新常态下财政收入质量监管的几点思考

●江庆徐 杨杨琛

新常态下财政收入质量监管的几点思考

●江庆徐 杨杨琛

编者按：经济新常态下财政收入持续下降，财政收入质量问题逐渐凸显。一方面，财政收入增长缓慢，部分省份甚至出现负增长，地区间财政收入分布不均衡；另一方面，财政收入结构不合理，非税收入占比较大，给企业和个人带来压力，规范非税收入监管值得关注。新的经济形势下，财政收入质量监管值得深入探讨和研究。如何确保各项财政收入应征尽征，构建结构合理、高质量的财政收入增长模式？本期专题围绕“加强财政收入质量监管探讨”邀请财政专家学者及实务工作者展开探讨，分享经验，并提出改进建议。

经济新常态下，近几年我国财政收入随着经济增长出现减速现象，财政收入质量方面呈现出一些问题：一是整体财政收入增长速度正在逐渐减慢，区域间的收入分布也存在不均衡现象；二是税收收入在整体收入中的比例有所降低，非税收入和土地出让金却呈现快速增长态势，财政收入的稳定性受到冲击。加强财政收入质量监管，改善财政收入增长质量是经济新常态下必须面对的课题。【关键词】经济新常态财政收入质量监管

伴随着中国入世，中国经济在二十一世纪第一个十年得到了快速发展，中国政府的财政收入也逐年大幅增加，财政收入增速明显高于GDP增速。但是近几年随着中国经济由高速增长逐渐转向中高速，财政收入增幅不断下滑，在刚性支出增长和经济稳增长的双重压力下，各级政府必须面对财政收入增速放缓的现实，如何正确认识并处理这一现实矛盾事关重大。笔者认为要监管好财政收入质量，首先要认清当前经济发展形势，科学地研判财政收入未来的走势；其次要分析问题出现的原因，找到合理的解决方案。只有这样才能在经济新常态下更加完善财政收入体系，提高财政收入增长质量，为经济转型提供良好的环境和财政支撑。

一、2002年以来我国财政收入变化概况

自改革开放以来，我国经济出现了快速增长，2011年之前GDP增长速度基本保持在8%以上，2011年我国一跃成为仅次于美国之后全球第二大经济体。一直以来，中国经济的快速增长主要依靠传统的劳动密集型产业并以资源消耗为代价。但是，随着经济规模的不断扩大、人口红利的消退以及各种资源的衰竭，近几年来我国经济增长开始放缓，自2012年起，我国GDP增长速度降到8%以下，2016年上半年我国GDP增长速度已经放缓至6.7%。自此，中国开始进入经济转型、结构调整的新常态时期。伴随着经济的下滑，我国政府收入呈现出宽幅波动趋势，见表1、图1和图2。

表1 2002—2015年土地出让金、财政收入以及其增长率

图1 财政收入及其增长率变化图

图2 2002—2015年土地出让金变化图

从上述图表可以清楚地看出，我国财政收入自新世纪以来总体呈现出快速增长的态势（如图1）。2002—2007年间由于我国经济高速增长，带动财政收入大幅增长，2002年我国财政收入为1.89万亿元，2015年财政收入总量已经达到15.22万亿元，增长了8倍；在增长速度上，2003年到2013年增速都超过10%，2007年增速更是达到32.2%的峰值。2008年全球金融危机对我国经济形成了较大冲击，财政收入增长速度也随着经济走低而回落，但是整体上看，财政收入增速还是高于GDP增长速度。

2008年美国次贷引发金融危机后，中央政府果断采取了刺激政策，宏观经济开始反弹，在2009—2012年间，财政收入开始恢复增长。2012年之后随着我国经济再次走低，财政收入增长速度出现了急剧下滑。与此同时，我国各级政府的土地出让金收入都在一直不断地增长。土地出让金从2002年的0.24万亿元增加到2013年的峰值4.2万亿元，增长了17.5倍。而近几年非税收入增长速度明显高于税收收入的增长速度，非税收入从2010年的0.99万亿元增加到2.73万亿元，5年时间增长了约3倍。

