农村转移人口“三权”取舍意愿调查与思考

李留文

(郑州航空工业管理学院 历史文化研究所，河南 郑州 450000)



经济·管理

农村转移人口“三权”取舍意愿调查与思考

李留文

(郑州航空工业管理学院 历史文化研究所，河南 郑州 450000)

随着非农收入增加，农村承包地和宅基地由农民赖以生存的物质基础演变为一种收入来源和特殊的社会保障。研究显示，当添加耕地与宅基地确权、有偿转让和完善的社会保障等前提条件后，半数受访者倾向于落户城市。在实际操作层面，为确保农村转移人口顺利市民化，应尽快完善社会保障体系，同时灵活、有序地推进农村“三权”有偿退出。

农村转移人口；土地承包经营权；宅基地使用权；意愿

随着经济的发展和社会制度的完善，我国进入城镇化快速发展时期，如何在确保农民权益的前提下促使更多的农村转移人口市民化，成为各级政府、学术界和农民群体关注的热点问题。近年来，学术界在各地进行了很多调查并取得了丰硕的研究成果，已有研究成果较多地关注以农民工为主体的农村转移人口的人口学特征及其受教育程度等因素对其迁移意愿的影响，对他们的农村宅基地使用权、土地承包经营权的取舍意愿的研究不够深入[1～3]。多数学者认为，我国长期实行的黏附着教育、住房、养老保障的户籍制度是农户宅基地、承包地退出的主要障碍，因此倾向于通过户籍制度改革构建农业转移人口退出宅基地、承包地与在城镇落户享有城镇居民公共服务之间的衔接和转换机制，通俗地说就是宅基地、承包地换城镇社保[4～6]。但这一思路的可行性值得怀疑，因为我国城镇社保尚不完善，很多农村转移人口并不愿意以放弃宅基地和承包地为条件去换取城镇社保。2014年7月24日，国务院通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出城镇常住人口市民化和城镇公共服务全覆盖的政策导向，为农村转移人口宅基地使用权和土地承包经营权的解决以及农村转移人口落户城市提供了政策基础。如何结合各地实际，在充分尊重农村转移人口意愿的基础上制定出切实可行的政策推进农村转移人口市民化，成为当前需要解决的现实问题。本文立足河南，通过问卷调查和访谈的方式了解农村转移人口宅基地和承包地的取舍意愿，并进一步探讨河南农村转移人口宅基地使用权和土地承包经营权问题的解决路径。

1　农村转移人口的“三权”取舍意愿

课题组深入郑州、开封、周口等地，关注建筑、餐饮、零售、保洁、工业企业等行业的打工者、各类商铺的经营者、活跃于各类公司的大中专毕业生和农村留守老人、儿童，从三个层面考察农村转移人口的“三权”取舍意愿。

第一层面：考察在没有补偿的情况下农村迁移人口对于宅基地使用权和耕地承包权的取舍意愿。结果显示，只有7.7%的受访者表示愿意放弃土地承包权和宅基地使用权落户城市；如果可以保留宅基地，这个数字上升到了9.7%。也就是说，大多数农村转移人口不愿意在没有任何回报的情况下放弃农村权益落户城市。对少数愿意在没有补偿的情况下放弃农村权益落户城市的受访者的基本情况进行考察，我们发现，他们多数是参加工作不久的大中专或技校毕业生，工作稳定，收入较高。这些年轻人对于农村责任田、宅基地没有太多的认识，更缺乏依恋之情，故而不重视它们的有无。大约有2%的受访者表示愿意在保留宅基地使用权的情况下无偿放弃土地承包权，他们多是早年离开家乡，事业有所成就、收入稳定的人。

