设用地。

作者认为，法人型集体经济组织破产规则设置之关键，就是其破产财产所涵盖的范围之划定，于此问题，作者虽有一些粗浅的看法，但更多地是提出问题，以期进一步思考。

（四）破产后重新市场准入

法人型农村集体经济组织如果破产，农民集体能否再组建新的法人，重新进入市场。关于这个问题的回答，作者认为，可以，但有一个前提，即是在不影响农民基本生存利益的基础上，该法人应该有足够的可以充当破产财产的资产，因为资产是法人型农村集体经济组织承担责任的重要保障。一方面，有了资产，才有能力去进行市场运作；另外一方面，他人也才可以放心地与你交易。

四、结语

诚如上文所言，本文更多地是提出问题，故不能以结论而只能以结语的形式结束此文。法人型农村集体经济组织的构建，对于我国农村经济体制改革的重要意义，毋庸置疑。但是，其配套法律制度的完善，亦是一个亟待解决的问题，这其中，就包括破产机制。对于此问题，现实中还未显现，故受到之关注不多，但是一种科学的法律规范建设机制应当是思考在前，未雨绸缪，而这也是我们应该采用之态度。

【责任编辑：刘晓远】

注释

① 现行法律文件中存在类似的规定，例如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》中第18条关于企业法人职能部门保证无效的规定。

② 越权行为无效之理论长时期被人们所诟病，但作者认为，对于兼具公法责任和私法责任的法人型农村集体经济组织，应该适用。

③ 现行法律文件中存在类似的规定，例如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》中第18条关于企业法人职能部门保证无效的规定。

④ 此不利的法律后果，是针对交易的相对方而言。

[1] 张俊浩.民法学原理·上册.中国政法大学出版社,2000:172．

[2] 韩松.集体所有权研究.王利明.物权法专题研究·上.吉林人民出版社,2002:509．

[3] 高飞.论集体土地所有权主体之民法构造.法商研究,2009(4)．

D912.3

A

1008-8784(2016)04-134-4

2016-05-06

杨 环（1982— ），女，四川简阳人，四川文化产业职业学院副教授，研究方向：农村土地制度改革、民商

法学；

刘 洋（1979—），男，重庆奉节人，成都市金牛区人民法院审判员，研究方向：土地法律适用、继承法。