综上可以发现，对于地方政府而言，近些年土地出让金成为地方政府名副其实的“第二财政”，此外非税收入对于地方政府的重要性也显著提高，笔者认为这是个值得关注的现象。

二、新常态下我国财政收入增长质量存在的问题

（一）财政收入增长与经济增长有所脱节

笔者认为，财政收入增长速度应该与一国经济增长速度保持相对稳定的比例。但由于我国现行税收结构中主要以流转税为主，导致我国税收收入增长幅度往往与经济增长速度有所脱节。在经济高速发展过程中，财政收入增长速度往往大幅高于GDP增长幅度，而在经济下滑过程中，财政收入下滑力度也较大，这样的结果不利于各级政府对财政收入增长趋势的预判。往往出现在经济过好的年份，政府领导对未来财政收入增长空间过于乐观，从而加大财政支出，而经济一旦出现下滑，财政收入增长速度远远满足不了过去经济发展时定下的支出任务，导致政府收支矛盾冲突严重。

（二）财政收入数据存在弄虚作假现象

部分地方政府存在财政收入增长弄虚作假的现象。据中纪委监察部消息，2014年中央第十一巡视组对辽宁省开展了巡视工作，结果发现辽宁省部分地方县市存在财政收入和政治业绩弄虚作假的现象，并据此进行了通报。财政收入信息失真现象主要表现在：

1、隐瞒了一定的财政收入。对于一些经济发展较好的区域，其税收资源也相对丰富，政府担心多收会给自己带来更大的负担，便在征收相关税费和非税费用时有意少收或不收，以便给自己留有余地。或者当其财政收入任务完成以后进行限收，甚至将多于上级分配目标的收入临时存入相关单位的指定账户中，直接绕过国库，以备不时之需。

2、虚增财政收入。对于那些经济发展较弱地区，其税收资源也不是很充足，当地政府要完成上级政府下达的收入指标存在一定的困难。因而，本地政府部门就会采取一些办法对资金进行不断的调入和调出金库，从而虚增其财政收入。例如，财政部门经过各种支出的渠道重设，将已经消费出去的资金重新以税款等形式上缴，这种行为虚增了当年的财政收入；也有的财税部门可能没有达到目标，为了完成任务，便会寻找各种理由通过一些违规手段，将以后年度应征税款及费用提前征收入库。除了上述两种现象以外，还有的政府部门通过借贷款和从其他地区引税等形式来虚增当地的财政收入；财政弄虚作假危害大，容易误导上级政府作出错误的决策，并导致财政泡沫化。

（三）近年来非税收入增长速度明显快于税收收入，财政收入的稳定性却在降低

各项财政支出必须有充足的财政收入作为保障，而财政收入主体应该依靠税收收入。在各种收入中，由于税收的税率相对固定，与之相对应的税收收入在一定时期内也是相对稳定不变的，故税收较之非税收入具有更好的确定性和稳定性。就非税收入而言，一旦其征收的对象以及此类行为消失，这种非税收入也将不再存在下去。由此可见，税收收入和非税收入的合理组合将决定着我国财政的稳定性。经济新常态下，税收收入增长放缓同样将成为常态，有的地方政府为了实现预期目标，一旦税收收入出现减少，就会转而依靠非税收入的增长来弥补。

（四）地区间财政收入变化差异较大

辽宁省、山西省等一些对资源依赖性较强的省份，财政收入这两年已经负增长。这与东部其他发达省份存在显著区别，除此之外，中央财政收入增速下滑的幅度与地方也不一致，地区间财力差距扩大，无疑会要求加大转移支付在地区间分配，在财政资金有限的前提下，这显然增加了中央政府在各地区间统筹分配的难度。

