典型国家长期护理保险制度的经验与启示

◇陈园　龙晖



典型国家长期护理保险制度的经验与启示

◇陈园龙晖

摘要：长期护理保险制度对于建立完善的社会保障体系而言至关重要。本文通过总结典型国家业已建立的长期护理保险制度的发展概况，并将各国长期护理保险模式进行比对分析，剖析不同国家长期护理保险模式间的同异，提炼出可供我国借鉴之处，最后提出引入政企合作模式，发挥政府、企业和护理机构三方力量，运用政府和社会资本建立长期护理保险制度。

关键词：长期护理保险；政企合作；国外经验

10.13999/j.cnki.scyj.2016.05.037

在人口老龄化的背景下，老年人医疗服务的需求与供给之间矛盾日益明显，老年人医疗护理费用也成为经济社会发展的重大威胁。因此，规范化的长期护理保险制度成为各国改善此威胁的途径之一。各国长期护理保险制度的实施虽均有成效，但也必须看到的是，在各国长期护理保险制度的实践过程中，也存在难以突破的问题。因此，我们应立足实际，通过剖析各国长护保险模式间的同异，以提炼出可供我国借鉴之处，并最终为构建可具操作性的长期护理保险制度提供建议支持。

一、长期护理保险制度概况

在国际上，政企合作（Public-Private-Partnership，PPP）是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其以提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务为目的。在我国，政企合作模式指的是政府和社会资本的合作，政府和社会力量的协同，以期实现政府、企业和投资者的多方共赢。

根据美国医疗保险协会（Health Insure Association of American，HIAA）对长期护理的定义，长期护理（Long-term care）是指在一个较长的时期内，持续地为患有慢性疾病，或处于伤残状态下即功能性损伤的人提供的护理。这种护理的内容广泛、形式多样，包括：医疗服务、社会服务、居家服务、运送服务或其他支持性的服务。

二、国外长期护理保险制度的发展

在实施长期护理保险制度的国家中，根据政府是否强制投保、社会有无参与主导、是否商业化运作、有无福利津贴等四个方面划分，老年人长期护理保险可分为几下几种类型：

1.政府强制型长期护理保险，以德国为代表

德国法律规定，长期护理保险是一种义务保险，德国公民有义务与责任参加。在实施长期护理保险的过程中确定了“护理保险遵从医疗保险”的原则，其主要实施办法是：政府强制性投保，医疗机构无偿提供长期护理服务，保险公司不得以风险过高为由拒保。德国设置了专门评估护理服务等级的机构，按照评估所得护理级别和类型的不同，保险机构福利偿付的标准也有一定差异。其中，偿付内容既包括现金给付和实物给付，也包括现金和实物混合给付。

2.政府管理、社会主导型长期护理保险，以日本为代表

日本倡导以立法形式来确立长期护理保险的地位，以法律作为制度实施的保证。因此，随着《介护保险法》的出台，长期护理保险制度开始作为法定的保险在日本国内正式展开。日本护理保险制度的理念是“国民连带”，其实现形式就是通过国民缴纳保险费，由政府强制实施，最贴近居民的基层政府市町村来具体运营，都道府县（相当于我国的省级政府）对市町村进行支援、指导和宣传。

3.商业运营型长期护理保险，以美国为代表

20世纪70年代初期，美国开始逐步推行长期护理保险计划，其保险计划完全采用商业运作型模式，即其保险经营主体由商业保险公司负责，个人自由决定是否投保并出资购买，承保自由，国家并不强制干预，而是依靠市场供需关系来调节护理保险体系。

4.福利津贴型长期护理保险，以奥地利为代表

自1994年奥地利颁布了《长期护理津贴法》开始，奥地利正式实施长期护理津贴制度，其护理对象包括三岁以上的失能人士。而基于福利津贴的长期护理保险制度，其筹资也采用福利模式，保险资金绝大部分依靠政府税收来支持。

三、各国长期护理保险的制度比较

1.保障对象和范围广泛

各国长期护理保险制度的覆盖范围非常广泛，保障对象不仅仅局限于老年人，根据各国具体实施制度的不同，保障对象也可覆盖到三岁以上的失能人士，如奥地利的长护制度。其次，提供的服务内容不仅涵盖了基本的医疗、护理、生活方面，而且也涉及到精神和心理等方面。另外，当被保险人想要享受到其护理服务时，也可根据自己的需求选择提供护理服务的环境。

2.重视护理等级的评估和划分

由于参保人的护理服务需求缺乏共性，而长期护理服务所涵盖的内容广泛，在提供护理服务时很容易出现服务错配和需求混杂的现象，因此，对护理等级进行评估和划分，是实施长期护理保险制度的重点。德国将本国的护理等级划分为4个等级，根据参保者不同的护理需求做出评估，进而匹配相应的护理等级，保证卫生费用的节约，杜绝卫生资源的浪费。