第二层面：考察有补偿的情况下农民对于放弃农村土地承包权和宅基地使用权的态度。我们设计的问题是“如果承包田、宅基地使用权确权，可以有偿流转，放弃这些权益落户城市可以得到充分的补偿，你是否愿意落户城市？”结果显示，有27%的受访者愿意落户城市。对于这部分受访者的个人状况进行再分析，我们发现，他们大多职业稳定，收入较高，进城时间较长，其中年轻人学历多在本科以上。访谈中，我们也特别了解了一些工作不稳定的进城打工者的态度。比如马师傅，一个批墙、铺地砖的工匠，常常在马路边找活干，年龄在40岁左右。他表示：即使得到相应的补偿也绝不会放弃责任田和宅基地落户城市。在他的意识中，城市根本就不属于他，只是他挣钱的地方。当被问到为什么的时候，他说：买一套房要多少钱？恐怕自己一辈子都挣不到那么多的钱，再说城市开支太大，挣得一点钱不够在城市花销。他选择在城市挣钱回农村花。他在项城老家的房子是两层小楼，六百多平方，盖好花了不到十五万元，他觉得这样的生活更实惠。

第三层面：考察农村转移人口在城镇社会保障、城镇公共服务和土地承包经营权等权益之间做何选择。首先考察受访者在养老保险和土地承包经营权之间的选择，“如果可以享有养老保险，60岁以后每月可以领到同城镇职工一样的养老金(每月不少于2000元)，但前提是有偿退出土地承包权，你会选择落户城市吗？”结果显示，有69%的受访者选择放弃土地承包权。然后考察受访者在廉租房和宅基地使用权之间的选择，结果显示，48%的受访者选择廉租房，也就是说，约有一半的受访者愿意放弃农村土地承包经营权和宅基地使用权，前提是获得城镇住房、养老等社会保障。

当前，学术界似乎有一个共识性的结论：农民不愿意放弃农村的权益迁入城市，实现由农民到市民的身份转变。从上述调查数据看这一结论不免偏颇。实际上，农民不是不愿意市民化，也不是不愿意放弃农村的耕地、宅基地等诸多权益，而是他们认为放弃了土地、宅基地使用权后，获得的只是一个空洞的户口，没有基本的住房保障，也没有养老保险金，这使他们缺乏安全感。现有的社会保障，即使是城镇社会保障也还不够完善，尚没有实现城镇人口全覆盖，尤其是在县城一级的城市。所以，即使是已经在城市奋斗多年、有了稳定的职业和丰厚收入的农民也不愿意放弃农村所有落户城市。但是，当你告诉他们，可以提供廉租房、公租房，整洁干净且价格比城中村房租要低的时候；当你告诉他们，他们可以像城里人一样享有不菲的退休金的时候，他们会毫不犹豫地放弃农村的土地承包经营权和宅基地使用权，选择落户城镇。可见，不是农民不愿意放弃农村权益落户城市，而是当前的社会保障没有跟上去。在苏宁电器打工的储女士(45岁)两年前从新郑老家到郑州打工，提到廉租房时特别感兴趣，热切希望能够住上政府提供的廉租房。她表示，城中村拆了，其它地方的房租太高，压得她喘不过气来，如果能够住上廉租房，在郑州有一个稳定的家，退出新郑老家的宅基地也是值得的。

调查数据和访谈资料显示,在当前的政策环境下，农民不愿意放弃属于他们的农村权益，在添加了土地使用权确权、流转的条件后，愿意落户城市的受访者增加了近20个百分点，当添加了社会保障条件后，数据增加到50%左右。原因为何？需要我们进一步探究。

2　农村转移人口“三权”取舍意愿的深层次分析

分析这一问题涉及到对农村责任田、宅基地的认识。改革开放前，甚至是世纪之交我国大规模工业化之前，广大农民主要从土地里刨食吃，种植业、养殖业以及家庭手工业是其主要收入来源，外出打工收入、工商业经营收入只占其收入的很小部分。土地是他们赖以为生的最主要的生产资料。进入新的世纪，随着我国工业化的迅速发展，城市为农民提供了大量就业机会，不但是青年男性农民，就连中老年人和昔日很少出门的家庭妇女也都踏上了打工的征程。这造成了两种必然结果：一是农户的非农收入大幅增加，超过他们的农业收入。虽然根在农村，但城市成了衣食之源，对于他们有了不同于以往的重要意义。二是随着农业收入的相对减少，务农成为无足轻重的事情，农业耕作出现了不同于以往的诸多现象：或者把田地留给年迈的父母耕种；或者候鸟式的往返，农忙时回乡，忙完农活返回城市继续打工挣钱；或者把田地租给种植专业户耕种。前两种情况下，田地耕作粗疏，产量下降，仅能提供口粮，第三种情况即土地流转，越来越普遍，每亩地每年可带来数百元的租金收入。无论哪种情况，责任田都不再是农民赖以生存的物质基础，并且在农民的总收入中无足轻重。

