检察机关提起环境公益诉讼的立法进程及路径选择

陈铮　星星

（1.黑龙江省政法管理干部学院黑龙江哈尔滨150080；2.天津社会科学院天津300191）

检察机关提起环境公益诉讼的立法进程及路径选择

陈铮1星星2

（1.黑龙江省政法管理干部学院黑龙江哈尔滨150080；2.天津社会科学院天津300191）

公益诉讼不是一种单独的诉讼模式，而是一种基于诉讼目的不同而划分的概念，其目的在于维护国家、社会的公共利益不受侵犯。提起环境公益诉讼的主体具有广泛性。目前环境公益诉讼已经积累了多年的司法实践，相关立法正在提速，有利于公众环境利益的保护。

环境公益诉讼检察机关立法进程路径选择

一、环境公益诉讼的特点

所谓公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织、个人，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。公益诉讼制度最早起源于古罗马时代，是与私益诉讼相对的，其在西方国家的法律发展中日臻完善，究其原因是其作为法律制度整体构建的一部分，解决了公共利益最容易受到侵害的问题。

公益诉讼根据诉讼对象的不同分为民事公益诉讼与行政公益诉讼。司法实践中，民事公益诉讼已经开展了十多年，而行政公益诉讼2014年才出现全国首例。［1］有鉴于此，本文讨论的公益诉讼范围限定在民事公益诉讼范围。

顾名思义，环境公益诉讼作为公益诉讼的重要组成成分，保护的公益为环境公共利益。有学者认为：“环境民事公益诉讼制度是指特定的社会主体在有法律授权的基础上，为维护环境公益，向法院提起以维护环境公益和追求环境违法者责任为目的的公益诉讼。”［2］。对于环境公益诉讼的概念，理论界和实务界没有统一的认识，甚至有很大的分歧。环境公益诉讼具有以下几个方面的特点：

第一，环境公益诉讼的目的是维护环境公益。私益诉讼中侵害的是特定人的利益，权利义务关系明确，只有权利受到侵害的特定人才有权提起诉讼，诉讼的目的在于使受到侵害的权利恢复原状。但环境公益诉讼的提起是因为有环境公共利益受到侵害，而环境公共利益涉及到的对象是不特定的多数人，诉讼的目的在于维护环境公共利益。

第二，提起环境公益诉讼的主体具有广泛性。环境公益案件受害主体广泛，已经受到侵害的、正在受到侵害的和将来可能受到侵害的任何社会成员都有权提起环境公益诉讼，同时一些法律规定的特定机关、组织也可以基于维护公共利益提起诉讼。

第三，环境公益诉讼请求的确定性，多为停止侵害、恢复原状或者赔偿损失，而赔偿的损失的目的也是为了恢复环境利益。

二、环境公益诉讼的司法实践

1997年，河南省方城县人民检察院提起国有资产流失诉讼案，为“全国首例民事公诉案”。［3］

2008年7月，广州市海珠区人民检察院以原告身份向广州海事法院提起了环境污染侵权公益诉讼。同年12月9日，法院对此案作出判决，判令被告广州新中兴洗水厂立即停止侵权，并承担环境污染损失费11万余元。这是广东省首例由检察机关提起公益诉讼并胜诉的案件。［4］该案具有开创意义，首开检察机关作为原告提起环境公益诉讼之先河。

2013年3月，贵阳市和清镇市两级检察院生态保护检察局挂牌成立，办理涉及生态保护的公诉案件。［5］

2015年5月22日，江西省人民检察院出台《关于贯彻“四个全面”战略布局，推动江西检察工作全面健康发展的意见》，首次提出“生态环境保护公益诉讼”概念。此举将针对环境污染、自然资源破坏等严重损害社会公共利益的情形，在刑事司法手段无法追究，行政主管机关怠于履行职责，或者没有其他主体提起诉讼的情况下，由检察机关向法院提起公益诉讼，结束“不告不理”的尴尬境地。［6］

综上，说明检察机关提起环境公诉在司法实践中具有现实合理性。

三、环境公益诉讼的立法进程及路径选择

1954年9月21日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《人民检察院组织法》第四条规定，地方各级人民检察院行使的职权中包括“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。”然而，1979年7月1日通过的《人民检察院组织法》，并经1983年9月2日和1986年12月2日两次对个别条文进行修改，都将1954年版的检察院的该项职权删除了，很是遗憾。

1999年12月25日，全国人民代表大会常务委员会通过了《海洋环境保护法》首次修订案，在第90条第2款增加规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这是我国首次在立法上赋予国家行政机关在海洋环境公益诉讼中的主体资格，也是对环境公益诉讼制度的初步探索。

2005年12月3日，国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第（二十七）项规定，“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次明确提出环境公益诉讼。