3.强调以家庭护理为先，预防为主

各国的长期护理保险制度均强调预防和康复优先于护理，家庭护理优先于住院护理。因为护理的承担者一般都是以家庭为主，在家里需要日常生活帮助的人大多都是由亲人来照顾的，而且，大多数需要护理的人也都希望尽量和亲人住在一起，因此，各国的长期护理保险主要关注为家庭护理提供保险，并缓解护理提供者的负担。

4.偏向于实物给付的偿付方式

在偿付方式的选取上，实物给付是各国长期护理保险制度均侧重的一种方式。实物给付不仅仅指以物品作为护理保险的偿付，而是能提供更全面的服务内容和类型，使参保人多样化的护理服务需求得到满足，同时也能减少护理资源的错配和浪费。

四、各国构建长期护理保险制度的经验

1．加强长期护理保险制度建设，立法先行

我国建立长期护理保险制度应当立法先行。立足于国家角度上来说，首先出台长期护理保险政策，确定长期护理保险的法律地位。其次，应将长护保险纳入到社会保险体系中。以德国为例，德国早在1994年出台《长期护理保险法》，其后，长期护理保险计划才得以真正展开，而长期护理保险制度也作为法定保险列入了德国的保险体系中。

2．严格划分护理服务等级，避免资源浪费

为了提高护理保险的效率性和效果，相对降低整个护理保险的成本，各国均对护理保险提供的护理服务等级进行严格划分，将不同护理需求的人群进行细分，尽量避免过度需求的发生。

3．护理服务内容广泛，承保内容多样化

为提升长期护理服务的质量，各国也开始推出内容广泛、形式多样的护理服务。如日本的长期护理服务不仅包括特别护理安养院、老年人保健设施和老年人医院等机构护理，而且还涉及居家上门服务、日间照料以及痴呆老年人集体疗养服务等。

五、对我国建立长期护理保险的启示

为解决老年人医疗服务需求与供给之间的矛盾，改善老年人医疗护理费用对经济社会发展带来的重大威胁，从我国国情出发，立足我国实际，发展并建立适合中国国情的长期护理保险制度，是应对此问题的方法之一。然而目前我国国内市场上已推出的商业性长期护理保险产品较为单一，提供的服务有限。而且对商业性长护保险的参保人来说，其参保保费实属高昂，只有少数人能够购买得起，覆盖范围极其有限，在此前提下，建立适合中国国情的长期护理保险模式，将政企合作模式引入到长期护理保险制度中，建立将政府补贴、赔付基本医疗护理费用为主，商业性长护保险作为辅助和补充的新型保险模式。

1．政府层面

现阶段，我国的长期护理保险可分成长期医疗护理和日常生活照料两大类。首先建立以补贴、赔付基本医疗护理费用为目标的社会基本长期护理保险制度，用于长期医疗护理费用的补偿，但日常护理费用不涵盖在内。而对于保险费的筹资，可通过按一定比例划拨医疗保险基金账户中的资金来实现；其保险的覆盖对象可将参与医疗保险的参保人涵盖其中，而对于城市中的“三无”老人以及低保户和失独家庭，其参保的保费可通过政府救助予以实施。

2．企业层面

商业保险公司负责提供民众日常生活照料的服务。日常生活照料以及基本长期护理保险不保的服务，或者民众自行要求的高标准的服务，可采取自愿购买由商业保险公司运作的保险产品来获得，达到保基本，同时也是促进消费的目的。对于政府来说，企业充当辅助者的作用，政企联盟，协同促进。同时，商业保险公司需大力与护理机构通力合作，运营适应我国人民收入水平的长期护理保险产品，使得对长护服务有需求的人同时也可消费得起。

3．护理机构层面

对于长期护理保险来说，具备专业化水平的护理服务机构是不可或缺的硬性条件。依据城市和农村的不同经济情况，城市可立足于社区，强化家庭护理服务的能力，发展医院与社区的强强联合服务；对于农村来说，条件较好的农村可以依托乡镇、村卫生所，利用卫生所具备的设施和资源，建立护理之家；条件不好的农村可以合力集中发展护理中心，资源共享。同时，也可聘用农村人员参与护理工作，挖掘农村人员的服务能力。既达到为有需求的老人提供方便服务的目的，又能充分利用闲置人力资源，缓解就业矛盾。

参考文献：

［1］荆涛.长期护理保险理论与实践研究：聚焦老龄人口长期照料问题［M］.北京：对外经济贸易大学出版社，2015.

［2］刘金涛.老年人长期护理保险制度研究［M］.北京：科学出版社，2014.

［3］戴卫东.国外长期护理保险制度：分析、评价及启示［J］.人口与发展，2011（05）.

［4］何林广，陈滔.德国强制性长期护理保险概述及启示［J］.软科学，2006（05）.

［5］曾柏苓.奥地利社会保障制度的特点与启示［J］.云南行政学院学报，2001（01）.

（作者单位：江西财经大学）