（五）税制结构不合理

众所周知，我国现行财政收入占主导的主要是以增值税为主体的间接税，间接税的主要特征是税负可以转嫁；所得税比重比较低，所得税属于直接税，税负一般很难转嫁。超额累进的个人所得税优点是可以起到自动稳定器的作用，会随着经济发展好坏自动增减财政收入，因而能自主对经济进行调节。由于我国间接税比重过大，税负一般都通过商品价格转嫁给了消费者，这种税制往往会导致税收的累退性，即对于越富裕的人而言税负反而税负越轻。不仅如此，现行个人所得税是分类所得税，税收征管过程中难以监控个人所有收入，个人所得税难以起到调节收入分配差距的作用。

（六）财政收入的征缴成本较大

分税制改革以来，我国设置了不同种类的征收机关，对于不同性质的税收相应由国税和地税分别征收，这种两套税务机关的设置不仅增加了地方企业应对的成本，也增加了征税的复杂性。虽然2015年国务院等有关部门出台了《深化国税、地税征管体制改革方案》，但是这只是国地税整合协调的第一步，降低征税机关的征管成本和纳税人的遵从成本仍需进一步努力。

三、加强财政收入质量监管的几点建议

随着我国经济进入新常态，经济结构转型和人口红利逐渐消失，各级政府财政收入的增长速度也必然随着经济减速而放缓。经济下行压力、营改增工作的基本完成、减税力度的加大等客观因素决定了财政收入很难在短期内摆脱回落的压力。部分地方财政迫于压力也清楚地认识到挖掘财源成为现阶段工作的重点。但在这种情况下，政府一定要杜绝因为“创收”而把压力转嫁给企业和民众的做法。同时，政府在“创收”时还要保持财政收入的稳定性，对财政收入的质量给予一定的保障。由此可见，抓好财政收入质量监管是现阶段财政管理工作的紧迫任务。

（一）从财政收入的各个环节入手，加大财政监管的力度，确保财政收入数据的真实性

严格把控财政收入的几个重要环节，保证数据的真实性。第一，预算环节。财政预算是政府在本年度内各类收入和支出的计划。故政府相关部门在每年实施财政收入预算编制时，一定要组织专业人员对财政收入预算编制的各个环节进行严格的检查和审核，保证编制科目的规范性和预算项目的合理性，从源头做起，避免出现弄虚作假的现象。第二，征收环节。征收环节作为财政收入最重要环节，要做到杜绝“寅吃卯粮”、故意隐瞒、空转收入等现象。第三，缴库环节。在缴库过程中避免出现征收机关利用过渡账户挤占和截留已征收入、故意混淆收入种类等一系列违规现象，同时也要防止各级征收机关为了完成收入目标而有意降低税收质量。第四，退付环节。严格抓好税收退库的监管。如，前不久公布的新能源汽车骗补问题就表明这方面监管还存在很多漏洞。要堵住制度漏洞，确保征收机关和纳税人都严格按照我国税法的相关规定执行，不存在套取已入库的财政收入和骗取税收退库等违规行为。只有在财政收入的各个环节做到步步为营、严格监督，才能避免出现财政收入数据弄虚作假的现象。

（二）完善税制和税法体系，加快推进各项财税改革进度

从税制改革层面看，一是营改增的完成使我国财政收入更加顺应了新常态。营改增在一定程度上避免了重复征税现象，企业的负担会有所减轻，有助于企业释放活力，长远角度看有利于税收收入的增加。营改增实施之后，我国加大了产业结构转型的力度，避免财政收入一味地依靠投资带动，使财政收入更加稳定。二是适度调整消费税的范围。在确定消费税范围时应该重点关注那些高耗能、高污染的产品，对于那些普通的日常消费品应适当地给予剔除，以对能源和环境保护起到积极作用，也能在增加财政收入的同时保证公民的收入。三是加大对个税的调节力度，使其更加合理和规范。例如在扣除项目中要考虑到一些家庭的大病支出等。同时，过高的税率不适应现阶段经济发展的需要，在税率设计方面要综合考虑各方面因素。