2013年1月1日开始施行的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国立法中正式全面规定公益诉讼制度，标志着环境公益诉讼在我国终于迈出了实质性的一步，但是本条规定仅仅是概括性授权，还需要相关实体法的积极配合，对“法律规定的机关和有关组织”的范围加以明确。

2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。这标志着检察机关以公益诉讼人的身份在法庭上提起公益诉讼，维护国家利益、社会公共利益将有据可依。该“决定”中对于公益诉讼的专门性规定为检察机关依法行使法律监督职权、顺利介入环境公益诉讼打开了一扇门。

2015年1月1日施行的《环境保护法》第58条对可向法院提起环境公益诉讼的原告做了如下限制，即“在设区的市级以上民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼”，这条规定可以视为是对《民事诉讼法》第55条规定中的“法律规定的机关和有关组织”的具体细化。据统计，全国约有300多家NGO（非政府组织）可以提起公益诉讼，但是有能力提起公益诉讼的可能不足30家。一场公益诉讼的平均花费超过10万元，且上不封顶，一般NGO根本无力承担。［7］显然，获得公益诉讼原告资格的环保组织与我国日益严重的环境污染案件依然存在巨大的不对等状态，环境公益诉讼的原告范围亟需扩大。

2015年1月6日最高人民法院颁布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，同时《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》于同日下发，对环境民事公益诉讼案件的诉讼主体、案件管辖、举证责任分担、责任承担方式以及与私益诉讼的关系作了详细规定。但遗憾的是检察机关作为可以提起环境公益诉讼的原告身份并未得到确认，而检察机关仅仅是“可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”检察机关的身份是“支持起诉人”，而不是“公益诉讼人”。

2015年4月10日，中办、国办印发《关于贯彻落实四中全会决定部署进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度，对提起公益诉讼的条件、适用范围和程序进行探索。这是对检察机关参与环境公益诉讼的又一次重要肯定。

2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第12次会议，审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。最高人民检察院于5月21日也表示将提请全国人大常委会授权在部分地区开展为期两年的检察机关提起公益诉讼改革试点工作。这为检察机关提起公益诉讼，更好地对生态环境予以保护，维护国家利益和社会公共利益明确了方向和时间表。

此外，在地方立法层面上，《山西省人大常委会关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决定》（2010年5月27日通过）第四项规定，各级人民检察院应当探索开展提起公益诉讼活动。《甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关法律监督工作的决议》（2010年11月26日通过）第七项则更加明确地规定，“对于严重损害国家和社会公众利益，检察机关提起公益诉讼、督促起诉或者支持起诉的案件，应当予以受理。”

无论是党的纲领性文件还是国务院办公厅等机构的有关文件，尽管都明确提出“检察机关提起公益诉讼”，但是这些文件毕竟不是法律性质的，不能作为“法律规定的机关和有关组织”的依据。

2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。其中包括授权最高人民检察院在生态环境和资源保护领域开展为期两年的提起公益诉讼试点。该“决定”的实施办法由最高人民法院、最高人民检察院制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。2015年7月2日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。

为全面贯彻落实党的十八届四中全会精神，完成中央部署的探索检察机关提起公益诉讼的司法改革任务，保障人民检察院提起公益诉讼案件的正确审理，2016年2月25日，最高人民法院颁布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（法发〔2016〕6号），自2016年3月1日起施行。

试点方案虽然明确了检察机关公益诉讼人的原告地位，但是，两年试点期限结束后，应当及时总结试点经验和成效，积极推动相关法律的修改完善。主要路径是，借助《人民检察院组织法》的修改。2013年10月30日，全国人大常委会立法工作会议在人民大会堂举行，明确了本届人大5年立法规划，共计68件立法项目。其中修改人民检察院组织法被列入“指条件比较成熟、本届任期内拟提请审议的第一类立法项目（共47件）之一。可以看出，《人民检察院组织法》的大修指日可待，全面授权检察机关提起公益诉讼恰逢其时。

［1］贾阳.全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案追踪［N］.检察日报，2015-01-12.

［2］叶俊荣.环境政策与法律［M］.北京：中国政法大学出版社，2003：310.

［3］杨立新.新中国民事行政检察发展前瞻［J］.河南省政法管理干部学院学报，1999（2）.

［4］邱春艳，刘远强，程鹰.应对三难检察官有作为——广州海珠一起公益诉讼案胜诉引发关注［N］.检察日报，2009-02-27.

［5］龙云湘，黄星，袁松.贵阳成立全国检察机关首家生态保护专门机构［N］.贵州日报，2013-03-07.

［6］杨静.江西省检察院出台二十条新规首次提出“生态环境保护公益诉讼”［N］.江西日报，2015-05-24.

［7］赵征南，郭京慧.环境违法成本低有望根治［N］.文汇报，2015-01-05.

D915.1

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1007-9106（2016）09-0110-03

陈铮，黑龙江省政法管理干部学院刑法教研部讲师，研究方向为刑法学；星星，天津社科院法学所副研究员，研究方向为刑事学。