从第三方评估角度看基层政府依法行政现状

庆 玲（中共四川省委党校 四川 成都 610000）

从第三方评估角度看基层政府依法行政现状

庆 玲（中共四川省委党校 四川 成都 610000）

依法行政是依法治国的核心内容，基层政府是实现依法行政这一执政理念的第一战场，基层群众作为最大的执法客体，其行政人员和群众法律意识及文化素质的高低，直接关系到我国依法治国进程，依据多次对部分基层人民政府依法行政状况的调研结果，从第三方评估的客观角度看，现阶段基层人民政府的行政管理正逐步向法治方向迈进，但在执法不公、执法不严、违法不究、体制不顺、行政救济及时性差、行政权力受制约监督程度不够等方面问题的依旧存在。

第三方评估 基层政府 依法行政现状

一、现阶段第三方评估的基本情况

第三方评估，就是由独立的第三者，或者委托一个第三者，对政府的绩效进行评估。第三方评估弥补了以往政府自我评估的严重缺陷，在促进政府建设、政府管理创新方面都起到了重大的作用。本届政府将第三方评估作为了政府管理创新的一个重要突破口。2014年，国务院督查政策落实时首次引入第三方评估。2015年8月，国务院常务会议专门听取了重点落实第三方评估的情况。①此后，一些中央机构和地方部门纷纷委托第三方进行有关评估。第三方评估弥补了以往政府自我评估的严重缺陷，在促进政府建设、政府制度创新等方面都起到了巨大的推动作用。为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，依据川府发[2011]6号文印发的《四川省市县政府依法行政评估指标》及其修订版《四川省市县政府依法行政评估指标细则》规定的：依法行使行政职权、行政决策行为规范、行政执法机制完善、行政执法行为规范、行政审批高效便民、严格行政执法人员管理、政府信息依法公开、行政救济合法公正及时、行政权力受到制约监督、追究执法过错责任、提升法治意识和能力、落实保障措施共计十二个大项指标，我们对四川省部分基层政府依法行政的现状进行了跟踪调查。通过大量一对一的调查问卷、深度访谈、分组座谈会等调查手段的综合运用，掌握了部分基层政府依法行政情况的客观数据，并在科学的数据统计基础上形成了现阶段基层政府依法行政情况的概况分析。虽然只是针对了部分基层政府的第三方评估采样，但由于在进行评估选点时就先行对评估对象进行了筛选，注意了不同行政区划、不同区域位置、不同政治经济文化发展水平的兼顾，所以，论文中从第三方评估角度得出的基层政府依法行政现状的结论是真实、可靠、有效的。

二、第三方评估中折射的基层政府依法行政现状

（一）从第三方评估的角度反映出的我国基层依法行政工作取得主要的成效

依法行政是依法治国的核心内容。基层政府是实现依法行政这一执政理念的第一战线，基层群众作为最大的执法客体，其行政人员和群众法律意识及文化素质的高低，直接关系到我国依法治国进程，从第三方评估的客观角度看，现阶段基层人民政府的行政管理在逐步向法治方向迈进，但在执法不公、执法不严、违法不究、体制不顺、行政救济及时性差、行政权力受制约监督程度不够等方面的问题依旧存在。通过对部分基层政府第三方评估结果的归纳分析，可以看到，近年来，基层人民政府的工作面貌发生较大变化，在推进依法行政的道路上取得了一定成效。其主要表现在以下几个方面：

1．从行政观念与意识转变上看，基层行政机关领导和工作人员行政合法性、行政合理性观念有所加强，思想观念开始由人治向法治的迈进。在日常工作中，基层行政机关领导讲话基本能体现依法行政的内容，发布的行政管理文件也能体现依法行政的精神。整体来看，行政机关工作人员依法行政的基本知识普遍得到提高，合法行政、程序至上观念较以前有了显著增强，行政职权和行政职责相关联的责任意识初步形成，在执法中，需防止因违法行政导致行政诉讼的意识逐步增强。第三方评估中发现，基层行政机关工作人员的执法手段上有了一定的改进。据受访群众反映，基层执法中基本上杜绝了暴力执法现象，针对行政执法人员的能力和素质培训工作开展较多，大多数执法人员没有出现“甩脸色”现象。

2．从行政服务观念上看，行政权力的民主性、公开性、公正性、便民性正得到越来越多的重视。基层行政机关普遍认识到传统行政“管理性”特征的弊端，积极的向“服务型”行政迈进，并在自身改革内需的推进下积极探索适应新常态发展，适应人民群众新要求的一些改革举措，包括建立完善各类行政服务中心、清理各种行政规范性文件、简化行政程序等。受访群众普遍表示政府公共服务能力有所提升，体现在：首先，大部分区县的市容、市貌以及社会治安状况近年来有很大的改善，市民对生活环境的满意度较高；其次行政审批较为规范，服务网络完善。绝大多数第三方评估受访群众认为，社区及乡镇便民服务中心的建设有成效，群众去政务中心办理相关手续，快捷便利，网络设施完善。

3．从行政管理机制上看，行政决策合法化机制，行政执法规范化机制，行政监督制度化机制，行政评估民主化机制不断建立、完善。第三方评估中，受访群众反映，基层政府建立和完善了社会公示和社会听证制度，疏通了公众参政议政渠道，政务公开的基础工作得到了较大改善。尤其是听证制度在实践中逐步开展。

（二）从第三方评估的角度审视当前基层依法行政工作存在的具体问题：

通过一定数量基层政府依法行政第三方评估的采样，在总结了大量一对一的深度访谈记录和座谈会纪要后发现，参访人员对基层政府依法行政工作存在的问题较有共识。总结起来，主要有以下几点：