在农民没有大规模进城打工之前，宅基地是他们安身立命的家，是生活的基础。终年辛勤，竭力建起的砖瓦房、小洋楼又成为财富的象征，是他们在乡村获得尊重和地位的基础。当工业化大潮袭来的时候，大批农民进城打工，农村宅院只留下老人和孩子，打工农民只有在春节和农忙时匆匆地回，又匆匆地去。老人终究会去世，孩子也会长大离开农村的家，越来越多的农村宅院变为荒凉的空宅。事实上，当前很多村子已成为空心村。在这种情况下，宅基地对于进城打工农民意味着什么？如果在城市买不起房子，不能够融入城市，农村宅子就是他们最后的归宿，因此他们不会轻易放弃宅基地。同时，在城市化快速推进，拆迁时有耳闻的背景下，宅基地拆迁意味着有一大笔现金和安置房的补偿，这是可以预见的财富，所以农民不会轻易放弃宅基地，尤其是在靠近城市的地区。

在当前非农收入已经成为农村人口最主要收入的情况下，耕地不再是他们赖以生存的基础，它和宅基地一起成为一种特殊形式的社会保障。让农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，就必须代之以更可靠、更高水平的社会保障和足够的经济补偿。近几年大规模的迁户返乡潮从反面证明了这一点。改革开放后，部分农民放弃农村户口，农转非进入城市，近年来，他们又纷纷放弃城市户口，把户口转入原来的乡村。为什么会出现户口返乡潮？每个人都是具有经济理性的个人，只有当他们认为城市户口远不及农村户口给他们提供的利益多的时候，他们才会选择把户口迁回农村。认真研究户口迁回农村的人口，我们发现他们有一个共同的特点：他们所拥有的多是县城户口，很少有人愿意把北上广等一线城市，甚至是郑州、洛阳等大中城市的户口迁回农村。其中的道理很容易理解，那就是小城市的户口含金量低，县城居民获得的社会保障和公共服务小于农村户口附加的土地承包经营权等权益带来的现实利益和预期利益。目前，很多县城的廉租房等住房保障徒有其名，养老保险、城镇居民医保远没有达到应参保人员的全覆盖，户口在县城没有现实的利益。“并非农民非要抓住土地不放，只是他们对城镇生活缺乏安全感，所以要抓住土地作为生活保障的筹码。”[7]“社会保障因素对农民工回流意愿有重要影响，参加城镇养老保险、城镇医疗保险、城镇失业保险的农民工回流意愿较弱。”[8]这些结论从不同的侧面阐释了城镇市民的户口返乡潮。

3　对农村转移人口“三权”处置的政策建议

为了促使更多有条件在城市落户的农村人口市民化，一方面需要构建更为完善、更高水平的城镇社会保障替代农民所依赖的农村土地承包经营权和宅基地使用权，吸引农村转移人口落户城市；另一方面需要制定相应政策，确保落户城镇的农村转移人口的“三权”权益，不使“三权”成为他们进城落户的羁绊。

社会保障体系建设事关千家万户的幸福安康。党的十八届五中全会提出了社会保障全覆盖的宏伟目标。社会保障体系在设计过程中必须充分考虑农村转移人口的利益，如基本的住房保障。目前，以廉租房、公租房为主体的保障房建设才刚刚起步，远不能满足城市化的需求，尤其是在县城一级的小城市。政府应在城市划定区域建设足够的保障房，让刚刚走出校园、走出农村的年轻人，让在城市打拼多年、已经初步具备落户城市条件的农村转移人口获得住房保障，落户城市。同时，应同步建设和保障房相配套的中小学校，使农村转移人口的子女接受良好的义务教育，解除他们的后顾之忧。目前，城镇养老保险覆盖面过窄，大量的已经获得城市户口的农村转移人口尚未享有养老保险。在这方面政府相关部门还有大量工作需要做。当前，政府推进这一工作已具备一些有利条件。农民工渴望老有所养，参保积极性非常高，同时农民工也具有一定的收入基础。完善的养老保险体系可以吸引更多的农村人口落户城市，促进城市化进程。