从各税种的结构关系来看，一是直接税在财政收入中所占比例较小，应根据十八大文件精神逐步提高比重，降低间接税比重。二是中央和地方政府对财政收入的分成要更加合理和均衡，形成一个科学的分成系统。比如，对于那些依赖于资源和居民消费的消费税，中央应下放部分给地方政府。

完善的税法体系是一国财政的根本保障。只有这样才能保证财政收入监管有理有据，更加准确。从立法层面来说，要加快税收基本法的出台，在立法过程中要注重其可操作性，不能只流于形式。从执法层面来说，各级政府开征任何税收都要有一定的法律依据，开征程序等都要严格按照规定，避免出现过头税、逃税等违规现象发生；同时，对于一些违规行为，政府要加大惩处力度，不仅要有相应的罚款，还要按规定追求相关人员的法律责任，捍卫法律的尊严。

（三）构建财税大数据平台，优化财政收入监管模式

随着科技的发展，我国每年依托网络的交易量非常大，也产生了大量的交易数据。网络经济时代，利用传统的征收和监管模式已经不能适应新时期财税部门监管工作，充分利用大数据平台分析和监控才能跟上时代脚步，降低征收和监管的成本。除此之外，如今还有一些网络交易模式游离于税收监管范围之外,也增加了违规违法行为的风险，给国家财政收入带来损失。因此，各级政府应加强关于财政信息化建设，努力构造一个信息集中且可以共享的大数据信息平台，保证各部门能对数据进行有效地获得和利用。同时，税务机关要加强与各大电商的联系，加大彼此之间的合作，建立一个科学的、合理的网络征税系统。

（四）加大对账和检查力度，保证收入监管的完整性

政府相关监督部门要根据各财政部门的月报表，进行对账监管。在对账环节中，对于征收和退付要着重关注。一方面，认真核对各征收项目，检查是否有漏缴、少缴以及违规行为，加大对违规行为的惩处力度，确保做到应征尽征。另一方面，逐笔核实退付项目，对应退未退的现象及时查找原因予以解决，切实做到收入征收和退付日清月结。当然，对于一些非重点收入，其对账较为困难，相关部门可以不定期地对其进行现场监督检查和对账，以确保收入的合理和准确。

相关部门除了进行定期对账以外，还应对重点企业、重点行业进行定期的、针对性的检查，保证每个企业都能做到合理合法地缴纳费用，杜绝偷漏税行为的发生。同时也要加大对各级税务机关的检查力度，避免出现为了完成收入任务和相关的收入指标而出现的征收“过头税”、“空转”等现象。只有这样才能保证在经济新常态下给企业营造一个公平竞争的环境，激发各类企业的活力，保障我国财政收入健康稳定增长。

四、结语

在经济新常态下，财政收入将长期处于低速增长状态，笔者认为财政收入增长并不是越快越好，财政收入要能保证政府必要的公共支出需要，在此基础上，财政的目的主要是为了保持经济良性健康发展，因此，加强财政收入监管十分重要。既要避免政府税务机关征收过头税，又要防止企业偷逃漏税，同时还要推进各项财税制度层面改革，使财税制度更加适应和促进新常态下社会经济的发展。各级政府财政收入庞大而复杂，要想把财政监管做好并非易事。因此，从国家层面来说，要完善相关财政层面的法律法规，做到各种税费征收有法可依。各级监管部门要明确分工，通力配合，尽心尽力地完成分内工作，做到定期检查和不定期抽查相结合，找到财政收入中存在的问题，对症下药，唯此才能确保财政收入高质量。■（本文系教育部人文社科基金资助项目<12YJCZH082>，安徽大学“生活中的财政学”精品素质教育课程资助项目）

（作者单位：安徽大学经济学院）

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