1．依法行政工作宣传不到位。依法行政工作在基层开展起来仍有困难，群众对工作理解不到位，政府部门主动深入群众不够，沟通交流不畅，主要体现在干部依法行政的做法群众不理解，局部地方还有干群关系不和谐的例子。例如在重点项目的拆迁工作中，部分群众不理解、不支持甚至有抵触情绪。

2．基层政府的诚信力度欠缺。在第三方评估调查中，群众反应很谨慎，甚至有受访群众担忧受到打击报复。受访群众反映，依法行政的制度有，但是基层群众更希望看到落实，特别是监督机制的落实。此外，部分地方基层干群关系较为对立，尤其是村支书和村民之间的关系，第三方评估调查中甚至有村支书指斥“所有的群众都是刁民，都应该立即抓起来”，可见，双方的矛盾还有待化解。当然，大部分群众对村干部还是较为信任。某些地方的群众也表示“村干部是自己选举出来的，他们很信任村干部，少数村民确实存在刁难情形”。

3．基层政府目标管理责任制尚待细化。基层政府的日常工作方式和范围需要明确，对职权、职责、程序的规定亟待完善，具体体现在受访群众认为，干部该管的没管好，不该管的管了，和政府打交道的过程繁琐，较难适应。

4．“信法”、“信访”理念冲突依旧存在。受访群众多数谈到了当前一个普遍的现象，群众信访不信法。这一现象从侧面反映出当前基层政府的依法行政工作的群众基础不够深，依法行政工作还没有在基层群众心里扎根。政府对依法行政工作宣传培训力度不够是造成群众的法律意识不够的原因之一。

5．基层政府懒政现象突出，公正执法、文明执法亟待加强。具体体现在有不少受访群众反映：超载、运沙车威胁生命安全，长期得不到根治；食品卫生安全状况依旧令人担忧；建筑材料安全隐患严重，长期无相关行政机关启动实质性检查；城区公管房的卫生、绿化问题无人重视；部分公共设施维护工作差等；注水猪肉的问题长期存在，执法部门长期不能根治，在群众反映强烈之后，才对个别摊点进行突击整治。党的十八届四中全会提出：“坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度……建立健全行政裁量权基准制度……全面落实行政执法责任制。”②然而，在第三方评估采样中，群众对基层政府行政执法中的“行政不作为”“选择性执法”，“运动式执法”现象反映较多，且在执法过程中采用的柔性执法的手段不够。这说明，我们的基层政府在在规范执法、创新执法方面尚待改进，相关机构和人员的执法责任必须进一步认真落实。③

6．部分基层政府在行政决策的科学化、民主化方面重形式轻落实。首先，某些基层政府行政决策的听证程序流于形式。政府采用了听证程序，但从座谈人员的反映来看，他们都认为听证程序“没有用”、“用处不大”或者“还是领导说了算”；其次，行政决策群众参与的深度和广度太窄。在某些事项上能公开听取群众的意见，但涉及到某些与民生相关的重大事项上仍然做的不够。再次，行政决策的科学化存在问题，使执法的可控性较差。例如，评估中群众反复提到农村的拆迁征地补偿办法的补偿标准问题，普遍认为相对于现在物价的水平明显过低，原有的赔偿标准远远不能适应现有的形势需要；集体土地上的附着物没有具体的补偿标准，造成部分农民漫天要价，执法人员无法控制，易导致暴力执法现象出现；最后，坚持政府规范性文件合法性审查方面仍存在某些问题，部分群众认为，应确保政府制定的行政规范性文件的合法性、可行性。

7．政务公开工作须要进一步加强。从形式上看政务公开工作初具模型，一些常规工作流程实现了公开，基本的公开设施渠道已经建立，但对重大事项的宣传、群众参与以及公示工作还不够到位。例如有部分乡镇已经建立了电子政务系统，但因系统信息更新速度慢、村民的辅导工作不到位，致使电子政务系统功效发挥不够。

认真总结第三方评估中各级基层政府依法行政所取得的成效与经验，我们可以看到，近年来，各级基层政府在推进依法行政工作中进行了积极的探索，取得了初步的成效。在第三方评估涉及的各个地方和各个评估阶段都可以感受到广大人民群众对加快基层政府依法行政进程的期待。从这种期待中可以感受到基层政府依法行政的现实状态离广大人民群众的要求还有较大的差距。依法行政是一个具有长期性、复杂性的系统工程，在推进依法行政的过程中必然面临很多困难、问题和阻力。但尽管如此，基层政府依法行政的进程不能停滞，必须采取切实有力的措施，使得我们依法行政工作能够达到更好的实际效果。基层的依法行政工作直接影响着党群、干群关系，阻碍着社会经济健康发展，若不及时予以解决，将影响依法治国，建设法治国家的进程。

【责任编辑：金炜】

注释

①http://www.chinanews.com/gn/2014/09-01/6551510.shtml.中国新闻网.2016年10月20日访问.

②十八届四中全会公报[N].http://www.gx.xinhuanet.com/focus/2015-01/22/c_1114087041.htm新华网.2016.10月20访问..

③http://news.ifeng.com/a/20151125/46378823_0.shtml.凤凰资讯.2016年10月10访问.

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1008-8784(2016)04-138-3

2016-09-12

庆 玲（1975—），硕士，中共四川省委党校行政学院，副教授，研究方向：行政法、行政诉讼法、劳动与社会保障法。