妥善处理农村转移人口的“三权”问题不仅涉及到城镇化的顺利推进，也事关千家万户的福祉和社会稳定，需要谨慎稳妥、循序渐进地推进。对于土地承包经营权，首先要做的是确权，所有拥有农村户口的人口都拥有不可剥夺的集体土地承包经营权。确权后，权利人就可以按照自己的意愿进行土地流转，获得收益。这个权利应是终生的，即使户口迁入城市，他(她)仍然享有这个权利，直至权利人去世为止。这样既可以解除他们落户城市的后顾之忧，又可保证农村人口逐渐减少，因为按照这一政策，落户城市的农村人口只能其本人享有农村土地承包经营权，其户口迁移后所结合的配偶和出生子女不享有农村土地承包经营权。宅基地使用权的处置可采取以下策略，一方面尽快实现农村宅基地使用权确权，允许宅基地使用权流转，这样可促使宅基地使用权市场形成；另一方面严格限制宅基地数量，维持现有基数不增加。子女较多、需要宅基地的农户可以向本村进城户购买。这种做法实质上是进城转移人口宅基地使用权的退出。当一个地区进城落户人口达到一定比例时，地方政府可考虑合村并镇，实现乡村闲置宅基地复垦，已经迁入城镇但仍拥有宅基地使用权的农户可以获得相应的现金补偿，或者选择和其他村民一样在原村庄附近获得置换的商品住房。如此，可以稳妥而有序地解决农村迁移人口的土地承包经营权和宅基地使用权的退出问题，同时又可以在充分尊重他们意愿的基础上推进城镇化进程。

[1]梅建明.进城农民的“农民市民化”意愿考察——对武汉市782名进城务工农民的调查分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2006(11)：10-17.

[2]张翼.农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择[J].中国人口科学，2011(2)：14-26.

[3]江立华，谷玉良，任树正.户籍制度改革：青年农民的认知、意愿与需求——基于湖北黄冈市的调查分析[J].中国青年研究，2015(2)：56-62.

[4]刘旦.基于Logistic模型的农民宅基地置换意愿分析：基于江西的调查和农户的视角[J].首都经济贸易大学学报，2010(6)：43-48.

[5]周力群，张红星.农村土地制度变迁的经验研究：从“宅基地换房”到“地票”交易所[J].南京社会科学，2011(8)：72-78.

[6]许恒周，殷红春，石淑芹.代际差异视角下农民工乡城迁移与宅基地退出影响因素分析：基于推拉理论的实证研究[J].中国人口·资源与环境，2013(8)：75-80.

[7]卫龙宝，胡慧洪，钱文荣，等.城镇化过程中相关行为主体迁移意愿的分析——对浙江省海宁市农村居民的调查[J].中国社会科学，2003(5)：39-48.

[8]余运江，孙斌栋，孙旭.社会保障对农民工回流意愿有影响吗？——基于上海调查数据的实证分析[J].人口与经济，2014(6)：102-108.

(编辑：唐芳)

Investigation and Reflection on Shift Farmers’ Choosing Wishes about Rural Three Rights

LI Liu-wen

(Institute of History and Culture, Zhengzhou University of Aeronautics, Zhengzhou 450000, China)

As farmer’s non-farm income increase, the contracted land and homestead have been not the things which farmers depend on, but a resource of income and a special social security. Our study shows that over half of respondents tend to settle in city when these advantages are given, such as confirmation and paid transfer of rural land and homestead, sound social security. In practical terms, in order to ensure farmers civilization smoothly, we must establish sound social security system as soon as possible, and take active measures to promote paid transferring of rural Three Rights in order.

countryside shift；the right of operation of land contracted；the right of use of homestead; wishes

2016-01-05

河南省政府决策招标课题(2015B186).

李留文(1968-)，男，河南郑州人，副教授，博士.

F323.6

A

2095-8978(2016)02-0025-03